财政社会保障建设：用心求索，用脑理财

第四节　财政社会保障建设

社会保障是财政支持经济发展和促进构建和谐社会的重要环节，财政是政府宏观经济管理部门，担负着产品分配和再分配职能。因此，社会保障与财政二者之间有着极为密切、相互补充、相互制约的关系。财政要以中国特色社会主义理论为指导，把握财政支持社会保障的方向，加强财政社会保障体系建设。

近十年来，宁夏各级党委、政府沿着中国社会保障制度改革前进的方向，从实际出发，积极探索研究，不断改革和完善宁夏社会保障制度，基本上构筑了一个以基本养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险和社会救助制度以及社会福利等为框架的社会保障体系。同步建立健全了社会保障筹资机制，形成了由政府、企业、个人、社会共同负担的多渠道筹资机制，为社会保障事业发展提供了有力的资金保障。可以说，宁夏已初步建立起了与社会主义市场经济体制相适应的社会保障体系，能够发挥保障基本生活、维护社会稳定、实现社会公平、促进经济发展等功能。

一、积极参与社会保障制度改革，初步建立适应市场经济要求的社会保障制度体系框架

（一）不断建立和完善社会保险制度

1.企业职工基本养老保险的社会统筹面不断扩大。1986年，以国务院颁布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》为标志，全国开始实行离退休费用社会统筹。同年，宁夏回族自治区财政根据有关精神，制定了《宁夏回族自治区国有企业职工待业保险和退休养老基金财务管理暂行办法》和《宁夏回族自治区国有企业职工待业保险和退休养老基金预算管理暂行办法》，开始实施宁夏企业离退休人员基本养老保险制度。在养老金实行区级统筹后，宁夏逐步统一了企业离退休人员养老金发放项目和标准。养老保险实行省级统筹，并纳入了预算管理制度。

2.失业保险发挥积极作用。宁夏的失业保险制度始建于1986年，尤其是在1999年国务院《失业保险条例》发布后，失业保险的各项政策法规进一步得以完善，使基金的征缴、管理和发放等工作步入规范化轨道。失业保险的覆盖范围已包括了除公务员以外的城镇所有企事业单位和职工，基金的征缴力度不断加大，支撑能力进一步增强，为确保宁夏失业、下岗人员基本生活保障，促进再就业，维护社会稳定和经济发展作出了积极贡献。

3.医疗保险制度改革稳步推进。1997年7月，青铜峡市作为宁夏医疗改革试点正式启动运行。随着1998年国务院《关于建立城镇职工医疗保险制度的决定》的颁布，为宁夏建立医疗保险制度拉开了新的一幕。2003年，宁夏医疗保险工作全面启动。目前，宁夏医疗保险实行属地管理，基本医疗保险基金由统筹基金和个人账户构成，基本医疗费由用人单位和职工共同缴纳，用人单位缴费率控制在职工工资总额的6%左右，职工缴费率为工资收入的2%。

2003年开始启动宁夏新型农村合作医疗试点工作，经过5年多的努力，各项工作运行平稳，参保人数逐年增加，为了顺利推进宁夏新型农村合作医疗制度建设，2008年，中央决定调整提高了财政补助标准和农民个人交费标准，中央财政补助由原来的每人20元提高到40元，地方各级财政补助由原来的20元提高到40元，农民个人交费由原来的10元提高到20元。宁夏回族自治区财政主动承担了地方财政配套资金的大头，对地方财政承担的40元补助标准，对山区，宁夏回族自治区财政承担了36元，对川区，宁夏回族自治区财政承担了24元。2007年，为使广大农民群众早日享受到新型农村合作医疗带来的实惠，宁夏开始全面实施新型农村合作医疗制度，率先在全国实现了全面覆盖，比国务院的要求早了一年。截至2008年4月，参加农村合作医疗的农民近360万人，率达到92%，累计筹集资金4.12亿元（不含2008年中央补助资金），其中中央财政补助1.06亿元，宁夏回族自治区财政补助1.46亿元，市县财政补助0.50亿元，农民缴费1.09亿元，其他资金0.01亿元。截至2007年12月底，参合农民有234.7万多人次直接受益，报销金额达1.57亿元。

城镇居民基本医疗保险试点工作顺利开展。2007年7月，宁夏银川市、石嘴山市、中卫市被列入国务院首批79个城镇居民基本医疗保险试点城市范围，10月开始启动试点工作。为确保3个试点城市城镇居民基本医疗保险顺利启动、运行，宁夏回族自治区财政提供了资金保障：一是对参加城镇居民基本医疗保险试点城市及时预拨了中央补助资金425万元和自治区补助资金277万元；二是统一安排软件研发和硬件设施资金570万元；三是拨付城镇居民基本医疗保险参保登记信息采集工作经费100万元；四是安排资金150万元，统一印制100万份城镇居民基本医疗保险就医手册；五是安排工作经费20万元。截至2008年3月31日，宁夏城镇居民基本医疗保险应参保人数为130.87万人。其中银川市、石嘴山市、中卫三市应参保人数76万人，缴费参保人数38.67万人，占三市应参保人数的51%。三市城镇居民基本医疗保险共筹集基金5174万元，其中各级财政补助1120万元，个人缴费4054万元，已享受医疗保险住院待遇1777人次，统筹基金累计支出161.60万元。

工伤保险、生育保险全面启动实施，进展顺利。

2008年1月1日起，宁夏社会保险费统一由各级地税机关征收，社会保险费收入直接就地缴入各级国库。

（二）初步建立社会救助体系

1.不断完善城市居民最低生活保障制度，进一步推进城乡社会救助体系建设。1998年，根据《国务院关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》（国发［1997］29号）精神，宁夏回族自治区政府决定在银川、石嘴山市和永宁、贺兰县率先建立城市居民最低生活保障制度，为在宁夏全面建立城市低保制度进行探索和提供有益的经验。1999年年初，宁夏回族自治区人民政府下发了《关于建立全区城市居民最低生活保障制度的通知》（宁政发［1999］22号文件），标志着城市居民最低生活保障制度在宁夏开始建立并实施。通过多年的努力，宁夏城市居民最低生活保障工作纳入了规范化、制度化、科学化管理的轨道。保障标准根据不同地区的经济状况和居民的实际生活水平等指数逐年调整，保障人数也呈成逐年递增的趋势，实现了动态管理下的应保尽保。为了进一步规范和加强城市低保资金的管理使用，2005年，宁夏回族自治区财政和民政联合印发了《宁夏回族自治区城市居民最低生活保障资金管理暂行办法》，对城市低保资金的筹集、管理、使用、补助资金的分配以及资金的监控等方面作了明确的规定，初步建立了城市低保资金专户储存、专账管理、专款专用、银行发放的资金管理运行体系。截至2007年年底，宁夏城市居民享受最低生活保障人数达到23万人，宁夏回族自治区财政当年支出21033万元，人均月补差水平为95元，社会化发放率达到了98%。

2.积极做好农村最低生活保障试点工作。2006年，根据宁夏回族自治区政府决定，宁夏农村最低生活保障试点由2005年的7个扩大到14个市县（区），宁夏回族自治区按照山川有别的原则给予适当的补助，不足部分由市县承担。2007年，全面推行农村低保制度。截至2007年年底，宁夏城市居民享受最低生活保障人数将达到27万人，宁夏回族自治区财政当年支出4483万元，人均月补差水平为20~35元。

为降低物价上涨对困难群众生活造成的影响，在中央财政大力支持下，宁夏采取了积极的应对措施。一是继续提高城市、农村低保标准，改善城乡困难居民的生活水平。按照自治区人民政府实施10项民生计划为民办30件实事精神，2008年城市低保补助水平提高15元，使人均月补差水平达到110元以上。农村低保月补助水平由20~35元/人提高到30~45元/人。二是根据物价波动的情况，继续给予城市低保人员发放临时性生活补贴。三是对因老、幼、病、残等原因导致日常消费支出过大的，明显影响基本生活的城市特殊困难低保边缘家庭采取分类施保，给予临时救助或补给。

3.完善和落实城乡医疗救助制度，适当提高救助标准。城乡医疗救助制度是针对患大病的农村五保户和贫困农民家庭、城市居民最低生活保障对象中未参加城镇职工基本医疗保险人员、已参加城镇职工基本医疗保险但个人负担仍然较重的人员以及其他特殊困难群众给予医疗费用补助建立的一种救助制度。目前，随着宁夏城镇居民基本医疗保险制度的建立，宁夏将实现医疗保险覆盖全民的目标。继续使用救助资金解决城乡低保对象参加城镇居民基本医疗保险工作。

4.做好优抚安置对象待遇落实工作。积极落实优抚安置对象生活、医疗和住房补助资金，适当调整优抚对象、老党员等人员抚恤和生活补助标准；建立优待抚恤补助标准自然增长机制；建立安置工作新机制，采取货币补偿安置为主、就业安置为辅的安置办法，妥善解决历年安置遗留问题，鼓励城镇退役士兵自谋职业；做好军队退役人员劳动保障等工作。通过财政政策的支持，促进社会稳定。

5.充分做好抗灾救灾工作。将抗灾救灾工作和妥善安排好灾民生活作为重中之重来抓，切实做到认识到位、责任到位、指挥到位，确保各项救灾措施落到实处，不留死角。一是层层落实救灾工作责任制，制定并及时启动救灾应急预案，强化责任和救灾应急措施；二是及时下拨救灾款物，帮助灾民解决生活困难；三是全区积极筹措资金，资金总量逐年增加。在资金管理方面，宁夏已经建立了较为稳定的管理制度：2001年，宁夏回族自治区财政厅和民政厅报请自治区人民政府下发了《关于救灾款使用管理的规定的通知》（宁政发［2001］38号）；2003年，宁夏回族自治区财政厅、民政厅又在全国率先出台了《关于基层救灾款物管理使用暂行规定的通知》（宁民发［2003］123号）。

（三）社会福利改革进程加快

社会福利是现行的社会保障制度中一个重要组成部分，是为改善和提高社会成员生活质量而提供的物质和生活保障，主要对象是孤、老、残、幼以及部分社区居民。近几年，为了保证宁夏社会福利事业的长足发展，宁夏回族自治区财政积极筹措资金，逐年加大资金投入力度。在增加财政资金量的同时，更重要的是进行了一系列的社会福利事业改革。改革主要体现在从传统的国家包揽社会福利事业向社会福利社会办转变，重点发挥社会力量和市场力量的作用，积极采取发展慈善事业、发行福利彩票、征收残疾人保障金等政策和措施，不断扩大社会福利事业的资金来源。

针对社会福利事业的服务对象比较广泛的特点，在工作方式上进行了分类指导。在老年人福利事业方面，发挥家庭和亲友互助作用，同时采取多种途径，整合建立百余所福利院、敬老院、老年公寓、老年人活动中心等，其中为“三无”对象及“五保”人员提供了财政经费保障措施。在残疾人福利事业方面，2000年建立了残疾人保障基金制度，为残疾人事业的发展提供了财力保障。在儿童福利事业方面，以政府开办儿童福利院、救助站为主，同时积极探索公民领养、家庭寄养、社会团体及公民助养等方式。在精神病人福利事业方面，通过相关卫生项目，改善了精神病院的医疗条件，提高其服务水平。在大力发展社区服务方面，通过社区建立起老年人、残疾人、孤儿、精神病人等福利服务和便民服务设施和项目，将社会福利事业办在群众家门口，以满足人民群众需求。

（四）国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作发挥积极作用

1998年，党中央、国务院召开的国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作会议为我们指明了航行的方向。历经6年，宁夏回族自治区财政义不容辞地履行职责，从政策和资金方面支持分流安置下岗职工和实施再就业工作。通过采取“三三制”、稳步推进下岗职工“出中心”与失业保险“并轨”以及解决国有企业历史遗留问题等措施，逐步解决了国有企业下岗职工生活费、经济补偿金以及再就业等问题。2003年以来，根据中央12号文件及“八个配套”文件，全面贯彻落实就业、再就业优惠政策。大力推进小额担保贷款工作，截至2007年年底，宁夏小额担保贷款基金财政投入规模已达5742万元。2007年共为近2500名符合条件的下岗失业人员担保贷款5132.40万元，带动就业人数6408人，贷款回收率均在95%以上。积极推进劳务产业，每年宁夏回族自治区财政安排劳务产业专项资金3000万元，主要用于农村劳动力转移技能培训、技能鉴定等。积极实施“三支一扶计划”“高校毕业生到区外工作财政补贴经费”以及“普通高等学校毕业生到事业单位培训实习”等专项计划。从2004年起，每年购买3000名“4050”公益性岗位，重点解决大龄、零就业家庭人员再就业问题。

（五）公共卫生事业快速发展

宁夏已基本构筑起了有效服务广大人民群众的基层医疗卫生服务体系框架，缓解了“看病难、看病贵”问题，使基层卫生事业实现了跨越式发展。各级财政部门认真贯彻落实宁夏党委、政府关于基层卫生工作的统一部署，坚持科学发展观，不断完善公共财政职能，积极调整支出结构，坚持以满足需要为目标，从部门预算到专项资金安排，都着眼于基层卫生事业的可持续发展，加大财政投入力度，采取按标准配备、按要求建设、按定额供给、按整体推进的办法，力求建立新的运行机制，宁夏回族自治区财政安排专项资金专门用于解决乡镇卫生院、村卫生室设备配备、卫生室建设、人员培训、医务人员工资待遇等问题。根据实际情况制定了乡镇卫生院、城市社区卫生服务机构与村卫生室绩效考核与财政补助办法，进一步加强财政保障力度，按服务人口安排卫生服务机构公用经费，努力构建财政支持基层卫生事业发展的长效机制。正在探索开展政府购买社区卫生服务方式的试点工作，努力创新工作思路和方法，不断提高居民的医疗保障水平。(www.xing528.com)

二、调整财政支出结构，加大社会保障资金投入

（一）社会保险基金收支规模不断扩大

从1999年起，我们狠抓社会保险基金财务、会计制度和财政专户管理办法的落实，社会保险基金收支、缴存、专户设置、拨付和结余管理、监督检查等步入规范化管理轨道。

2007年年末，宁夏基本养老保险参保人数为767984人，同比增加44688人；基本养老保险基金收入35.50亿元，较上年增长29%；支出24.20亿元，较上年增长18%；基金累计结余45.9亿元；社会化发放100%。

宁夏城镇职工基本医疗保险参保人数为735979人，同比增加4591人；城镇职工基本医疗保险基金收入8.40亿元，较上年增长15%；支出6.10亿元，较上年增长35%；基金累计结余9.80亿元。

宁夏失业保险参保人数为401301人，领取失业保险金人数为14772人，占总参保人数的3.70%；年人均领取失业保险金3327元，实际月人均支出水平303元；基金收入1.70亿元，较上年增长25%；支出0.80亿元，较上年增长5%。

（二）调整支出结构，增加社会保障支出

宁夏预算内财政社会保障支出包括行政事业单位医疗支出、抚恤和社会福利救济支出、社会保障补助支出、行政事业单位离退休支出等。随着社会保障制度改革的日益深化，社会保障支出的需求迅速增加，各级财政部门逐年加大社会保障支出。从1996~2007年，宁夏各级财政社会保障经费支出由1亿元增加到近20亿元。

（三）及时调度资金，保证救灾、防疫等重大突发事件的资金需要

根据突发自然灾害或疫病疫情的实际情况，及时调度资金，保证灾区、疫区的各项资金需要。同时，筹措资金支持本地区建立应付突发性公共卫生事件应急机制。2003年，“非典”期间，宁夏各级财政拨付非典防治经费6474万元。2004年，进一步加大了对公共卫生特别是农村公共卫生的支持力度，增加预算支出已达2411万元。2008年，雪灾和汶川地震之后，拨付救灾救济资金支出2368万元，帮助受灾地区群众进行恢复重建和保证受灾人员因灾缺衣少粮的支出需要。

三、建立健全资金管理制度，积极发挥财政监管职能

（一）不断完善社会保障资金财政专户管理制度

为确保各项社会保障补助资金专款专用，养老、失业、医疗等各项社会保险基金实行了收支两条线管理并建立了社会保障财政补助专户和基金专户制度，实行专项调拨、专项管理，并对各市县预算执行情况进行考核，从源头上杜绝截留、挪用资金的行为。同时，建立社会保障资金决算报表和季报考核制度，进一步加强了财政社会保障补助资金的管理和监督。

（二）建立健全财务管理体系，深化预算管理制度改革

近几年，我们一直致力于社会保障资金财务管理和预算管理工作，制定了一系列社会保障资金财务管理办法，形成了一套社会保障资金财务管理体系，使各项社会保障资金管理有章可循，有规可依。一是出台了一系列社会保障资金相关的资金管理办法。二是进一步加强社会保障资金预算管理，研究建立区级财政对市县专项资金补助的长效机制及科学考核机制，坚持项目配套资金先到位，区级补助资金再拨付的原则，确保社会保障补助资金合理有效地使用。三是进一步规范重点社会保障资金季报工作及各项统计报表工作，财政部门与劳动部门及时了解和分析社会保障资金收支、管理使用以及就业、再就业人数等有关情况。四是进一步完善资金绩效考评办法。按照“资金使用情况和就业任务完成情况相结合，资金结余量和资金下拨额相结合”的原则，重点考察资金使用效益，加大以奖代补、结余扣减与违规扣减的力度，逐步提高具有激励措施的经费投入比例，建立和完善奖励机制。

（三）加强专项资金监督检查

建立健全专项资金专户管理制度，纳入财政社会保障资金专户管理，专款专用。社会保障资金按资金使用进度，及时通过“财政社会保障补助资金专户”和“财政社会保障基金专户”拨付，实行专户管理，封闭运行，从源头上杜绝截留、挪用资金的行为。严格执行就业补助资金的申报、审核、拨付程序。通过科学规范的管理程序，防止资金挪用、截留现象发生。

在看到成绩的同时，我们也看到，各项制度改革中依然存在许多不完善的方面，遗留了许多问题没有解决，也造成了一些新问题的产生。今后一个时期，我们的主要目标是：紧紧围绕社会保障制度改革工作重点，进一步参与宁夏深化社会保障制度改革，加大社会保障资金投入力度，加快社会保障体系建设，强化财务管理，提高资金使用效益，积极促进社会保障事业的健康发展。

第一，扩大社会保障覆盖范围，逐步建立覆盖城乡所有劳动者的社会保障体系。面临企业下岗职工逐年增多、年龄结构逐年老化、人均生产总值较低而导致未来社会保障负担加重的现实情况，加大社会保障基金的征缴显现的尤为重要。我们将社会保险扩面、征缴、清欠任务指标量化分解到各市县（区）社保经办机构，保证工作有目标，努力有方向，考核有依据，层层有人管，级级抓落实的良好局面。同时，建立部门之间分工协作的行政管理体系，劳动部门制定政策、财政部门对基金实行监管、社会保险经办机构负责基金的征缴及通过银行等机构直接发放社会保险金；建立健全基金的内部监督、行政监督、司法监督和社会监督相结合的严格监督体系，定期向社会公布社会保险基金征缴、发放、结余及资金投资运营情况。

第二，千方百计促进就业、再就业工作。面对当前宁夏严峻的就业形势，财政部门要积极转变观念，多渠道筹措资金，进一步做好下岗——失业人员再就业工作，确保完成宁夏就业和再就业工作目标。一是争取国家积极财政政策的支持，采取有效措施，提供更多的就业岗位。二是增加地方预算安排，加大资金投入，为再就业工作提供有力的资金保障。三是认真研究完善“三条保障线”等社会保障政策及其与再就业政策的衔接配套措施。四是会同有关部门规范劳动合同管理，明确就业认定标准，合理确定下岗职工生活费、失业保险金、最低生活保障金等社会保障金标准。五是全面贯彻落实就业和再就业政策，落实税费减免政策、社会保险补贴、再就业培训补贴、职业介绍补贴、公益性岗位补贴及小额贷款担保基金及微利项目小额贷款贴息等各项政策，确保再就业资金落实到位。六是调研宁夏已出台的再就业各项资金补贴办法的运作情况，进一步改进和细化办法。七是完善再就业资金的分配办法，采取“以奖代补”的激励机制，积极推进再就业工作的开展。与此同时，进一步加大农村劳动力转移和普通大中专学校毕业生就业工作力度，以缓解全区各人群就业压力。

第三，进一步探索推进卫生医疗制度改革。进一步积极支持公共卫生体系建设，深化公共卫生体制改革，完善突发公共卫生事件应急机制。一是完善公共卫生事业财政补助政策。认真贯彻落实宁夏现行的公共卫生经费保障政策，足额安排相应补助资金。改变财政花钱养机构的补偿方式，通过政府出钱购买服务的方式，将财政资金补助到医疗卫生服务机构，从而降低老百姓看病就医成本，缓解“看病贵”问题。同时，根据相关政策执行情况，及时修订完善有关政策，提高财政资金使用效益。逐步建立和完善以政府“购买服务”为主的补偿机制，以其达到推动卫生事业快速发展的目的，彻底解决老百姓“看病难、看病贵”问题。二是强化预算管理。不折不扣地安排卫生工作所需经费预算，属于经常性支出的要足额安排预算，做到不留缺口，对于专项项目支出的要建立健全项目资金管理办法，做到专款专用。并就预算执行中存在的问题进行科学研究分析，逐步完善预算管理制度。三是加强财务人员队伍建设，提高财务管理水平。随着卫生事业的不断发展，财务人员的业务素质相对低下，势必影响卫生服务机构的正常运转，应强化对卫生机构财务人员业务培训，分期分批的对卫生机构财务人员进行一次轮训，提高财务人员基本业务素质，做到持证上岗，不断提升基层卫生机构财务管理水平。

第四，完善社会救助制度。一是在宁夏社会救助体系尚未形成统一体系的情况下，以低保制度为基础，进一步完善配套救助制度，丰富社会救助的内容。二是继续完善和规范农村社会救助工作。三是进一步完善和规范农村特困户基本生活救助制度，按照整体推进、标准有别、点上突破、面上推广的原则，建立和完善农村特困户，全面推进农村社会救助体系建设。

第五，完善社会保障财务管理制度。一是进一步加强社会保障基金财政专户管理。二是认真贯彻落实各项社会保障财务制度和管理办法，加强社会保障资金的管理和监督。三是继续加快社会保障补助资金拨付进度，确保各项补助资金及时足额代发，坚决杜绝滞留、挤占、挪用和拖欠资金现象发生。同时，要对社会保障资金使用情况进行全面考核评价，重点资金跟踪问效，确保各项社会保障补助资金专款专用。

第六，加强和完善社会保障网络信息系统建设。通过多方努力，建立宁夏统一的劳动力市场信息网络平台，逐步完善市场功能，采用先进的科学管理手段，形成集职业介绍、就业指导、职业培训、劳务输出、劳动保障事务代理为主要业务功能的劳动力市场服务工作体系，为健全完善的市场就业机制奠定物质基础。