宁夏率先完成乡镇债务化解工作

第四节　宁夏率先在全国全面完成化解乡镇债务工作情况

宁夏从2007年开始，正式启动化解乡镇债务以来，当年川区的中宁县与山区的9县区全部完成化解任务，川区完成71%。截至2008年6月底，全区经审计确认的7.38亿元乡镇债务全部化解完毕，计划用3年时间完成的乡镇债务化解任务，实际只用了一年半时间，在全国以省为单位率先完成化解乡镇债务的任务。

一、科学决策，迎难而上，凝聚力量共化债

宁夏经济基础薄弱，财政收支矛盾突出。2006年年底全区县乡财政自给率只有30%，南部山区8县财政自给率仅有10%。在这样的条件下，宁夏以小省也能办大事的气魄，全区上下不等不靠，正视困难，积极行动，以坚定的决心、务实的作风，走出了一条欠发达地区化解乡镇债务的创新之路。宁夏之所以要全面化解乡镇债务，主要是：

一是化解乡镇债务已成为全区广大干部群众的迫切要求。近年来，宁夏认真贯彻中央各项支农惠农政策，认真落实科学发展观，加大农业结构调整力度，加快农村经济发展，着力增加农民收入，农村经济和社会各项事业有了长足的发展。但是，多年累积的乡镇债务却成为农村经济社会发展中的突出问题。据统计，截至2005年7月31日，宁夏全区188个乡镇普遍负债，债务总额达9.90亿元。债务主要来自普及义务教育、修建乡村道路、开展农田水利基本建设、绿化、整治村容村貌和基层政府建设等公益性支出。随着农村税费改革的推行，宁夏绝大部分乡镇财政失去收入来源，不仅旧债化解难度增大，而且还有可能出现新的债务，乡镇偿债压力越来越大。乡镇领导面对债务既头疼又无奈，用他们的话讲：“早晨有人找，上班有人闹，下班有人跟，家中有人等”，难以集中精力带领农民致富奔小康，因乡镇债务引发的群众上访事件日益增多。

宁夏是西部少数民族地区，全区各族人民加快发展、改变面貌的愿望非常强烈，干部职工干事创业、建设家园的愿望非常强烈。但乡镇负债的久拖不解决，成为农村经济又好又快发展的一大障碍，基层反映强烈。干部群众普遍认为，乡镇债务已成为农村综合改革绕不过去，也躲不过去的“绊脚石”，必须下大工夫、花大力气解决好这个问题，维护农村社会稳定。如不认真加以解决，就会造成恶性循环，严重制约农村经济发展，影响党群、干群关系，影响党和政府的形象，影响社会主义新农村建设。债务问题解决得越早越好，解决得越迟诱发的矛盾越多。化解乡镇债务已成为全区上下一项非常紧迫、事关全局的重大任务，成为关系人民群众能否共享改革发展成果的一项民心工程。

二是化解乡镇债务已成为宁夏各级党委、政府的共识和决心。为了彻底解决乡镇债务问题，为基层政府“减负”，给新农村建设“清障”，自治区党委、政府按照中央提出的“制止新债、摸清底数、明确责任、分类处理、逐年消化”的精神，科学分析，果断决策，提出从2006年开始，用3年左右时间全面完成化解乡镇债务，力争在全国率先甩掉乡镇债务的包袱。

2006年10月，自治区党委召开化解乡镇债务专题会议，明确指出，要以积极进取的精神，用3年时间把乡镇债务基本化解，不能等，不能拖。2007年年初，自治区党委、政府将化解乡镇债务列入为民办的实事之一，向全区600万人民承诺：两年内完成化解乡镇债务任务的目标。2007年1月，自治区召开全区化解乡镇债务启动大会，要求知难而进、大胆创新、大胆突破，通过改革的办法逐步化解乡镇债务，从根本上解决制约农村经济社会发展中的突出矛盾和问题。2008年年初，自治区党委、政府决定在6月底以前完成全区化解乡镇债务任务。各级党委、政府和各有关部门把化解乡镇债务作为“一把手”工程抓紧抓好，保证了这项工作的顺利开展。

在化债工作中，自治区党委书记陈建国先后4次批示，明确要求各地各部门必须高度重视化解乡镇债务工作，要尽快把全区乡镇债务全部化解掉，以此推动乡镇转变职能，加强农村基层政权建设，搞好社会主义新农村建设，并亲自确定偿还乡镇债务时间表。自治区主席王正伟对全区化解乡镇债务进行了总体部署，并多次研究解决化债工作中存在的困难和问题。自治区党委、政府分管领导和自治区人大、政协的领导同志对化解乡镇债务都非常重视，通过听取汇报、协调解决问题等方式对化解乡镇债务工作给予了支持和指导。

三是化解乡镇债务是贯彻落实党中央、国务院推行农村综合改革的体现。随着农业税的免征，党中央和国务院提出了推行农村综合改革的重大举措，要求各地按照“制止新债、摸清底数、明确责任、分类处置、逐步化解”的原则，做好清理化解乡村债务工作。《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》明确提出要清理核实乡村债务，积极开展化解乡村债务试点工作，这些都为宁夏做好化解乡镇债务工作指明了方向。国务院办公厅提出的制止发生新债“八不准”规定，为我们细化工作目标提供了标准。

宁夏化解乡镇债务工作得到了党中央、国务院的高度重视和亲切关怀。胡锦涛总书记2007年4月在宁夏考察工作和温家宝总理2007年在听取宁夏有关工作汇报时对宁夏做好化解乡镇债务工作的殷切期望，极大地增强了宁夏各级党委、政府做好此项工作的信心。国务院农村综合改革工作小组办公室、财政部等国家部委机构对宁夏化解乡镇债务工作给予的指导和帮助，新华社、中央电视台、中央人民广播电台、经济日报社等中央媒体对宁夏化解乡镇债务有关情况给予的及时准确报道，为宁夏顺利完成化解乡镇债务工作提供了保障。

二、锁定债务，落实责任，上下联动化债务

宁夏在化解乡镇债务工作中，坚持“以县为主、上下联动、分类处置、以奖代补、签订责任”的工作原则，抓住关键，迎难而上，多措并举，大胆创新，推动了债务化解工作的全面开展。

一是从严清理债务。宁夏把清理核实乡镇债务作为制定化解乡镇债务政策措施的基础性工作来抓，集中时间、统一行动、自下而上、全面开展了清理核实工作。2005年下半年宁夏回族自治区人民政府下发了《关于清理核实乡镇债务的通知》，制订了统一的分类登记表格，实行县乡和工作组三级确认制度和公示制度，内容包括债务（项目）名称、发生时间、依据、债务金额、经办人、证明人等，对乡镇债务进行了全面清理登记。在各市县清理的基础上，自治区农村综合改革工作领导小组办公室进行了核实。根据自治区政府决定，2006年7~9月，自治区审计厅按照“统一分类、统一口径、统一报表、统一纪律”的要求，以2005 年7月31日前形成的乡镇债务为界点，逐乡（镇）、逐笔进行了全面审计锁定，最后确认全区乡镇债务7.38亿元。经过市县和相关部门的共同努力，共剔除乡镇不实债务2.52亿元。

二是分工负责化债务。宁夏明确由财政、教育、交通、水利、民政、计生6个部门分工负责乡镇债务中相关债务的化解工作，各市县（区）负责本地区乡镇债务化解的组织领导和具体实施。6部门中，宁夏回族自治区财政厅负责协调全区化解乡镇债务工作，具体负责化解乡镇政权建设、公用开支和人员工资等方面的债务及奖补考核、兑现工作，教育厅负责化解农村义务教育方面的债务，交通厅负责化解道路交通建设方面的债务，水利厅负责化解水利基本建设方面的债务，民政厅负责化解社会公益事业方面的债务，人口和计划生育委员会负责化解计划生育方面的债务，涵盖了全区乡镇债务所有类型。为了确保完成目标任务，2007年年初，自治区政府与自治区财政、教育、交通、民政、水利、计生6部门和各市县签订了化解乡镇债务目标责任书，明确了部门和市县的年度化解任务和具体奖惩措施。

三是多措并举保化解。2006年，自治区人民政府下发了《关于切实化解乡镇债务的若干意见》。各地结合实际，大胆探索，采取了许多行之有效的措施和办法。主要有：财政预算安排还债，项目抵顶减债，资产转让抵债，谈判协商减债，降息减债，冲抵三角债销债，剥离债务销债，盘活闲置资产化债，产权转让减债，动用集体收入化债和加大转移支付还债等。初步统计，在锁定的7.38亿元乡镇债务中，除通过核销财政周转金及债权债务人协议、债权债务冲低等措施化解1.11亿元外，各级财政及相关部门筹集资金偿债6.27亿元。(www.xing528.com)

四是以奖代补促化解。调动相关部门和基层的积极性，对确保化解工作顺利进展非常重要。2007年年初，自治区人民政府办公厅下发了《关于化解乡镇债务考核奖励暂行办法》，要求自治区财政、教育、交通、水利、民政、计生等有关部门要制定鼓励扶持市县化解乡镇债务的奖励措施，采取以奖代补的方式引导市县积极化解债务。宁夏两年共补助市县化解乡镇债务资金2.82亿元，其中：财政1.54亿元、教育7063万元、交通4420万元、民政193万元、计生88万元、水利1060万元。加大了自治区对市县财政的一般转移支付力度，两年共下达市县新增一般转移支付资金中明确用于化解乡镇债务的资金达2.03亿元。同时，自治区财政安排2000万元资金，对完成当年化解任务目标的市县，按任务目标的化解额度给予5%的奖励；超过任务目标的部分，按超过额度的10%给予奖励。此外，为鼓励各地工作主动性，对乡镇债务锁定之前已经化解的乡镇债务，自治区财政也予以一次性奖励，并在农村公共事业建设上优先给予支持。

五是清清楚楚还债务。为了确保化解乡镇债务偿还资金安全并及时兑付到债权人手里，在具体清偿过程中，从自治区到市县、乡镇逐级建立了化解债务明细台账，将审计核实的乡镇债务逐笔纳入账内管理，确保化解一笔、核销一笔。在偿债程序上，建立了再审核、张榜公示、建立台账、签订协议、直接支付、完备资料、“回头看”等7项程序，在债务的审核、兑付、销账等环节，都提出了严格、统一的要求。在清偿顺序上，坚持先群众后干部，先个人后单位，先还本后付息，先借款后一般往来款，严禁借新债还旧债。严禁把债务平摊到户，防止把一些不合理的债务合法化。在资金兑付上，偿还农民个人的债务，通过“一卡通”支付；对单位、经济组织或企业等债权人的债务，通过国库直接支付的方式支付。在偿债手续上，自治区同时要求各市县（区）要将“债权人欠条、发票、收据、合同书、工程验收单、协议书、付款凭证、债权人身份证”等原始凭证与信息资料收集齐全，作为销账的依据，单独装订成册，连同台账一起作为财务档案，乡镇、市县、自治区各一份妥善保管。

三、深化改革，标本兼治，坚决制止新债务

宁夏在彻底化解乡镇旧债的同时，一方面严肃举债纪律，坚决制止乡镇发生新的债务；另一方面不断深化县乡财政体制改革，壮大基层组织财力，提升基层政权提供公共服务的能力，从根本上防止新债发生。

一是确定举债的“高压线”。2005年8月，宁夏回族自治区政府下发了《关于坚决制止发生新的乡村债务有关问题的通知》，2006年3月，自治区党委办公厅、政府办公厅印发了《关于对乡镇举债行为实行责任追究的暂行办法》，明确规定：对发生新债的地方，有关部门对直接责任人实行“三不”即不提拔、不调动、不加薪的措施。凡违反规定大量举借新债的乡镇党委书记、镇长就地免职，县委、县政府主要负责人和分管负责人要视情节给予必要处分，并追究监管部门的责任。同时要求各市县区一律不得要求乡镇举债上项目、压任务，不再下达乡镇招商引资指标。在工作中，宁夏回族自治区财政厅建立化解乡镇债务定期通报制度，纪检监察部门加大了依法监督力度

二是建立衡量工作的“标准线”。宁夏各级政府牢固树立“减债就是增收，减债就是政绩”的观念，把化解乡镇债务工作纳入工作目标管理之中，把制止新债、化解旧债作为考核县乡领导干部任期目标和工作实绩的重要内容，切实抓紧、抓实、抓出成效。对完不成年度化解债务目标责任的地方和部门，市县党政“一把手”和部门主要负责人要向自治区党委、政府作出说明，自治区财政暂缓拨付对市县的转移支付资金。自治区党委、政府要求，各地推进新农村建设必须坚持从实际出发，本着“量力而行，量入为出”的原则，在充分考虑乡镇财力和农民承受能力的基础上，发展农村经济，兴办公益事业，绝不能盲目攀比、铺张浪费，更不得搞“政绩工程”和“形象工程”，坚决杜绝新债务的发生。

三是建立乡镇发展的“保障线”。宁夏从2005年开始大幅度提高乡镇人员公用经费标准，人均标准由过去的200元左右提高到3000元，村级运转经费提高到3000~5000元。实施了以“四奖一补”为主要内容的缓解县乡财政困难奖励办法，持续加大农村转移支付力度，增强县乡可用财力。2007年对市县的一般性转移支付新增9亿元，相当于实行转移支付制度以来历年资金的总和。推行“三财”管理试点和“乡财县管乡用”“村财乡管村用”改革，规范农村财政、财务、财产管理，积极探索农村公益性服务“以钱养事”机制，从制度上防范乡镇债务的发生。同时，财政发展社会事业的各项支出也都向基层给予了倾斜，如教育项目的建设、广播电视村村通工程的实施、农村公共卫生体系的建设等，帮助基层政府提供公共产品供给能力。

宁夏化解乡镇债务既定任务虽已完成，但我们认为化解乡镇债务有三个方面的问题需要继续关注：其一，化解乡镇债务要有中央财政的大力支持。宁夏化解乡镇债务的资金中，基本依靠自身解决，短期内筹集资金偿还乡镇历史债务对各级财政及相关部门的压力很大。其二，严防乡（镇）政府举新债是巩固化债成果的重要前提。乡（镇）政府承担着大量、具体的经济、社会发展职责，面对上级政府的各类考核内容和自身有限的财力矛盾，基层政府举新债搞建设、上项目的压力仍然存在。其三，要加快推进基层政府各项配套改革。宁夏在化解乡镇历史旧债的同时，着眼于保障乡（镇）政府的正常运转和各项事业的持续发展，先后推行了一系列配套改革措施，取得了一定的成效。但由于宁夏财力有限，经济发展水平较低，仍不能从根本上解决问题。希望中央有关部委出台综合配套政策措施，从体制上、机制上进一步巩固乡镇债务化解成果。对于这些问题，自治区将认真分析，加倍努力，争取在今后的工作中逐步改进。

四、宁夏全面化解乡镇债务取得的初步成效

宁夏率先在全国全面完成乡镇债务的化解是自治区党委、政府贯彻落实科学发展观、推动宁夏城乡和谐发展的具体体现，是新一届党委、政府为全区经济社会发展谋长远、打基础的重要举措，意义深远。

一是塑造了诚信政府形象。2007年年初，自治区党委、政府向全区600万人民作出承诺：两年内完成化解乡镇债务任务的目标。现在这个任务按期圆满完成，党的执政地位进一步增强，政府为民办实事重诺守信的新形象进一步彰显。许多债权人深有感触地说：“政府偿还的不仅仅是欠款，更是声誉。”

二是密切了农村干群关系。据初步统计，一年多来化解的乡镇债务中，属于个人的债务达到70%以上，挂账时间最长的债务达20年之久。乡镇债务的清偿，消除了因债务而发生的干群对立情绪，消除了影响农村社会的不稳定因素，得到了农民群众和基层干部的衷心欢迎。

三是加快了乡镇职能的转变。乡镇债务化解后，乡镇干部不再一天忙着应付讨债人，四处找钱堵窟窿，能够腾出更多的精力用于引导农民脱贫致富、发展农村经济、提供农村公共服务上，乡（镇）政府加快由管理到服务的转变，更好地服务于农业生产和农民群众。

四是促进了新农村建设。乡镇债务的化解，消除了基层政府拿办事的钱还债务的诱因，激发了基层干部创业干事的积极性和责任感，有利于新农村建设各项政策的落实和任务的完成，为推进宁夏城乡协调发展注入了新的活力，

五是提升了基层政权执政能力。乡镇债务的化解和各项配套政策的实施，从制度上规范了乡镇财政收支行为，提高了财政保障能力，促进了基层政权建设。