财政现代化：理论思考与实践成果

第一节　财政现代化建设的理论思考

一、财政现代化建设的意义

党的十七大后，我国开始了全面建设社会主义小康社会的新进程，同时也将中华民族的发展推向一个新的起点，这就对财政现代化建设提出了更高的要求。

一是关键时期的客观要求。对我国来说，21世纪前20年是一个必须紧紧抓住并且可以大有作为的重要战略机遇期。这一时期对我国的发展至关重要，我们面临着一个“黄金发展期”。以吃、穿、用为主体的基本生活消费逐步转向享受生活消费，服务业进入快速发展的轨道，工业化、城镇化快速推进，经济市场化程度进一步提高，体制创新进入攻坚阶段。然而，我们也面临着更严峻的考验，“黄金发展期”伴随着“矛盾凸显期”。这一时期，深化改革阻力加大，扩大开放风险加大，资源环境制约趋紧，利益矛盾冲突加重，维护社会稳定任务艰巨，民族的总体素质需要新的提升。毋庸置疑，财政现代化建设也迫切需要加强与快速发展。

二是践行“第一要务”的要求。发展是“硬道理”，是我们党执政兴国的“第一要务”。我国还处在社会主义初级阶段，必须聚精会神搞建设，一心一意谋发展，不断增强综合国力和提高人民生活水平。但是，我们的发展，第一必须是持续快速健康的发展，防止经济的大起大落。第二必须是以人为本、全面协调可持续的发展，将经济建设同推进政治建设、文化建设统一起来。第三必须是不断改革并保持社会稳定的发展，将改革的力度。发展的速度和社会可承受的程度统一起来。第四必须是既立足于国内需求又大力开拓国际市场的发展，不断提高国际竞争力。归根结底，发展离不开党的正确领导，并对财政现代化建设提出更高的要求。

三是经济全球化的要求。经济全球化和科学技术的突飞猛进使世界经济联系空前紧密，来自国家外部环境的机遇与挑战，成为影响我国改革与发展的重要因素。我们需要尽力争取良好的国际及周边环境；需要用宽广的眼界观察世界，提高科学判断国际形势和进行战略思维的水平；需要坚定不移地贯彻执行对外开放方针政策，掌握处理国际事务的主动权；需要始终把国家主权和安全放在第一位，坚决维护国家的政治安全、经济安全、文化安全和信息安全。要做到以上几点，绝对离不开财政现代化建设。

二、财政现代化建设的内容

财政现代化建设的内容，总的来说，包括以下几方面：一是正确的财经理论与方法为指导，二是制定和实施正确的财政政策与策略，三是制定和实施财政税收法律、法规，四是建立和落实科学的财政管理制度和管理方式，五是动员和组织各部门及广大民众管理政府财政事务。全面具备与有效运用这几个方面建设成果，是实现财政资金安全性、规范性和有效性的重要前提，是推进国家物质文明、政治文明和精神文明协调发展的根本保障。

（一）结合宁夏跨越式财政的目标，要牢固树立以下观念

牢固树立“发展财政”理念，充分运用各种政策工具，不断做大“财政蛋糕”，更好地实现财政经济良性互动；牢固树立“民生财政”理念，坚持把花好人民的钱、办好人民的事作为财政工作的出发点和落脚点，不断优化财政支出结构，真正把发展成果转化为人民群众的实惠；牢固树立“绩效财政”理念，建立健全科学的决策机制，积极引入先进的运作模式和管理方法，努力追求财政资源配置效能最大化；牢固树立“法治财政”理念，把法治建设贯穿于各项财政工作中，始终做到依法行政、依法理财。

（二）具体来说，体现在以下几方面

科学理财，是指依靠科学的体制、制度、程序理财。这需要建立健全中央与地方的事权、财权关系，建立健全科学的财政管理制度，完善重大决策的规则和程序，通过多种渠道和形式广泛集中民智，使决策真正建立在科学的基础上。对涉及经济社会法制全局的重大事项，应该广泛征询意见，充分进行协商和协调；对专业性、技术性较强的重大事项，要认真进行专家论证、技术咨询、决策评估；对同群众利益密切相关的重大事项，要实行公示、听证等制度，扩大人民群众的参与度。

民主理财，是指坚持和发展人民民主，保证人民在政府理财领域的合法权益。这需要健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民的有序参与，保证人民依法实行民主选举、决策、管理和监督。支持人民通过人民代表大会行使国家权利，使财政管理工作更好地体现人民的意志，维护人民的利益。坚持和完善政务公开、财务公开等办事公开制度，建立健全领导干部重大事项报告制度、述职述廉制度、民主评议制度和经济责任审计制度，保证基层群众依法行使知情权、参与权、监督权、检举权、控告权、申诉权等民主权利。

依法理财，是指依据法律制度理财，而不因领导人看法和注意力的改变而改变。财政作为国家政权活动的重要组成部分，努力做到依法理财是依法治国方略在财政管理领域的具体体现。这需要牢固树立法制观念，不断完善与社会主义市场经济相适应的财政税收法律体系，坚持在宪法和法律范围内行使财政管理职能，在法治轨道上推动各项工作的开展，保障公民和法人的合法权益，对领导干部依法实行质询制、问责制、罢免制，切实保障财政资金的安全、规范与有效。

节约理财，是指在节财基础上实现财政的可持续发展。古人说“省用方能足用”。从现代观点看，厉行节约则是战略问题和政治问题，是财政经济可持续发展的保障。新的时代背景下的“节财”，不只是纯粹意义上的勤俭节约，更重要的是要密切结合经济增长方式的转变，有力地推动新型工业化和循环经济。从资源、资金具体化到人、财、物、料、工、费各方面，在做“蛋糕”、分“蛋糕”的过程中始终贯彻“节财”方针，建立节约型财政。

不破不立，破字当头，立也在其中了。必须努力克服传统错误的理财思想。

长期以来，在我国政府理财领域，“就生财而生财”“就用财而用财”，“顾生财而不顾用财”“顾用财而不顾节财”等现象，不同程度地存在着。“重财政、轻发展”，“重收入、轻支出”，“重分配、轻管理”，“重数量、轻质量”，“重行政手段、轻市场调节”，往往与收入秩序混乱、资金使用随意性大、资金效率低、贪污浪费严重等问题有所联系。

从实践角度看，有些部门在很大程度上存在着不顾国家财力可能，盲目追求发展规模，财政给多少花多少，不少部门或地方变相发债筹措的资金，使用中也不计成本、不讲效益；在财政资金运用方面，存在着权责脱节、责任不明等弊端，浪费比较严重；在资金分配方面，很大程度上是通过财政部门与经费申请部门之间的讨价还价来进行的。这样做，一方面难以避免经验决策、关系决策的色彩，难以保障资金分配的科学性；另一方面在客观上造成了许多部门、地区年复一年地进行资金争夺战，而投资责任和支出效果却往往无人负责，我国财政资金的绩效状况不能不令人担忧。

必须突破前述“畸重畸轻”的观点，创新理财之道。譬如，通过做大“蛋糕”（发展）来生财，通过优化结构（支出）来生财，通过加强管理来生财，通过提高效益来生财，通过市场培育来生财，通过科技进步（第一生产力）来生财等。总之，在整个理财领域，按照科学发展观的要求生财、聚财、用财、管财，是我们面临的财政现代化建设的艰巨任务。

三、探索先进科学的财政管理思想

当前，国际上比较前卫的是“健康财政”的理念，健康财政是一个系统性的概论，就像一个人的“健康”，不仅包括其身体各个组成部分的健康，也包括心理、精神和人生观、价值观的健康。国际上关于健康财政的探索，也是与财政可持续性、财政风险、财政脆弱度、财政透明度等各种概念交织在一起的。

（一）健康财政的特征

1.财政目标的健康

财政体制、财政政策应以服务于社会经济的长期可持续发展为目标，即财政定位应符合社会经济发展的需要和本国（或本省、本地方）的具体条件。这包括合理确定政府与市场的分工、合理确定财政职能、合理确定财政政策长、中、短期目标，也就是说，健康的财政应该充分发挥弥补市场失效的职能作用，促进经济稳定增长和社会协调发展，充分、有效地实现公共财政框架下财政的资源配置、收入再分配和宏观经济稳定等职能。

2.财政管理体制的健康

财政收入能力和收入机制的健康：税种的设计与征管应尽量减少对经济的扭曲程度，控制税收成本；财政收入结构要合理，处理好经常性收入和资本性收入的关系，确立以税收收入为主、非税收入为辅的公共财政收入模式，建立财政收入稳定增长的长效机制。合理的政府间财政关系：各级政府间财政收入的划分要与支出责任的划分相匹配，合理设计政府间转移支付制度，促进公平和区域协调发展，有效维持各级财政收支的大体平衡。预算管理制度的健康：预算制度是财政收支管理中最重要的制度，其健康含义包括预算涵盖范围的完整性、预算约束机制的强化性、预算管理手段的科学有效性、预算过程的合理透明性等多个方面。(www.xing528.com)

3.财政监督与风险防范预警制度的健康

财政监督不仅应重视财政资金运行的合规性，而且要重视财政资金的使用绩效；重视对财政监督结果的运用，被依法处罚的不仅是违纪的部门和单位，而且重在处罚违纪部门和单位的法人代表。财政监管应充分发挥其主要作用，及时发现和纠正预算执行中的偏差，遏制和惩戒预算执行过程中的违法、违规行为，保证财政分配的科学、正确和有效。财政风险防范预警制度则与对财政运行状况的监测、评估紧密联系在一起，同时需要较强的财政风险防范能力，并建立一套完善的应急反应机制。

4.财政制度基础设施的健康

财政制度的基础设施包括财政法制化（即建立健全完备的法律体系，严格依照法律法规来规范和开展财政收支活动）、财政规则化（即要明确财政多个目标的优先顺序、常态下的财政运作程序、非常态下的财政应对措施以及明确财政问责制等）、财政透明化（即政策意图、制定和实施的公开性，突出的内容是保持预算的透明度，它已经成为政府财政良治的关键因素）。

（二）财政健康状况的评价标准

1.健康的收入规模、收入结构和收入增长机制

财政收入规模既要满足财政职能作用发挥的要求，又要保持适度水平。在促进经济增长的同时，建立经济增长和财政增收的良性机制，做大经济和财政两块“蛋糕”。完善税种的设计与征管，减少对经济活动的扭曲。在实现经济稳步发展的基础上，促进税基的扩大，提高财政收入（主要是税收收入）的增长弹性。同时，要通过有效的征管手段，抓好财政收入的组织工作，提高财政保障能力。

2.合理的政府间财政关系

其核心内容是使财政收入与支出责任的划分相匹配，在财政分权的体制框架下，财政收入能力与支出责任的有效匹配取决于财政体制的合理、规范性，体现为地方财政财权与支出责任的对应性以及政府间转移支付制度的合理安排。财政收入能力与支出责任的有效匹配能优化财政支出结构和规范财政供给范围，确实防范财政“越位”和“缺位”的问题。规范财政资金供给范围，是构建公共财政基本框架、提高财政保障能力和支出效率的基础和前提。

3.健全的预算管理制度

预算管理的健全性体现在预算的完整性、预算约束机制的强化、预算方法的科学有效、预算过程（包括预算执行和决算）的透明性等方面。

一是预算的完整性。包括（1）预算管理对象的全面性，即预算应全面反映政府活动的范围和方向。按照联合国的定义，一般政府的范围包括中央、州或地方政府的所有机关，每个政府层级上的所有社会保障基金，受政府机关控制并且由其提供融资的所有非市场的、非赢利的机构。（2）预算内容的完整性。预算的内容应该是全面而且完整的，应包括所有的政府收入和支出，无论这些收支的性质和来源情况如何，预算外资金、特别账户（如基金预算）和源于外部的融资（如国际援助）的支出，应与政府的直接支出一样纳入预算管理，从更广泛的意义上讲，所有产生即期或未来财政影响，或者引发财政风险的政府承诺和决策（比如政府提供的贷款担保），都应通过预算管理系统予以披露，并需要如政府的直接支出一样接受检查与监督。（3）预算制度的统一性。这要求政府预算的内涵与政府实际收支活动保持高度的统一性，政府各机构和部门在执行预算制度时尺度一致，即政府所有收支必须纳入统一的政府预算管理，充分体现议人大对整个政府活动进行全面监督和控制的要求。

二是强有力的预算约束机制。预算一经形成并经过审批，就成为具有法律约束性文件。预算约束机制的硬化，要禁止随意突破预算追加频繁，加强监督与跟踪问效，完善部门预算的绩效评价体系，提高财政资金的配置效率，充分放大财政资金的使用效益。硬化预算约束对预算制度的完善尤为重要，特别是对预算程序、过程的约束，通过硬化预算约束来规范政府各部门收支行为，杜绝随意性的预算追加追减，为真实地制裁违背预算的行为提供法律依据，将政府的收支活动切实置于法律的约束与限制之下。

三是预算方法的科学有效。（1）合理确定收支对应关系。根据收支对应关系，预算方法可以区分为两大类。（2）采用部门预算制度。部门预算是政府部门依据国家有关政策规定及其行使职能的需要，由基层预算单位编制，逐级上报、审核、汇总，经财政部门审核后提交立法机关依法批准的涵盖部门各项收支的综合财政计划。按照部门分类编制预算，预算在部门下又根据部门行使职能的不同安排不同的功能支出。（3）政府采购制度。实行政府采购制度，按照法定程序和统一方式通过市场公开招标采购物品或劳务，能使政府得到物美价廉的商品和劳务，也为细化预算创造了条件；实行政府采购制度，将支出管理由价值领域延伸至实物领域，实现了购买环节与支付环节的分离，扩大了支出控制的范围，增强了支出控制力度；建立完善的政府采购制度，增强了政府采购的公开、公平和公正，使政府采购过程处于公众的监督之下，有利于从根本上防治腐败，树立政府的良好形象；此外，还为企业的公平竞争创造了条件，促进了经济效益的提高，而且对整个财政资金分配的合理化都会产生积极的影响。（4）国库单一账户制度。财政部门设立国库单一账户，所有的财政性资金，都通过这一账户（体系）进行核算。政府所有的财政收入，无论是税收收入，还是其他非税收入，通过银行收缴后，都及时通过银行清算系统划入国库单一账户，由财政部门统一安排使用。

四是预算透明性能够及时、系统地披露所有相关的财政信息。政府预算信息充分公开透明，才能充分了解和揭示民意，才能尽可能将有限的公共资源用于公众需求最强烈的项目和用途上，实现预算效率最大化。预算透明度要求预算收支科目的设置与其所反映的内容必须保持高度的统一性，即设定的政府预算收支科目，要让人一目了然地看出预算收入的来源和资金运用去向。

4.完善的财政监督机制

确保公共财政资金安全运行、规范管理和有效使用不仅取决于科学的财政决策机制和严密的管理机制，还有赖于建立起一套强有力的财政监督和约束机制，强化公共财政监督机制。

作为健全财政的一个重要方面，公共财政监督机制需要不断强化，并作为推进民主政治建设、加强宏观调控和从源头上治理腐败的重要措施予以重视，就全面强化和完善公共财政监督机制问题做出总体制度安排。建立严格、规范的理财工作责任制和过错责任追究制度，实现对政府财政全过程、全方位的有效监督，形成对理财过错的惩戒机制。同时，要实现公共财政监督机制法制化，增强财政监督法律约束的权威性。

5.良好的财政风险预警制度

政府债务是财政风险的最主要的来源，也是影响财政效率和稳定性的重要因素。良好的政府债务管理能力能够有效促进其债务融资、资金使用、项目管理和债务偿还以及政府的信用评级管理等进入一种良性互动和健康发展的轨道。

6.完善的财政信息报告制度

这包括财政信息在内容上要真实、完整，在收集及反馈程序上要及时、全面，在信息分析处理上要高效、准确，在信息披露上要公开、透明。这涉及政府收支分类方法、政府会计制度、财政信息管理系统等多项制度以及信息通讯技术的应用。

一是完善的政府会计制度。政府会计制度可分为权责发生制与收付实现制两种，两者最重要的区别在于会计基础不同，前者以权利已经形成和义务（责任）已经发生为标准确认收入和费用，而后者则以款项是否已经收付为标准。过去政府通常采用收付实现制会计，通过报告某一财政年度的银行账户交易情况来衡量其财务状况。政府清楚当年的花费及收入是多少，却不了解产出的成本和资产的价值等事项。以权责发生制为基础的政府财务报告和预算制度则可以提供更多的信息（包括资产、负债、收入、支出、成本等等），从而更加全面准确地反映政府部门的财务运作情况和政府整体财务状况。目前这种会计制度正为越来越多的政府采用。

二是财政信息的真实性、完整性。这是各种财政决策科学性的前提和基础。财政信息的透明度又是确保财政民主化、法制化的重要内容。经济合作发展组织（OECD）各会员国自20世纪70年代起，即致力于通过力促财务信息披露和财政透明度来控制财政赤字及债务，获致相当成效；国际货币基金(IMF)也在同时期发布了健全财政信息之相关规范，以加强政府财政信息透明化；欧洲地区国家为降低政府财政赤字与债务水平，通过政府财务信息披露与监督机制的共同干预，均获致良好成效，值得我国借鉴。

三是运用信息和通讯技术。可以使政府能摆脱消减成本和提高质量的两难境地，创造一个工作更好、花费更少、效率更高、科学规范的政府；更重要的是，将开通政府和公众之间新的相互影响的渠道、提高政府透明度、增强责任感和使政府更民主。从技术的角度看，信息和通讯技术在财政管理中的应用体现在三个层次上：办公自动化、管理信息系统和电子财政。