灾难的名字：危机管理的不败之道

平川

2001年9月11日对美国乃至世界人民来说，是一个噩梦般的日子：美国纽约市著名的世界贸易中心双子大厦和首都华盛顿附近的美国国防部所在地五角大楼，先后遭到恐怖分子劫持的美国民航飞机撞击。

2001年9月11日，当地时间8点45分，纽约世贸中心发生了第一次民航飞机撞楼事件，过了不到20分钟，又一架波音767撞击了世贸中心的南楼。世贸中心双塔楼毁于一旦。

当时，仅世贸大楼坍塌就造成5200多人失踪，300多个生命的死亡。事件发生后，美国总统布什随即发表电视讲话，宣布美国军队全部进入最高戒备状态，并发誓要“追查并严惩”肇事元凶。当天美国联邦航空局下令关闭领空，这是美国历史上第一次关闭领空。

紧接着，总统布什下令进行全面调查，“追缉做这勾当的家伙”。可是，令他意想不到的是，一个小时之后， 国防部也遭到一架飞机的直接撞击，把五角大楼的一边撞塌了。

白宫在惨案发生之后，迅速成立了作战室，并开始了全面运作。国防部、国会和华盛顿及纽约的其他重要政府部门都疏散了工作人员。华盛顿当局立即召来部队，包括一个步兵团。美国从东岸到西岸都进入了一级戒备状态，美国和加拿大的边界封闭了，各大战略设施都加强戒备。调查取证工作也在同步进行。

◎9.11的恶性“馈赠”

2001年的“9·11”恐怖袭击事件给美国社会和经济造成了前所未有的破坏，尤其事发地纽约更是一下子从歌舞升平的繁华盛世跌入了经济衰退的低谷。“9·11”到底给作为世界经济中心的纽约造成了多少经济损失？2002年11月12日，美国联邦储备委员会的统计专家给出了一个权威的估算答案：从2001年9月到2002年6月，因为“9·11”事件而导致的直接财产损失、贸易损失、人员薪金损失以及清扫世贸中心废墟的费用一共是330亿到360亿美元之间。

这只是直接的经济损失。

在这份评估报告中，专家们还说，“9·11”事件“在很大程度上影响了纽约经济发展的潜力”，特别是对航空业、餐饮业、旅馆业、金融业等众多经济产业都是一个很大的打击。仅在2001年10月，上述行业便减少了总计42000到51000个职位。就业市场因其影响所导致的经济损失估计在36亿到64亿美元之间。

另外，专家们在研究中还发现，一些纽约居民在“9·11”事件后变得消沉，吸烟和酗酒现象增多，这从某种程度上来说也会影响生产的发展。而且这种心理上的创伤也许一辈子也挥之不去。

◎美国政府的表现怎么样？

灾难发生后，布什政府和纽约当局的处理应该说是成功的，并据此进一步完善了国家安全战略和危机管理体系。

首先，布什政府对危机的定性快速准确。8点45分，世贸中心发生第一次撞楼事件，9点30分，布什做了第一次电视直播讲话，在全美国和全世界观众面前对事件做了定性。由于事发当时只有副总统切尼和总统国家安全事务助理赖斯“看家”，所以切尼的作用在最初的一段时间里非常明显，这也是美国政治运作机制中对权力顺序和个人作用安排比较明确的结果。

在纽约市，市长朱利安尼并没有把指挥中心设在安全地点进行遥控，而是在事件发生后的第一时间即赶到世贸中心现场指挥救援工作，如果不是他亲临现场指挥，面临空前的危机与混乱，参与救援的市政各部门难以协调，灾难的损失必然会更加惨重。(www.xing528.com)

其次，各级政府部门事前都有“危机预案”。在突然爆发的危机面前，不仅是美国联邦政府各部门，其他各级地方政府都有一套危机处理预案，遇到紧急情况可以自动运作，从而避免危机扩散。因此，在9月11日上午楼内人员撤离大楼时非常有秩序，没有因为发生慌乱而导致更大的伤亡。事件发生后，纽约市消防局立即通过电视和广播通知当天所有休假的消防人员，迅速回工作部门报到，以便投入现场的救援行动。

与此同时，联邦政府立刻成立国土安全办公室，并对军事指挥系统进行调整；筹措巨额专项资金。布什在危机后立即请求国会拨款200亿美元，用于反恐和重建工作；同时调整外交战略，把反恐、打击基地组织作为头等大事，其他外交议题推后。

另外，媒体也在此次事件中发挥了积极的作用。

布什在危机爆发后1小时即通过电视讲话向美国公众阐明危机的恐怖主义性质，3个小时之后又发表第二次电视讲话。9月11日当晚回到白宫后，布什再次在椭圆形办公室向全国发表了讲话。在危机发生后的第二天，他又明确指示新闻官“至少每天一次将反恐进展告诉美国公众”，提醒民众警惕新的袭击，并控制不利于缩减危机蔓延的信息和谣言。在纽约市，市长朱利安尼在媒体对事件刚反应过来的时候，就出现在现场直播的屏幕上。他对全体市民说：“让我们回到正常的生活中，和平常一样，外出购物，去教堂做礼拜，带着孩子到公园里玩耍。治愈我们精神创伤的办法之一，就是向那些恐怖分子展示我们有多么强大，他们的罪恶行径不会使我们退缩。这个城市的生活还要继续。”布什和朱利安尼的讲话，对于稳定遭受巨大冲击的民众心理，恢复社会正常秩序和民众正常生活，其作用难以估量。

在事件发生后的几天中，布什以“反恐英雄”领导人的形象在电视媒体上不断出现，使美国民众感觉到政府对危机正在进行积极的应对行动，同时他的情绪也感染着美国民众，使民众的心理从遭受袭击之后的恐惧、悲伤很快转变为对恐怖分子的仇恨和团结抗敌的激情。美国国内的媒体和舆论导向也与政府保持一致，整个国家掀起了爱国浪潮。

◎美国政府的表现完美吗？

回答是“不”。

尽管“9·11”事件的处理堪称政府成功处理危机的典范，但随着事件的深入调查，人们发现，事件本来是有机会预防的，最起码危害可以更小一些。也就是说，美国政府在此次危机预防方面出现了重大失误。

·布什本人和有关部门对警报的忽视

2002年5月15日，事件发生近8个月后，美国哥伦比亚广播公司透露，布什在处理有关恐怖分子袭击美国的情报方面曾出现重大失误，未采取任何事前预防措施，导致美国遭受重大损失。据美国媒体的报道，联邦调查局特工人员曾提请华盛顿总部注意数名在航空学校学习的中东人，甚至明确指出有人可能在计划劫持飞机撞击纽约世贸大厦。联邦调查局随后拘捕了嫌疑分子，但对恐怖分子可能劫持飞机撞击世贸大厦的情报并未予以重视。媒体还披露，布什在2001年8月6日就接到中央情报局提供的一份题为《本·拉登决心攻击美国》的《总统每日简报》，称基地组织领导人本·拉登决心要把“攻击的矛头延伸到美国境内”，并预言“基地”组织的成员将劫持美国的民航飞机，但布什本人和有关部门对可能遭受恐怖袭击的情报未予重视。此消息一出，布什一时陷入非常尴尬的境地，极力为自己的行为辩解。从危机管理的角度来说，这是事后有关方面所总结出的教训之一，即“9·11”事件之前，美国政府的危机预警和风险评估的确出现了漏洞。

·美国政府对风险确认有偏差

虽然情报部门对恐怖分子劫持飞机发出了警告，但只考虑到传统劫机方式，却未考虑到恐怖分子会采取以被劫持的民航飞机作为武器发动自杀性袭击。同时，由于美国政府各情报机构之间，尤其是中央情报局和联邦调查局之间长期存在着各种矛盾，相互之间很少进行情报交流，因此没有对危机有全面认识。

伴随着“9·11”事件的发生，已经暴露出美国政府危机管理能力的脆弱性。最明显的一点就是，它虽然有城市灾害预警及应急系统，但是并不完备，从城市大安全观出发，城市上空防御能力的标志不仅能防空，还应具备防空袭、防化学武器、防高技术战争的能力，即不仅具有防自然灾害的能力，也要具有防人为灾害的能力，不如此就不是高标准的防灾保障体系。

美国世贸中心“双子”大楼及其建筑群的毁灭，使号称“世界之窗”及“现代技术精华汇集”的纽约市标志性建筑永远成为人们记忆中的恶梦。一个灾难性事件除了带来一系列政治、文化、社会性的启示外，也让世界各国深刻认识到，现代政府必须全面增强防灾及应付突变危机的能力。