深化县乡财政改革：用心求索、用脑理财

第三节　深化县乡财政改革

县乡政府是我国现行政府层级中的基础环节，县乡行政管理机构是我国行政管理体系的基础。县乡经济是我国区域经济中的基本单元，是国民经济和社会发展的重要基础。县乡财政是县乡政府履行职能的物质基础，是基层政权建设和社会稳定的重要保障。基础不牢，地动山摇，我们要实现党的十七大提出的中国特色社会主义小康社会的宏伟目标，就要着力打牢基础，把县乡政权建设和县乡财政建设放到重要的议事日程。

改革开放以来，特别是党中央提出科学发展观以来，随着改革的不断深化和经济社会的快速发展，我国县乡经济快速增长，经济实力日益增强，财政收支规模不断扩大，在支持政权建设、促进经济社会发展、推进社会主义新农村建设方面发挥了重要作用。应当看到，我国的县乡财政体制改革，目前仅仅取得了阶段性的成果，县乡财政运行普遍较为困难，县乡财政矛盾仍然比较集中和突出。必须按照党中央全面建设社会主义小康社会和社会主义新农村建设的目标要求加快推进步伐。

一、深化县乡财政改革的重要性和必要性

（一）落实党的十七大精神的必然要求

深化县乡财政改革，是落实党的十七大精神的必然要求。胡锦涛总书记在党的十七大报告中提出：“深化财税、金融体系改革，完善宏观调控体系，围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系。”温家宝总理在十一届人大一次会议的政府工作报告中提出：“深化财税体制改革，加快公共财政体系建设。改革预算制度，强化预算管理和监督。完善财政转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例，积极推进省以下财政体制改革。”

从以上论述我们可以认识到，公共财政是构建社会主义和谐社会的重要目标和主要任务之一，是全面建设社会主义小康社会和构建社会主义和谐社会的物质和制度保障。用公共财政体制所具有的公共性、非赢利性、法制（规范）性三大特征来思考，我们就要以公共化为取向，以均等化为主线，以规范性为原则，不断健全县乡财政体制。1994年实行分税制财政体制改革，初步确定了中央与省级单位之间的财政体制。对省以下的财政体制，并没有相对统一的财政体制，县乡财政体制是各地根据各自的情况自行确定，这给县乡财政体制留有创新的空间。近几年来，县乡财政体制运行中矛盾日益显现，县乡财政困难突出，省及省内地区间财力均衡等问题已成为影响经济发展和社会稳定的重大问题，成为社会公众关注的焦点，深化县乡财政改革具有战略性、现实性和紧迫性，应成为财政体制改革乃至各种体制改革的突破口。

（二）是促进县域经济发展的必然要求

我国县域人口占全国的70%以上，县域社会生产值占全国社会总产值的50%以上。清代张望说“天下之治始于县”。我国民主革命的先行者孙中山说“国家之治，关键在于地方。”就是讲县域经济承上启下的基础性作用和纽带作用。建设社会主义和谐社会，要把发展县域经济放在重要的位置。县域经济的发展客观上要求增强县乡财政的作用，增强县乡级财政在财政体制中的地位。

宁夏回族自治区的县域人口占宁夏总人口的85%以上，县域社会生产值占全区社会总产值的45%以上。宁夏是民族自治地区，县乡区域内，特别是南部山区的县乡区域内居住的回族人口比例较大。这些区域的县乡政府，不但肩负着领导区域内经济、社会建设的重任，而且肩负着促进民族团结进步的重要责任。所以，从财力上保障县乡政府的高效运转并充分发挥职能作用，不仅是经济问题和社会问题，而且是政治问题，必须予以高度重视，从讲政治的高度深化县乡财政改革。

二、县乡财政改革的基本情况

近几年来，县乡财政改革取得了显著的成效。如宁夏回族自治区，财政整体上实现了战略性转变，市县财政的发展也迎来了高潮。到2007年年底，地方财政一般预算收入突破亿元大关的市县增加到12个。而且，2006年年末还存在历年累积财政赤字的8个市县，都在2007年年底全部消化财政赤字。2002年市县级一般预算收入为20.30亿元，2007年达到56亿元，年均增长22.50%。市县级财政可用财力的年均增速为23.30%，2007年市县级可用财力达到111.50亿元，占全区可用财力的比重提高到63%。2003~2006年，市县级财政共完成一般预算支出330.10亿元，占同期全区总支出的比重为56.80%。初步建立了自治区对市县的财力性转移支付体系，实现了各市县财政的协调发展，完善了省以下财政管理体制，建立县乡债务化解工作机制。但是，县乡财政运行普遍较为困难，矛盾仍然比较集中和突出，主要存在以下困难。

（一）县乡财政收入增长乏力

财力集中在上，事权承担在下的分配格局。具体表现在以下几个方面：一是税种的划分不科学、不规范。重视了“分钱”而忽视了各个税种的特殊性和各级政府承担的事权职责的对应，导致各级政府分配的财力无法保证其履行职能的需要，造成各级政府苦乐不均的局面。二是各级政府层层集中财力，县乡财政获取的可支配财力进一步减少。中央集中市县的增值税和消费税的比例较高，而市县从两税增量中分得的比例越来越低，地方得到两税增量的比重下降幅度大。三是地方税收权过于向上级集中，不利于县乡基层财政收入的规范，不利于地方政府对本地区经济进行宏观调控，使地方政府过分的求助于以收费的形式来弥补支出中的不足，为了弥补乡镇财政支出中的不足，巧立各种名目收费，严重扰乱了国家与农民的收入分配秩序，加重了农民负担，导致干群关系紧张。

（二）县乡财政收入质量较低，收支矛盾突出

由于县域经济发展落后，多数困难市县经济以农业为主，结构单一，县乡财政主体税源不稳，支柱税源不多，特别是取消农业税后乡镇收入甚微，税收收入增量受到制约，行政事业性收费、罚没收入和其他非税收入所占财政收入的比重加大，致使县乡财政收入质量普遍偏低，增收能力较差，影响了县乡财政收入的自身发展和积累，财政总量小，可用财力较少。财政支出刚性强，财政入不敷出，收支矛盾尖锐。宁夏县乡财政自给率只有30%，南部山区8县财政自给率仅为10%。南部山区8县财政长期难以实现收支平衡，属于典型的“吃饭财政”。这在一定程度上影响了县乡财政自我保障能力和自我平衡能力，从而导致县乡财政困难不断加重。

（三）转移支付资金结构不合理

目前中央对地方政府的转移支付包括税收返还、体制补助、专项拨款、各项结算补助、其他补助等多种形式。一是税收返还和体制补助是建立在基数法的基础上，客观上仍然延续并扩大了既得利益格局，没能发挥它在协调区域经济发展中应该起到的作用，不仅没有均衡各地区的人均财政支出差距和社会经济发展水平的均等化效果，反而扩大了各地区间财政收入能力和基本公共服务水平的相对差距，使得财政困难的县乡长期处于不利地位。二是中央集中的税收多以专项拨款的形式转移支付给地方，并要求地方给予一定的资金配套，造成对于财政困难的县乡只能是“可望而不可即”，即使是给予了配套也是虚假的配套，同时专项拨款规定了具体的使用方向，地方政府对这项资金没有较大的支配权，容易造成资金使用上的浪费和低效率，并且在项目建成投产以后，没有后续的维护资金，致使项目没有发挥出应有的效益。

（四）乡镇财政负担问题凸现

乡镇财政负担问题凸现主要表现在以下方面：一是乡镇财政体制不够长期稳定，难以形成乡镇收入稳定增长的长效机制。由于实行“划分收支、分级包干、一定三年”的体制，每一轮体制期结束后，都要重新核定乡镇的收支基数以及上解数和补助数，这样使得乡镇的利益不能随着经济的发展而稳步增长，经济发展越快的县乡，基数内上解越大，造成鞭打快牛的弊端。二是乡镇税源薄弱，收入增长不稳定。农村税费改革前，乡镇主要依靠农业税收和乡镇企业提供的工商税收；农村税费改革后，农业税率逐步降低直至取消，加之受经济大环境的影响，乡镇企业陆续破产，税源基础削弱，乡镇财政完成基数内的收入任务非常困难，“划分税种、核定收支”的财政体制逐步失去了原有的体制基础。三是财政机构设置与国税和地税征收管理机构设置不统一，不利于乡镇组织财政收入。乡镇财政机构是按行政区划设置的，有一个行政乡镇，就相应设置一个乡镇财政机构，但国税和地税征收管理机构却是按经济区域分设，几个乡镇只有一个国税和一个地税征收管理机构，同时，国税征收管理机构和地税征收管理机构的设置也不完全一致，个别乡镇的国税征收管理机构在一个经济区域，而地税征收管理机构又在另一个经济区域。这种情况，造成乡镇为了完成收入任务，与税务机构讨价还价，抬高了税收征管成本。

三、深化县乡财政改革的思路

（一）统一思想，制订方案，落实职责、加快实施

一是统一思想。理论界和舆论界对深化县乡财政改革存在着不同观点、不同导向，建议由社会科学院和自治区财政部门汇集有关部门、专家和实际工作者，以科学发展观为统领，结合实际，开展专题调查研究，为解决该问题提供政策咨询、理论解读、技术服务，通过媒体广泛宣传，在全社会形成共识。(www.xing528.com)

二是制订方案。深化县乡财政改革是一个系统工程，要建立在科学决策、科学规划的基础上。建议由各级政府组织，由财政部门牵头，吸收有关职能部门、各市县有关领导和职能部门，根据调研成果，尽快制订县乡财政改革方案，实施县乡财力差异调控新模式，各职能部门要围绕方案和模式限期完成配套方案、模式和对策措施。方案和模式确定之后，有必要的话，通过人大形成地方性法规，为县乡财政改革营造良好的社会舆论环境、政策体制环境和法制环境。

三是落实职责、加快实施。顾名思义，县乡财政改革，主要涉及财政，该问题又具有重要性和紧迫性，不宜长期探讨，议而不决。建议由省级政府授权省财政厅主抓这项改革，负责规划、实施和绩效考评，要责成有关部门积极做好协调配合工作。

（二）明确职能主体

深化县乡财政改革，涉及政府的层级设立、政府间的财政关系等重大问题，理论界、学术界分歧很大，即使是主流理论，也未必符合宁夏的实际。课题的观点是，强化省级政府的财政职能，由省财政担任职能主体。提出这一观点，立足于以下几点思考：

一是财政支出责任。财政的支出，级次越高，责任越大，越有利于集中财力，越有利于实行财力差异调控，实现均等化。要总结“省直管县”“乡财县管”改革方面已经取得了成效和经验，深化县乡财政改革，财政支出责任由省级财政承担较为合适。

二是公共品的提供责任。政府层级越低，越接近居民，责任越大，效果越好。县乡政府是基层公共品提供的责任者，必须保证县乡政府具有相应的财力。

三是经济学的财力集中原则。经济学理论主张适当集中财力，防止财力分散，经济欠发达地区财源狭窄、财力薄弱，更需要集中财力。那种主张限制省级财政收入、缩小省级财力的观点并不可取，必须适当集中财力，保证省级财力的分配主导地位和调控能力。

综合以上观点，从实际出发，不宜实行“层级财政”，不宜提倡财权与事权相匹配，不可强调“一级事权，一级财权”等观点。在财权方面要适当集中，适当上移，集中到自治区级财政，要保证省级政府拥有必要的财力，由省级财政统一进行宏观调控。事权方面要适当分权、下移，由省级财政通过转移支付等方法，使县乡政府拥有与事权相匹配的财力。

（三）根据财力差异，建立不同层次的县乡财力最低保障机制

建立县乡财力最低保障机制，不可简单化，不能一刀切，要考虑各地的财力差异，根据差异情况，按照不同的标准，建立不同层次的最低保障机制，要坚持以下方向和原则。

一是确定县乡政府的收入范围及征管权限。将税基较广、收入稳定、流动性不大的税种作为市县的主体税种。改变共享税过多、共享税分成不合理的现象，保证县乡的自主收入。

二是确定县乡的非税收入。明确县乡非税收入的审批、立项、标准确定、征收管理、票据管理的权限，保证县乡的非税收入。

三是完善省对县一般性转移支付办法。在测算分析县乡级财政基本支出需要，合理确定县乡级基本支出最低保障线的基础上，按照确定的县乡财力最低保障标准，扣除前两项资金数，差额部分的资金由自治区对县一般性转移支付予以解决。

四是区别情况，分别对待。对经济较发达、财力较好的县，保证其既得利益，对财力水平低于最低保障线的困难县，省级财政给予转移支付，并明确省级财政对各县的财力性转移支付数额在本届政府任期内只增不减。

五是要探索建立困难县乡最低财力保障机制。确保县乡财政供养人员工资足额发放和政权机构正常运转的财力需要。完善县乡财力、支出标准、财政供养人员的计算办法，努力解决县乡的实际困难，向财政困难县乡倾斜。

（四）建立规范化转移支付制度

建立县乡财政最低保障机制和实行财力差异调控，不是为了简单地满足资金分配的要求，而是要在分税制财政体制的基础上建立起既满足现实的需要，又符合长远目标的科学合理的制度，所以，必须建立规范化的转移支付。

一是要以全省各县乡公共服务能力均等化为目标，用客观科学的方法确定收入能力和支出需求，以此为基础确定转移支付资金的分配。

二是必须客观公正，要设计公式进行计算，以影响各地财政收支的客观因素为基础，通过计算收入能力和支出需求，决定转移支付资金数额。

三是调动两个积极性，规范省政府与地方政府的分配关系。计算时不应以实际财政收支为计算依据，要以客观收入能力和支出需求为依据，这样可以鼓励基层政府努力增收，减少财政收入流失，提高财政资金的使用效率。

四是适当地考虑经济较发达县乡支出需求大的特点，也要兼顾经济落后地区经济社会发展滞后、公共服务水平低的问题。