现代国库管理、财政监督和资产管理简介

第四节　现代国库管理、财政监督和资产管理

一、现代国库管理制度

（一）基本情况

1.机构基本建立。宁夏回族自治区、市、县（区）三级政府成立了负责政府采购监管的机构，配备专职政府采购工作人员173人。2006年，为强化政府采购的监管职能，将设在财政厅的宁夏回族自治区政府采购办公室更名为“财政厅政府采购管理处”，进一步明确了政府采购的管理职能和监管职责。

2.制度框架初步形成。2003年，《政府采购法》颁布实施后，宁夏回族自治区先后制定出台了《政府采购管理办法》《公务机动车辆定点加油》《定点保险管理暂行办法》《评标专家管理办法》等监管制度和《采购货物项目综合评分法评分标准》《采购项目公告标准范本》《评标委员会工作规则》等操作制度，初步形成了适合宁夏的政府采购制度框架。

3.采购形式逐步完善。宁夏形成了以政府集中采购和部门集中采购为主、分散采购为辅的组织形式。在采购方式上，公开招标的政府采购规模逐年上升。2007年，宁夏公开招标规模达到37.80亿元，占采购总规模的87%，成为采购的主导方式。同时，形成了以邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源等为补充的多种采购方式。

4.采购规模快速扩大。2007年，宁夏共安排采购预算资金46亿元，比上年增长16%；实现采购合同金额43.30亿元，增长16%；节约资金2.70亿元，节约率5.90%。采购规模从1999年起步时的0.25亿元，扩大到2007年的43.30亿元，9年扩大了173倍。9年来，宁夏累计采购160.50亿元，节约资金11.50亿元。

5.采购项目日趋多元。采购项目资金构成从最初的部分预算安排资金，逐步扩大到全部预算安排资金和预算外资金；采购项目构成从最初单一的通用货物向服务和工程类采购扩展；货物项目扩大到农用机械、生活用品、基础母牛、树苗、扶贫面粉等；工程项目扩大到基建工程、装修工程、系统集成、园林苗圃、基础设施工程等；服务项目扩大到公务车辆定点加油、保险、会议等。

6.监督机制逐步完善。推行政府采购制度改革以来，宁夏回族自治区财政厅始终把健全和完善监督机制作为推行政府采购制度的重中之重，与纪检监察、审计机关密切配合，对一些重点项目的采购和难点单位进行共同监督，确保了政府采购制度改革的顺利推进。与此同时，每年联合自治区监察厅、审计厅共同对采购人进行政府采购执法检查、专项检查，并对集中采购机构进行考核。畅通了供应商的投诉渠道，共受理供应商投诉案件19件。其中撤诉6件，查处13件。

7.工作方式不断创新。2006年年底，在总结区本级操作经验的基础上，根据宁夏回族自治区党委书记陈建国同志的批示，对全区一万多辆公务车实行全区统一招标、分级管理、银行结算、一车一卡和全区通用的定点加油管理，取消了各级采购人区内加油发票报销制度，为各单位加强公务机动车辆管理搭建了一个统一的平台，公务机动车辆加油在全区更加方便简捷。同时，对公务车辆、小额办公自动化设备、办公耗材和家具实行了协议供货；对印刷品实行了定点管理。特别是对全区各级单位的公务车辆实行集中采购，严格控制了车辆的配备标准。

8.自觉采购意识普遍提高。《政府采购法》实施6年来，通过广播、电视、报纸等新闻媒体，开展了多种形式、各具特色的宣传、培训工作。各采购单位依法采购、自觉采购的意识普遍提高，从而带动了政府采购范围和规模的稳步扩大。

（二）存在的主要问题

1.两部法律界定范围交叉，监管职能分散。《政府采购法》是规范财政支出管理的重要法律制度，其法定监管部门为财政部门。而《招标投标法》则是规范国内各种经济组织工程建设项目，包括重要设备、材料等采购行为，其法定监督部门为有关行政监督部门，具体包括发改委、建设厅、交通厅、水利厅等。

2.政府有关部门监管职能交叉，一些环节监督缺位。根据《政府采购法》的相关规定，工程采购是政府采购的一项重要内容。但在实际工作中，工程采购很难纳入政府集中采购的范围，突出表现在工程招投标上。财政部门主管的政府采购、发展与改革部门主管的重点工程、建设部门主管的房屋建筑及市政工程、交通部门主管的交通设施工程、水利部门主管的水利建设工程招标的监督工作，在管理深度、管理方式、监管程序上都存在较大差别，在法律层面上又相互交叉。如政府投资的重点工程与房屋建筑项目，财政、发改、建设等部门都有依法监督的权力，但都监督的不深不细，有些环节还出现了监管缺位。如围标、串标、明招暗定、不实行招标、转包分包、法律救助缺失等。

3.专家资源缺乏，专家库资源不能共享。一方面，宁夏的专家人数少，长期参与各专业项目评标的专家数量有限，这就给一些专家提供了寻租机会，有些项目已经形成了潜规则。另一方面，一些专家不能积极参与评标，少数专家水平不高，影响了评标质量。

4.操作手段落后，采购效率低下。目前，很多省市都在积极推行网上申报计划、网上竞价、电子反拍等电子化政府采购，而宁夏的政府采购还停留在手工操作阶段，既影响采购效率，又不能达到规范采购的要求。

5.招标透明度不高。不管是县区一级的政府采购，还是部门采购行为，多数情况是既履行采购的监督、管理职能，又从事采购操作业务，客观上形成管、采不分，既当“裁判员”又当“运动员”的不良倾向。出现了采购过程封闭运行，采购人、供应商有时对采购过程和结果不了解，造成一些采购人对采购结果不满意；一些供应商对采购结果产生疑惑，甚至出现质次价高或性能不符合等问题。

6.采购质量不高。一些项目单位千方百计规避公开招标，限制充分竞争，致使采购信息闭塞，合同执行不严肃，高配低采，套取财政资金。一些项目在采购时，标准定的很高，但在验收时不按采购合同验收，或履约时擅自变更采购合同内容。少数单位在合同执行中随意变更货物配置，增减品种、数量等。

7.缺乏专业市场，代理机构管理较乱。由于没有一个统一、透明、公开的招标场所，造成采购信息不畅通、操作程序不统一，加之负有行政监管职能的部门都在自行认定招标代理机构的代理资格，造成标准不统一，操作不规范。

（三）改革和创新措施

1.总体思路和基本框架

总体思路和基本框架是建立宁夏完整的政府采购及招标监管、操作体系，即“一个机构监管、一套办法规范、三个体系运行”，形成“大监管、大平台、大市场”的政府采购监管操作体系。

一个机构。就是由自治区政府成立一个能够协调有关政府采购与招标工作监管职能的委员会，强化各有关部门的监管职能。

一套办法。就是将自治区出台的有关政府采购与招投标方面的管理办法进行清理、修改，形成一套统一的管理办法。同时，以政府名义下发政府采购及招标目录。

三个体系。一是大监管。就是在委员会下设一个监管机构，整合财政厅、发改委、建设厅、交通厅、水利厅等部门对政府采购及招投标工作的监管职能，履行对全部招标工作的监管，并对各级政府采购中心及招标代理机构的从业人员进行培训，认定代理机构的资格及从业人员资格。二是大平台。就是建立一个集监管与操作为一体的电子化采购平台，实行网上招投标、电子评标、在线监管、实时监控。三是大市场。就是建立一个完善的政府采购与招投标市场体系，统一操作程序，公开采购过程，政府采购活动全部在场内进行，采购信息、采购过程、采购结果在宁夏回族自治区政府政务大厅的电子屏幕上公开显示，自觉接受供应商和社会的监督。

2.完善制度

在上述总体思路和基本框架下，我们还要从以下几个方面深化改革，完善制度。

一是规范运行机制。规范县（市、区）级政府采购机构的设置。县及县以上设立负责政府采购监管工作的专门机构，区本级和五个地级市设立专门负责政府集中采购操作的集中采购机构，办理招标业务，依法认定一批社会中介机构，承担部门集中采购业务。在采购代理机构内部实行专业化分工，杜绝“一人一个项目，一个项目做到底”的现象。对代理机构的人员实行任职资格，确定任职等级并进行后续教育。

二是规范工程采购。将政府投资的各类工程纳入政府采购范围，分别由各级集中采购机构和具备资格的社会中介组织代理采购。

三是强化监督管理。加强对政府采购及招投标活动全过程的监管，采购活动全程录像，加大对违规、违法操作行为的处罚力度。

四是深化制度改革。对同级单位的通用项目配备制定统一标准，分批集中采购，减少采购批次，提高采购效率，形成政府采购的规模效应；对市场价格变化较大、供应商较多、市场竞争较激烈的项目，以及采购批次较多的通用类货物，实行网上竞价；对评标专家实行网上远程抽取，全区资源共享。

二、构建财政监督新机制

财政监督是财政的重要职能之一，也是财政管理的重要组成部分，在保障政策执行、加强增收节支、维护财经秩序、规范会计基础工作以及提供决策参考等方面发挥着重要的作用。

（一）“十五”以来财政监督工作开展情况

1.宁夏财政监督检查工作取得新成效

“十五”以来，宁夏财政监督工作按照厅党组确定的逐步建立内外监督相结合，行政监督和社会监督相结合，事前、事中、事后监督相结合，以财政专项监督为重点的多层次、全方位、全过程的财政监督检查体系的工作思路，成功实现了从一年一次的税收、财务、物价大检查的突击工作方式向以日常监督和事后监督相结合、以常规性监督为标志的转变，财政监督的方式和理念发生了重大变化。宁夏各级财政监督机构积极开展了专项资金、收支两条线、会计信息质量等多项检查工作，积极探索事前、事中和绩效监督，共查出违纪违规资金75750.13万元，已追回违纪违规资金及罚款5070.53万元，从2005年起，每年堵塞财政收入漏洞，增加财政收入约7000万元，取消违规账户252个，过渡户16个；对17名直接责任人提出了处分建议，纪检部门已对5名相关人员给予了党纪政纪处分；同时针对被查单位在财政、财务管理中存在的问题提出了多项改进意见和建议并被有关行政事业单位和企业采纳。

一是积极开展财政专项资金检查。结合社会民众关心的热点、难点问题，积极开展专项资金检查工作，先后对“社会保障资金”“国债资金”“财政扶贫资金”“中小企业国际市场开拓资金”等专项资金开展了监督检查，2001~2005年共查出有问题资金8169.23万元，对120个单位进行了处罚，追缴入库违纪违规资金474.80万元。

二是深入开展“收支两条线”执行情况的检查。为了规范行政事业性收费和罚没收入的管理，宁夏各级财政部门把“收支两条线”的执行情况的检查作为整顿财经秩序和从源头上预防与治理腐败的一项重要举措。2001~2005年组织开展了对宁夏公安系统、质量技术监督系统、工商系统、交通征稽系统“收支两条线”执行情况的检查，共查出违纪违规资金1937万元。对于检查中发现的问题，除依法给予处罚外，各级财政部门还向被检查单位的主管部门通报了检查情况，提出了关于加强收支两条线和财政管理等方面的意见和建议，得到了高度重视和广泛采纳。

三是全面开展会计信息质量检查。会计信息质量检查是贯彻落实《会计法》、认真履行财政部门会计监督职责的基本要求，也是严肃财经纪律、整顿和规范经济秩序的客观需要。2001~2005年，财政厅先后对414家单位进行了检查，共查出有问题资金30947.80万元。2006年又对宁夏职业技术学院等6所高校的会计信息质量检查，查出未按规定处置国有资产2400万元，需补缴税金和罚款25万元。2008年对全区新闻出版业会计信息质量进行了检查。查出被检查单位违规集资、不按规定确认收入、固定资产抵顶业务收入不入账、未经批准擅自处置固定资产、固定资产产权不清、擅自扩大开支范围、投资事项不进行会计核算、偷税、抽逃出资、会计基础工作不扎实、会计核算不规范等问题。

四是稳步开展内部监督工作。强化财政内部监督是完善财政部门内控机制，规范财政部门理财行为，提高财政财务管理效能的重要手段。各级财政监督机构从建立健全内部监督制度入手，不断完善内部监督检查机制，财政内部监督工作取得了一定成效。财政厅相继对部门和单位进行了内审，并对检查出的问题提出了改进意见和建议。针对检查发现的财政管理和资金运行中存在的问题，及时堵塞管理漏洞，完善制度办法，促进了资金管理。各市县也采取各种形式开展了内部监督工作，取得了较好的成效，对于完善财政部门内部控制机制，规范财政部门理财行为产生了积极的促进作用。

五是认真开展社会中介机构执业质量检查。2005年，宁夏回族自治区财政厅对宁夏瑞衡资产评估有限公司出具的《宁夏中卫县城乡建设综合开发公司拟改制项目资产评估报告书》进行了检查。发现存在实物评估价值取值参数的充分性、合理性不足，负债的真实性清查核实程序不全、证据不足等问题。同时也对社会新闻媒体对该事件的一些不实报道予以了澄清。2007年对原宁夏华诚会计师事务所连续两次为企业提供虚假验资报告被银川市工商行政管理局行政处罚一事进行了检查。2008年对两家会计会计师事务所执业质量进行了检查，对事务所在执业中存在的问题及时给予了纠正，规范了会计中介机构的执业行为。

六是认真受理群众举报案件。查处群众举报案件是财政监督机构的重要职责之一。2001年以来，宁夏财政监督机构共查处群众举报案件12起，查出违纪资金366.30万元，并对2名工作人员提出了处理意见，纪检部门已对2名相关人员给予了党纪政纪处分。

七是积极探索财政监督检查的新思路和新方法。在做好事后监督和常规检查的基础上，各级财政部门积极探索财政监督检查的新思路和新方法，并取得了初步成效。通过开展事中监督，及时发现和纠正被查单位存在的问题，确保财税政策的贯彻执行和财政资金使用的安全规范。财政监督机构参与预算编制和安排，确保了预算编制、安排的合法合规，这些措施，较好地避免了在计划（预算）、决策等过程中出现失误，对可能产生于事中和事后环节上的问题起到了抑制作用，积极探索财政资金使用的有效性监督。2005年，宁夏回族自治区财政厅对彭阳县小虎洼生态环境建设与扶贫开发综合治理项目进行了绩效监督，对该项目产生的经济效益、生态效益、社会效益等作了初步的分析评价。结合这次开展绩效监督的具体情况，宁夏回族自治区财政厅向自治区领导和相关部门提交了绩效监督报告，自治区政府作了重要批示，采纳了相关建议，要求将小虎洼项目的成功经验在南部山区积极推广并同意建立部门联席会议制度等。宁夏回族自治区财政厅与发改委、扶贫办、林业局等相关部门密切合作，又整合资金4000多万元，在彭阳、海原、西吉、原州等6县区继续实施生态环境建设与扶贫开发综合治理项目，进一步扩大了试点范围。这次检查是拓宽财政监督领域的有益尝试，同时也为今后宁夏开展财政绩效监督工作积累了一定的经验。2007年，结合2004~2006年宁南山区8县退耕还林、退牧还草资金的检查，组织了对原州区、盐池县退耕还林、退牧还草资金的绩效监督。对该项目产生的经济效益、生态效益、社会效益等作出了初步分析评价。同时，针对检查中发现的问题特别是政策性方面存在的不足，进行了深入分析，提出了合理的意见和建议，力争为中央和宁夏回族自治区制定退耕还林、退牧还草工程接续政策提供针对性强，有价值的决策参考。(www.xing528.com)

2.财政监督法制建设工作取得新进展

法制建设是做好财政监督工作的基础和重要保障。近几年来，宁夏各级财政监督机构大力加强财政监督法制建设。在宁夏回族自治区政府的高度重视和有关部门的密切配合下，《宁夏回族自治区财政监督办法》于2002年1月4日以政府令的形式颁布；《宁夏回族自治区专项资金监督管理办法》经自治区政府常务会议讨论通过，自2005年1月1日起施行；宁夏回族自治区纪委、财政厅、监察厅联合出台了《专项资金管理使用中违纪违规行为党纪政纪处分规定（试行）》；及时修订了《宁夏财政监督检查工作考核办法》，出台了《宁夏财政检查和复核工作规程（试行）》，编辑出版了《财政监督常用法规选编》第一辑和第二辑，共4 册150余万字，方便了全区各级财政监督检查人员在工作中学习、使用；出版了《公共财政体制下的宁夏财政监督》，为进一步指导和促进宁夏财政监督工作打下了基础；各市县财政局也根据工作需要，出台或完善了一些财政监督相关制度或办法，有力地促进了财政监督法制化、规范化进程。

3.财政监督机构及干部队伍建设迈出新步伐

健全的机构，合理的编制，高素质的人才，是财政监督事业健康快速发展的基本保证。近年来，宁夏回族自治区财政监督机构和队伍建设在厅党组的重视下，取得了长足的进步。从当初设置“大检查”机构，平稳过渡到了财政监督专职机构。“十五”以来，宁夏回族自治区财政监督机构共举办7期培训班，参加培训人员达700多人次，同时积极组织市县人员到各省市进行学习和考察。通过学习培训，各级财政监督干部的政治业务素质明显提高，为顺利开展财政监督工作打下了坚实的基础。

4.财政监督信息交流和调查研究工作取得新突破

一是积极利用检查成果，不断提升财政监督工作层次，形成各类调研报告20余篇。其中，2004年，宁夏回族自治区财政厅在对专项资金管理使用情况检查的同时进行了调研，形成了题为《狠抓专项资金监督检查，努力提高资金管理水平》的报告，分别于2004年10月召开的全国十八省市财政监督工作经验交流会及2005年6月召开的全国财政监督工作会议上作了发言和交流，受到与会领导和兄弟省市的好评，并于2006年组织召开了“全区财政监督理论研讨会”，对推动宁夏财政监督工作起到了积极的指导和促进作用。二是在检查中认真开展调查研究工作，准确掌握被查单位的财务收支状况，为合理编制预算提供了依据；通过纵向、横向的信息交流，各级财政监督机构能够及时了解各地财政监督工作动向，研究、调整工作思路，改进工作方法，为做好财政监督检查工作创造了有利条件。

（二）构建新的财政监督制度

1.以公共财政的视野，深刻认识财政监督管理的内涵

要想深刻认识财政监督管理的内涵，就要以公共财政的视野进行理论和实证分析。公共财政，是国家为了满足社会再生产的公共需要，凭借公共权力，对一部分社会产品和国民收入等社会资源进行有效的集中式配置，向社会提供公共产品的分配方式。它具有公共性、公开性、完整性三大基本特征。遵循保护、促进资源配置中市场的基础作用，促进经济增长和社会发展，提高财政自身的效率三大原则；具有资源配置职能、收入分配职能、调控经济职能和监督管理职能四个方面的基本职能。依此，我们可以对财政监督管理的内涵进行初步概括，财政监督管理是财政管理的重要组成部分，贯穿于财政运行的各个环节，是财政部门代表国家和政府，以政权行使者和国有资产所有者的双重身份，通过对财政收入、财政支出全过程及效果的监督来维护正常的财政秩序，防范财政风险。财政监督管理可以保障财政资金的正确运用，提高资金使用效率，可以发挥经济“监测器”和“警示器”作用，及时反映和分析经济运行中的新情况、新问题，为经济社会决策提供依据，保证财政分配的科学性和有效性。具体地说，财政监督管理就是根据依法治国，依法理财的根本要求，对财政运行实施严格的监督和科学的管理。

根据公共财政的目标要求和“十一五”财政规划任务，宁夏财政监督管理主要包括以下内容。一是对预算收入征管机关的征管质量进行监督，确保财政收入任务的完成，确保不断做大财政收入“蛋糕”。二是对财政支出效果的监督，不断提高财政支出效能，建立健全审查稽核、跟踪监管、专项稽查三个层次的事前、事中、事后相结合涵盖资金运动全过程的财政监督。三是对单位财务的监督，实现国有资产和集体资产的保值增值，加强行政事业单位和企业财务管理的财政监督，特别是对会计信息质量的监督检查，维护正常的财经秩序。四是强化对预算编制及执行情况的财政监督，提高预算的严肃性，预算一经人大批准，不得随意更改和追加。五是强化对收费收入的监督，按“收支两条线”管理要求和收缴分离、罚缴分离的原则，着力解决违规违纪的问题。六是实行内部监督检查与廉政建设、文明单位建设、干部队伍建设相结合机制，提高财政监督的水平。

2.按照宁夏发展社会主义市场经济的要求，确定财政监督的重点

构建公共财政框架的目标是建立与社会主义市场经济相适应的财政模式，宁夏“十一五”期间要实现宁夏经济社会的跨越式发展，加快全面建设小康社会的进程，对公共支出需要的财政保障的要求越来越高，相应地对财政监督也提出了更高的要求。结合宁夏“十一五”财政规划，应把以下几个方面作为财政监督的重点。

一是把保障政权建设和国家机器正常运转的支出作为财政监督的重点。为了适应社会主义市场经济的要求，宁夏正在采取一系列转变政府职能的重大举措，进行行政区划调整，深化机构改革，精简机构和人员，推进责任政府和法治政府建设，深化县乡财政管理体制改革等等，自治区各级财政为保证这一系列改革的顺利进行，相应进行了财政体制和制度的改革与创新，采取一系列措施为改革提供财力保障。财政监督管理工作不但要对各方面的资金运行进行重点监督和检查，而且要进行体制改革和制度建设，建立财政监督管理的长效机制。

二是对重点产业和重要事业的财政监督。宁夏是一个欠发达地区，各级政府需要集中财力重点扶持和发展一些重点产业与重要事业。要做大做强战略性主导产业和骨干支柱企业集团，如宁东能源化工基地、太中（银）铁路等重点建设项目。要强化财政对国民经济增长三大要素的拉动，尽可能集中财力保证投资、消费和出口的重点。针对宁夏市场经济发育不够完善和充分的实际情况，要在优化外部环境上下工夫，要加强行政执法部门行使市场监管职能。宁夏经济发展的一个重大举措是构建引资平台，吸引国外优惠贷款，吸引发达地区转移资本、吸引银行信贷、吸引民间投资。毫无疑义，对重点产业和重要事业的监督是财政监督管理的重点。

三是对战略性举措的资金保障与使用情况进行财政监督。十六大以来，党中央高度重视“三农”问题，提出了社会主义新农村建设战略。2005年年底，进行深化农村义务教育经费保障机制改革。方兴未艾的西部大开发战略、社会保障事业、公共卫生事业、社会福利事业、科技教育文化建设等，各级财政都给予了重点扶持，支出资金占财政支出的比例逐年上升。财政监督管理应当及时进行调整，与各项新的战略发展同步加强财政监督的力度。

3.针对财政监督的薄弱环节，要更新观念切实转变

从宁夏情况看，经济领域违法违纪现象时有发生，未能得到有效的彻底的遏制。2001~2005年，各级财政部门开展的多项检查中，共查出违纪违规资金52079.05万元，追回违纪违规及罚款2430.62万元，对14名直接责任人提出处分建议，纪检部门已对2名相关人员给予了党纪政纪处分。这一结果至少反馈出两个方面的信息，一方面通过加强与改进财政监督工作，财政监督工作取得的成效；另一方面也表明财政监督的范围、力度还很不够，财政违规违纪问题还很严重。要通过这些现象，深刻分析产生问题的原因，重点分析财政监督机制存在的缺陷，有针对性的进行改革和创新，从而提高财政监督的权威性，更好地发挥财政监督的作用。

一是财政法律法规不够健全。宁夏不仅没有专门的财政监督法律法规，而且预算法、税法中关于财政监督的规定也很不明确，致使财政监督主体难以充分履行财政监督职能。

二是日常监督机制尚未完全形成。长期以来，由于受职责权限和人员数量、素质的局限，宁夏财政监督基本以事后监督为主，主要开展专题专项检查和大检查。以事前监督、事中监督、事后监督为主要内容的日常监督机制尚未完全建立。

三是宁夏财政监督机制尚不健全，财政监督与其他监督之间的关系尚未理顺。目前我国这几种监督的相互关系配合、监督的重点未能理顺，从而影响了财政监督职能的发挥。财政监督必须与审计监督、税务稽查和社会监督相互配合。各种不同形式的监督有不同的特点和任务，它们应该互相配合和补充，才能充分发挥各项专业监督特别是财政监督的作用。

四是宁夏财政监督方式已不适应新形势的要求。从监督的方式上，往往表现为一种突击性、运动式；从时间看，表现为集中性和非连续性；从人员组成看，表现为临时性和不规范性，随时找人顶替现象很多；从处理结果看，表现为治标的多，治本的少，给予经济处罚的多，处罚责任人的少。

针对以上列举的财政监督不适应社会主义市场经济发展的问题，我们应该认识到，在市场经济条件下，国家和政府的管理职能转变了，对经济的管理由微观管理转变为宏观调控为主。财政的职能也要相应改变，财政监督管理工作要转变思想观念，按照公共财政的要求，根据新形势下财政监督管理的新情况、新特点，搞好以下几个转变：由微观监督向宏观监督转变，由重收入监督向收支并举监督转变，由重事后监督向全过程监督转变，由突击性监督向日常性监督转变，由监督检查为主向监督服务转变。

4.按照公共财政的要求，完善财政监督机制

财政监督工作的发展目标和任务的两个要点是建立健全运行机制，形成新的科学的工作格局。要按照公共财政的要求，建立与社会主义市场经济相适应的财政监督机制，总体思路是，深化财政改革，建立内外监督相结合，行政监督和社会监督相结合，以事前、事中、事后监督相结合，日常监督和重点检查相结合，多层次、全过程的财政监督体制。按照这一思路，建议加强以下几个方面的工作。

一是构建财政监督、审计监督等政府监督和社会监督多位一体的经济监督体系。财政监督不仅是财政管理的有机组成部分，也是财政运行机制的重要构成要素，其运作方式更多表现在对财政运行的同步性监督，作用也主要体现在对预算执行监督的连续性和实效性，并且在预算编制、组织收入、分配资金等全过程的监督检查，是与财政履行职能紧密联系在一起的。审计监督则是对财政监督运行结果实施的监督，同时履行对财政再监督的职责。而社会监督是社会中介机构在履行各自的职能，开展业务，提供公正和咨询等服务过程中，对监督对象的经济行为实施监督。在经济监督实践中，财政监督与审计监督、社会监督一起构成了我国国民经济监督体系。财政监督应积极承担责任，发挥作用，主动加强与其他监督主体的协调配合，做到职责清楚、分工明确、各司其职、密切配合、相互促进，从而起到降低检查成本，提高监督检查整体效率的目的。财政监督还要发挥财政监督对审计监督、社会监督的再监督作用。财政部门在一定程度上可由直接监督为主转向间接监督为主，以微观监督为主转向宏观监督为主，通过理顺三者之间的协调配合关系，实现财政监督、审计监督和社会监督的有效分工配合。

二是建立以监督机构为主线，职能部门积极参与的财政监督管理运行体制。财政监督机构是进行财政监督的专门机构，但仅靠这一机构单打一开展工作，已不能适应形势的需要。因此，必须以宁夏回族自治区财政监督机构为骨干，建立新的财政监督管理机制。体制内横向包含各业务处室，纵向包括各市县（区）财政部门。将财政监督工作作为各业务处室和各市县（区）财政局的工作内容之一，贯穿于计划、预算、执行、决算、绩效评价等全过程。各处室和各市县（区）计划、总结、考核都应有财政监督的内容，实行一票否决制，财政监督工作完成不好或出现重大问题，不准参加任何先进评选活动。要建立规范、通畅的沟通方式和制度，使监督机构能掌握财政业务工作的情况，尤其是各项财政资金的拨付情况，提高监督检查工作的主动性、准确性、权威性和工作效率。在处理违法违规案件时，要听取职能部门的意见，发挥职能部门在政策、业务和管理层次方面的优势，有利于防止和纠正工作失误与偏差。监督机构应将监督信息及时向职能部门反馈，使职能部门可以利用监督成果，提高财政管理水平。

三是提高依法监督的水平。根据我国专门的财政监督法律法规不够完善的实际情况，宁夏回族自治区财政监督机构要加强财政监督调研和理论研讨工作，形成高水平的成果，向国家和自治区有关部门提出完善财政监督立法提出建议。对现有的法律法规进行梳理制订出台一些可操作性强的实施办法，力争形成比较完善的符合宁夏实际的财政监督行为规范和操作规程体系，使宁夏回族自治区财政监督管理工作进一步走向制度化和规范化。要严格执法依法行政，逐步实现财政监督管理工作的法制化。宁夏回族自治区财政监督机构还要加强对市县财政监督机构的指导和帮助。

四是建立高效的财政监督运行机制。加强财政监督，必须强化监督手段，建立健全高效的财政监督机制。包括以下内容：财政收入的保障机制、财政支出与专项支出的跟踪机制和反馈机制、对违规违纪违法的追究和处罚机制、监督机构执法质量的检验机制、对监督机构的考核机制、对财政经济活动的快速反应机制。重点是完善财政内部监督机制，加强对财政各业务机构内控制度建设和履行职责等内部管理情况的监督。规范财政资金的分配程序和拨付渠道，使财政资金运转的每个环节都处于科学的监督管理之下，对财政监督专门机构坚持常年开展内部监督检查，及时发现和纠正存在的问题，堵塞漏洞。财政监督运行机制的监督重点是财政收入监督和财政支出监督。要加强对财政分配的监督，对本级财政收入进行户籍化管理。强化对财政预算的监督管理，通过强有力的监督，促进科学调整财政支出预算范围，优化财政支出结构，规范预算编制程序，细化预算编制内容，提高预算执行效率。

五是强化财政监督机构，加强监督队伍建设。要把宁夏回族自治区财政监督部门建设成全区财政部门组织、协调和实施监督管理的中心与主线，自治区财政监督部门应率先开展文明处室活动，成为全区财政监督部门学习借鉴的典型，按照宁夏回族自治区财政厅“十一五”规划确定的目标和思路，制订五年规划和年度计划，动员全厅各业务处室和各市县对监督工作进行严格监督，确保财政监督规划和计划的顺利完成。财政监督部门独立实施检查处理，不受其他业务部门的限制和干扰，行使独立的监督检查权和行政处罚权。努力建设一支思想好、业务精、能力强的财政监督干部队伍，可采取专职人员、兼职人员和聘用人员相结合的办法，由宁夏回族自治区财政统一组织考试或考核，考试或考核合格后发给执法监督资格证书，实行持证从事财政监督检查，未取得证书人员严格禁止参与财政监督检查，要创造条件加强业务培训工作，进行政治思想、业务素质、工作协调能力等方面的培训，提高财政监督干部廉洁自律意识，努力建设公正廉明的财政监督队伍。

六是加强财政监督的宣传工作，创造有利于财政监督工作的环境。宣传工作是加强财政监督管理不可或缺的重要环节，要克服监督工作不宜宣传、不好宣传的思想，建立主要领导率先垂范，监督机构和人员组织引导，全系统响应的宣传工作机制。充分利用简报、通报、通讯、情况反映等形式及时交流沟通情况。要充分利用社会新闻媒体和财政部门的报纸杂志，网络宣传遵纪守法的正面典型，曝光违法违纪的反面事例。实行监督信息公开制，定期不定期公布监督信息，对重大案件实行曝光，对一般案件实行公告，让社会公众了解相关信息，激发公共参与监督的积极性。要通过强有力的宣传工作，引起领导重视，赢得社会支持，提高财政监督管理的知名度、影响力和权威性，创造有利于财政监督工作发展的社会环境。

专栏9-1　行政事业单位资产管理信息系统

行政事业单位资产管理信息系统，是“金财工程”建设的重要组成部分，是进一步深化行政事业单位国有资产管理改革的重要保障。这项工作完成的好坏，直接关乎行政事业单位国有资产管理改革的大局。

2006年，国家和财政部组织开展了行政事业单位资产清查工作，基本摸清了“家底”。此后，国家和财政部又出台了一系列资产和资金管理方面的政策，如，党政机关公务人员出差实行定点饭店管理，对公用经费的标准有了新的规定，紧接着又清理了津补贴。宁夏在做好上述工作的同时，对全区公务用小汽车管理进行了规范，推出了公务人员出差实行公务卡管理，从入口和出口加强了对行政事业的资产和资金管理。2008年，财政部完成了“行政事业单位资产管理信息系统”试运行版本的开发工作。这个系统主要包括“财政及主管部门管理版”和“行政事业单位版”两个子系统，能够分别满足财政部门及主管部门资产监管工作的需要和行政事业单位内部日常资产管理工作的需要。

宁夏能被列为资产管理系统的试点省区，对于全面贯彻落实财政部“加快推进金财工程建设，全面提升财政管理水平”要求，进一步规范和加强行政事业单位国有资产管理，实现资产管理动态化、预算编制精细化，提高部门预算编制的科学性和准确性，提高工作效率、降低管理成本、提高财政工作透明度都具有十分重要的意义。另外，系统的运行实施，对进一步创新行政事业单位国有资产监管手段，改进行政事业单位资产管理模式和管理方法，将产生积极的影响。

截至2006年12月31日，全国行政事业单位资产总额8.01万亿元，其中净资产5.31万亿元。行政事业单位净资产约占全部国有资产的三分之一以上。行政事业单位资产管理中还存在许多问题，做的不是尽善尽美。财政部组织开发这套系统，对创新行政事业单位国有资产的监管手段，改进行政事业单位国有资产管理模式和管理方法提供了有效的途径。这次试点工作就是对系统设计开发工作的全面检验，就是进一步修改完善系统，保证系统建设质量和进度的先决条件，对整个系统的建设和推广具有重要意义。

规范行政事业单位运行支出行为，关键在于经费管理的入口和出口推行行政事业单位资产管理信息系统，最终要实现以下目标：

一是要以资产清查数据为基础，建立资产管理动态数据库；

二是在此基础上，建立数据查询和综合分析子系统，方便、快捷地查询和分析资产占有、使用及增减变动情况，为预算管理、绩效评价和资产优化配置等提供决策支持；

三是确立资产管理业务工作规程，实现资产管理业务的规范化、流程化、网络化；

四是建立资产预警信息系统，及时、自动提供预警信息；

五是实现中央与地方之间，财政部门与主管部门、行政事业单位之间的资产管理信息畅通；

六是实现与“金财工程”其他子系统及部门、单位其他系统之间的有效对接。六个方面的目标涵盖一句话，为今后的资产管理决策提供可靠、及时、准确的信息。信息源的准确就是准确决策的依据。