现代预算管理制度-用心求索

第二节　现代预算管理制度

1994年，建立了分税制财政管理体制。分税制财政体制改革在原包干体制确定的地方上解和中央补助格局基本不变的情况下，重点对财政收入增量进行调整。一是按照中央政府和地方政府的基本事权，划分各级财政支出范围；二是根据财权事权相统一的原则，合理划分中央与地方的财政收入；三是与分税办法相配套，分别建立中央和地方两套税务机构分别征税；四是税收返还，分省区确定税收返还的数额。

随着财政体制改革不断深化，有针对性地对财政体制运行中一些方面进行完善。一是调整中央与地方收入。如将企业所得税由按企业隶属关系划分改为中央、地方统一按比例分享。二是完善政府间转移支付制度，如对县乡实行“三奖一补”财政奖励转移支付制度等。

一、分税制财政管理体制改革成就

（一）建立了财政收支稳定增长机制

宁夏地方财政收入从1993年的10.80亿元到2007年的80亿元，15年增长7倍，年均增长15.30%。支出从19.30亿元到241.50亿元，增长12倍，年均增长19.80%。期间，财政总收入从2002年的44.40亿元到2007的144.40亿元，年均增长26.60%。地方财政收入从26.50亿元增加到80亿元，5年增长3倍，年均增长24.80%，是分税制改革以来增速最快的时期，5年累计完成地方财政收入257亿元，是上一个5年的2.30倍。财政一般预算支出也由114.60亿元增加到241.50亿元，年均可比增长19%，5年累计完成一般预算支出824亿元，是上一个5年的2.30倍。财政收入亿元县由2002年的4个增加到2007年的12个。

（二）规范与企业之间的分配关系

从体制上推动了政企分开，推动了国有企业“自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展”机制的建立，加快了“产权明晰、责权明确、政企分开、科学管理”的现代企业制度改革步伐。

（三）理顺与地方政府间的分配关系

与地方政府间的财政分配关系逐步健全。以转移支付为例，宁夏回族自治区财政对市县下达的一般性转移支付由3亿元增加到26.20亿元，增长了8.70倍，年均增长率达到54.30%。2007年，下达市县的纯财力转移支付，超过自实行过渡期转移支付制度7年来所有纯财力转移支付的总和，开创了宁夏转移支付体系由解困向均衡转变、济弱与扶强并举的新模式。转移支付在均衡宁夏各地区财力差异、支持经济发展、确保党政机关正常运转、解决民生重大问题、维护社会稳定等方面起到了重要作用。转移支付制度不断完善。财政厅制定的《宁夏回族自治区财力性转移支付资金使用监督考评管理办法》，经宁夏回族自治区人民政府同意，由政府办公厅下发执行。为规范和加强财力性转移支付资金管理、强化监督考评资金使用情况提供了制度保障。

（四）建立了公共财政框架

宁夏在中央财政大力支持、指导下，各级财政部门积极推进了包括部门预算、税收管理体制、国库集中支付、“收支两条线”、政府采购制度等多项改革。经过多年努力，公共财政框架已基本建立，并开始正常运行。同时，财政支出保障能力不断增强，为公共财政建设提供了财力保障。

二、建立新型绩效预算体系的思路

新型绩效预算体系的核心内涵是：构建以绩效为导向的全过程管理模式，实现项目支出编制和管理由“估测式编制”向“科学论证式”编制转变，由只注重“前期编制”向“全过程监管”转变，由只注重“投入”向“投入与产出并重”转变。

借鉴一些西方市场经济国家的成功经验和我们长期的探索实践，新型绩效预算体系应该包括五个要点，即：目标—手段—过程—结果—目标。这5个要点互为依托、相辅相成，构成了完整的预算编制、管理、监督、考评的综合体系。具体的内容如下。

第一步，确定项目目标。财政部门和各个部门单位，共同确定支出项目应该追求的量化效果，无法量化的，如社会效益类的项目，应当确定所追求的一般效果。量化的方法应该结合自治区经济社会发展的五年规划和各个部门的子规划，突出全局性、整体性和可持续性。

第二步，编审项目规划。由部门单位对确定目标的项目进行规划，明确项目实施的步骤、范围、标准、技术准备和资金构成，如果是跨年度的项目，要编制分年的规划。财政部门根据部门单位上报的项目规划进行逐一审核，审核的过程主要采用专家论证、工程预算、实地调查、横向对比等客观手段，审核后根据项目绩效的实现可能程度与项目规划的轻重缓急程度，综合评定等级。

第三步，分配下达预算。财政部门对审核通过的项目，根据财力情况确定预算额度，对评定等级高的项目，根据审核后确定的资金量给予全额保障。对评定等级低的或者由于财力有限暂时不能安排预算的项目，进入项目库进行储备。如果执行中有新增财力，根据评级情况追加安排；如果当年无法安排，则在下年预算中再进入等级核定，滚动运行。

第四步，开展“执行管理”。预算经人代会批准后，批复到部门单位并开始进入执行管理环节。在执行环节中，一方面由财政部门根据项目规划确定的实施步骤和时间任务量，分批进行拨款，部门单位无需再申请资金；另一方面，部门单位应对项目实施的重要环节和阶段性目标完成情况，向财政部门提供“项目实施报告”，对于重点项目，还应按季或按月报送“项目实施报表”。(www.xing528.com)

第五步，实施“过程监控”。财政部门做到监管前置，在项目实施过程中，有选择性的对重大工程、重点项目、民生项目进行过程监控，可委派财政监督部门进行事中监督，也可委托审计部门或者中介机构进行独立调查。对偏离项目规划的及时纠正，对与实际情况不符的项目及时进行调整变更，对多报或少报预算资金的调减或调增预算。

第六步，进行绩效考评。项目完成后，对照安排预算时确定的项目目标，进行全面考评。考评的方法主要是对客观统计资料的分析计算，以及开展事后监督检查、事后独立评估。考评后形成绩效考评报告和绩效评分。

第七步，结合考评结果安排预算。上年项目实施的绩效考评报告和绩效评分，直接作为下一年或者下两年（考虑时间的衔接性）预算安排的依据。对所实施项目考评较好的部门，扩大其申请项目的通过率，或者增加该项目本身的预算；对所实施项目考评较差的部门，要么停止该项目的实施，要么削减这类部门以后年度的项目支出预算总额，待部门完善相应的保障措施后，再另行安排。

三、深化财政预算管理体制改革的对策

（一）建立科学发展的财税制度

建立和完善公共财政体系和公共财政的相关政策仍是我们继续努力的方向。按照财力与事权相匹配的原则，探索建立解决区域不均衡现象的有效机制。研究建立健全资源有偿使用和生态环境补偿机制。进一步完善相关政策，解决财政改革中的突出矛盾和问题，促进公共财政体制建设。逐步实施科学发展的财税政策来支持财政实现跨越式发展，更好地推动宁夏经济社会又好又快发展。

（二）建立财政收入稳定增长机制

加强与税务部门沟通协调，密切关注收入进度和税源变化情况，及时研究解决影响财政收入的问题。加强与非税收入征管部门的协作，增强非税收入入库的均衡性，同时与有关处室一道研究国有企业利润、行政事业单位国有资产经营收益等收入纳入预算管理的途径。完善收入增长激励机制，继续实施和完善税收增长奖励、百强县激励性转移支付和税源贡献地转移支付，综合运用这三种方式，充分激发市县发展经济、壮大财力的积极性。与有关处室一道，认真研究应对所得税、增值税转型等税制的改革。

（三）推动部门预算向科学化转变

宁夏从2000年开始实行部门预算改革试点。多年来，通过不断深化部门预算改革，着力提高预算编制水平，初步建立起了符合宁夏区情的部门预算体系，规范了部门预算管理，提高了预算分配的公正、公平和透明，并逐步向科学化、精细化转变。将预算内、外资金通过整合实行综合部门预算。划分范围，建立公共财政框架。根据行政事业单位改革，在编制部门预算中，将区本级行政事业单位划分为行政机关单位和事业单位两大类。对差额补助事业单位只安排基本工资的60%，不安排补助工资和公用经费，对文艺表演团体等较为困难的差额单位适当提高补助比例。自收自支单位预算由行政事业性收费等非税收入安排，科学定额，推动部门预算精细化。预算定额标准分为人员经费标准、基本公用经费标准（又细化为综合定额标准和单项定额标准）、特殊经费标准和学校经费标准；规范操作，推动部门预算编制程序化；严格执行“二上二下”的预算编制程序；实施绩效考评，提高部门预算支出效益。根据《自治区本级部门预算支出绩效评价管理办法》，绩效考评分为以全部部门预算支出为对象实施综合绩效考评和以项目支出为对象实施单项支出绩效考评，并将绩效考评结果作为编制和安排部门预算的重要参考依据。搭建平台，扩大部门预算改革。推动区本级和市县加快部门预算改革步伐，未实行部门预算改革的市县开始试点工作，已实行部门预算改革的市县扩大了试点范围并向二级、三级预算单位推开。

（四）建立市县财政预算动态监控机制

建立市县财政预算动态监控机制是建设现代预算管理体系的主要任务。为及时掌握市县财政收支状况，由市县按月向报送收入、支出数据和重点支出安排使用情况；每年半年末、三季度末，由市县分五次报送预算变动情况报表，以便我们掌握市县财政对年初预算调整变动的情况；完善市县预算审查制度。2008年创新市县预算审查工作机制，建立审查性和调查性双结合的新型机制，细化审查指标，丰富调查内容，有效促进了市县提高预算编制和管理水平；要求市县按季度报送财政运行情况的详细分析材料，增强对市县级财政预算执行和财政工作进展情况的了解。

（五）加强地方政府性债务管理

进一步加强地方政府性债务管理，在做好债务报表统计、汇总、上报工作的基础上，根据财政部有关规定，拟研究制定宁夏地方政府性债务管理办法，在此基础上研究建立地方政府性债务监控机制，内容大致包括实行市县重大举债专项备案制度、债务余额风险预警制度、偿债能力评估制度等，逐步实现政府性债务管理工作的动态监控和科学评测。

（六）提升预算管理效能

积极推进财政预算效能建设。与信息中心、国库处一道，把实拨资金纳入了预算指标管理软件的核算范围，初步实现了指标管理的信息化。规范了区本级追加申请程序，将处室申请、预算处提出意见、厅领导审批等步骤全部整合到一个流程体系内，提高了追加预算的办理时效，有效提升管理工作效率和水平。

（七）建立创新缓解县乡财政困难转移支付机制

缓解县乡财政困难转移支付实行三年来，原有的政策目标已经不能适应目前县乡财政发展的实际，为此我们将重新构建宁夏缓解县乡财政困难转移支付的新机制。首先，不再保留原来的精简人员奖励、财政平衡奖励和撤乡并镇奖励，拟改进原来的税收增长奖励测算办法，实行分档测算办法；实行县级财力差距调节奖励，对人均一般预算支出水平占全区平均水平的比重比上年提高的县，按一定系数并考虑财政困难程度分档予以奖励；实行提高重点支出保障水平奖励，对教育、卫生、社会保障、农业四项支出占一般预算支出比重比上年提高的县，分档并结合财政困难程度系数计算奖励；研究建立综合考评体系，实现资金分配由“结果导向”向“过程导向”转变。