提高南部山区财政支持能力

第三节　提高财政支持南部山区能力和水平的思路

一、按照国家主体功能区战略，对南部山区发展进行科学规划

主体功能区规划，是国家重大的战略性规划。宁夏南部山区许多地区属于国家确定的限制开发地区和禁止开发地区，这些地区的建设和发展，要服从国家的战略部署。自治区财政要主动配合有关职能部门尽快制订这些地区的经济社会发展规划，与南部山区财政部门密切配合，制订南部山区财政发展规划。以科学规划为契机，从战略的角度、发展的大局出发，实行财政支持政策的战略性转移。同时利用这一机遇，争取将南部山区的建设和发展纳入全国统一的规划中解决。

二、建立南部山区县乡财政最低保障机制

县乡政府是最接近人民群众的基层政府，是连接党和政府与人民群众的纽带，是保持稳定的重要因素。南部山区是回族群众聚集地区，基层政权肩负领导、促进民族团结进步的重任。保证正常运转，不光是经济问题，也是政治问题。南部山区各县乡财力进行区内横向比较，差异仍然较大，2007年一般预算收入，预算收入最高的市县是南部山区预算收入最低的县的18倍，基金收入，最高的市县是南部山区最低的县的195倍。南部山区8县财政自给率为10%左右，财政长期难以实现收支平衡，属于典型的“吃饭财政”。宁夏回族自治区财政厅要尽快进行调研，尽快制订宁夏县乡财政最低保障机制方案，实施县乡财力差异调控新模式。要重点探索建立南部山区困难县乡最低财力保障机制，确保南部山区困难县乡财政供养人员工资足额发放和政权机构正常运转的财力需要。完善财力、支出标准、财政供养人员的计算办法，实行倾斜政策，切实解决南部山区困难县乡的实际困难。

三、完善、规范转移支付制度

转移支付是实行财力差异调控、支持南部山区建设的有效措施，不能满足于一时资金分配的要求，而是要建立起既满足现实的需要，又符合自治区总体发展并兼顾南部山区长远目标的科学合理的制度，所以，必须建立规范化的转移支付。设计转移支付方案的基本原则是：一是要以全区各县乡公共服务能力均等化为目标，用客观科学的方法确定收入能力和支出需求，以此为基础确定转移支付资金的分配。二是必须客观公正，要设计公式进行计算，以影响各地财政收支的客观因素为基础，通过计算收入能力和支出需求，决定转移支付资金数额。三是调动两个积极性，规范自治区政府与地方政府的分配关系。计算时不应以实际财政收支为计算依据，要以客观收入能力和支出需求为依据，这样可以鼓励基层政府努力增收，减少财政收入流失，提高财政资金的使用效率。四是适当地考虑经济较发达县乡支出需求大的特点，也要兼顾经济相对落后的南部山区经济社会发展滞后、公共服务水平低的问题。

四、引入项目竞争机制，进行统筹规划

南部山区对生态扶贫及综合开发的项目建设积极性很高，应该保护这种积极性，但要克服盲目性和功利性。要引入项目竞争机制，促进各地区认真进行调整研究、科学论证，制订出长远的发展规划和可操作性强的实施方案，通过竞争机制来确定项目，避免长官项目、人情项目、随意项目。要达到一定的规模，要有一定的科学含量，要兼顾土地生产率和劳动生产率，促进资源、环境和现代生产要素的优化配置，要不断提高农民的收入，实现可持续发展。

五、完善财政资金的精细化管理

财政的职责和作用主要是资金支持、政策导向和监督管理。一是要以中央、自治区的转移支付资金为主，合理调整现有财力结构，加大财政支持南部山区的力度。加大财政预算内南部山区支出比重。在预算上优先安排，保证支持南部山区建设资金的增长高于同期财政经常性收入的增长。二要通过政策引导，形成多元化资金投入来源渠道。充分发挥财政资金引导作用，采取财政贴息、担保等有效方式和措施，积极吸引银行信贷资金更多的投入农业。积极探索财政担保方式，实施了小额贷款财政担保工程。三是激发农民投资主体作用的发挥，鼓励农民把能够筹集的资金和过去用于非农投资的资金与财政资金结合起来，投入农业开发。吸引区内外有实力的公司、集团和个体经营大户参与南部山区建设。四是确定“政府主导，财政牵头，部门协作，整体联动”管理体系和管理格局，通过政府的领导，建立财政部门和涉农主管部门协同共管、权责分明的管理责任制，明确财政部门负责资金投入、管理、监督和评价。规范引导约束各部门各地区的支农行为，确保生态扶贫及综合开发纳入财政预算和宏观政策调控轨道。

六、坚持财政政策和制度创新

创新是一个民族的灵魂，是国家兴旺发达的不竭动力。财政作为政府的职能部门，要通过政策引导和制度创新以及科技支撑，通过政府财政资金的乘数效应，实现农业资源和生产要素的优化组合，建立高效配置市场体系。要建立以公共财政体制为向导，根据市场发展情况，根据宁夏的区情深化改革，实行财政政策和制度的创新。一是要制定优惠政策，鼓励吸引各有关部门、有关单位加大对南部山区的投入。二是积极探索对非公有制经济的扶持方法，探索研究能够辐射带动农民发展生产、增加收入的非公有制企业的政策和方法。三是探索对农业专业合作组织、农民协会等中介组织的扶持方法。

七、引导资源要素合理流动(www.xing528.com)

资源要素在区域间的流动主要是依靠市场机制来完成，而财税政策通常只是发挥一定的引导性作用，是通过引导资源要素合理地向目标功能区流动，以促进发展方式转变与资源节约型和环境友好型社会的建设。体现为引导资本、劳动力和技术向优化开发区流动，防止狭隘的地方利益膨胀，使市场信号扭曲，引导资源和要素的流向；引导人口从限制开发区和禁止开发区迁出，推进生态移民；引导优化开发区加快技术创新和产业升级，推进产业在国内合理转移等。

八、逐步实现基本公共服务均等化

逐步实现基本公共服务均等化，是有序推进主体功能区建设的先决条件，反之，会使主体功能区建设流于形式。为了使各地方政府都能达到基本的公共服务水平，财税政策的关键是通过政府间转移支付制度，实现财力在国土空间和功能区之间的重新分配，保证所有地区的财力都能支持基本公共服务的提供。尤其是中央政府在促进四类功能区协调发展方面具有发挥作用的巨大空间，包括提供跨区域的基础设施、引导区域合理分工、促进区域合作等方面可以通过制订和实施财税发展规划，引导要素向财税政策的目标区域转移；也可以运用财政转移支付等手段支持主体功能区的社会事业发展。

九、促进建立跨区域的生态补偿机制

建立跨区域的生态补偿机制，是财政支持主体功能区建设的重要环节，主体功能区建设对限制开发区、禁止开发区的生态建设与环境保护势必带来当地财政的减收，造成财政缺口，需要转移支付弥补财政收支缺口，这是对限制开发区、禁止开发区生产生态财富行为的鼓励与补偿。另一方面，限制开发区、禁止开发区生产的生态财富又产生了正面的外部效应，其他地区有义务为享受到的这种外溢的生态财富买单。由此可见，限制开发区和禁止开发区因主要从事生态保护、生态环境建设等活动向整个国家提供了生态财富，对这两类地区进行转移支付，可以看成是对它们提供的生态财富的买单，体现了转移支付的经济功能。因此政策的着力点是逐步建立起生态环境的跨区域补偿机制。

十、财政政策与其他政策配套互动

财政政策只有和经济政策、结构政策、产业政策、景观与自然保护政策等相互配合，才能发挥政策的合力优势。在功能区域确定之初，就做好相关制度规划，使财税政策更有效地推进主体功能区建设。

一是实行财税政策的互动。国家层面要完善相关税收政策，地方政府要做好准备，充分利用相关税收政策促进主体功能区建设。自然资源和环境都是国家所有的公共资源，目前的资源税远远不能反映国家作为资源所有者，出售资源使用权所应有的价值。环境税的缺失，使生态环境遭到了前所未有的破坏。显然，改革与完善资源税和开征环境税已成为推动主体功能区建设的重要环节。资源税的完善一方面要扩大征税范围，水资源、森林资源、草场资源等严重短缺和受破坏浪费严重的资源应尽快列入资源税的征收范围。另一方面要完善计税依据并适当提高资源税的单位税额。这样有利于开采企业珍惜国家资源，避免过度开采，同时促使生产企业提高技术水平、提高资源的使用效率，防止资源浪费。环境税的开征应该在我国现有排污收费项目的基础上进行，即对污水、废气、废渣、噪声等开征环境税，主要是对制造污染者，根据污染程度征税。资源税的完善和环境税的开征将引导经济参与者的行为向符合主体功能区目标的方向转变。作为地方政府，要做好相关准备工作，确保新税种的顺利开征，以充分发挥其在促进主体功能区建设中的作用。

二是充分发挥比较完善的市场机制作用，探索建立排污权交易制度。排污权交易是一种以市场为基础的环境政策手段，在特定区域内，根据该区域环境质量的要求，确定一定时期内污染物的排放总量，在此基础上，通过颁发许可证的方式分配排污指标，并允许指标在市场上交易。排污权交易制度将环境容量视为有价资源，并将其产权赋予政府。政府通过确定区域的总量控制目标，将有限的排污指标转让给企业，并允许排污指标通过市场机制在企业间优化配置，使同样的污染排放创造最大的社会福利，从而达到有效控制水污染物和二氧化硫等空气污染物排放的目的。为了促进主体功能区建设，引导资源要素向目标功能区流动，在确定某一地区的某一时期的排污总量时，应根据主体功能区中的优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区有所区别，排污总量按目标开发程度呈递减趋势。通过排污权交易制度将企业的负外部性内生成本化，促使企业节能减排，提高各地区环境承载力。宁波市场机制较为完善，中小企业众多，具备建立排污权交易制度的市场基础，主体功能区建设和排污权交易制度互相推进，将有效促进环境友好型社会的建设。

三是把财税政策和投资政策紧密结合起来。投资、出口、消费是拉动经济的“三驾马车”，财政要严格控制政府的投资，积极引导市场的投资按主体功能区的定位流动。将政府预算内投资分为按领域投资和按主体功能区投资两大部分，制定相应的投资政策。按主体功能区投资，主要用于限制和禁止开发地区，进行公共设施建设、生态移民和促进就业、基础设施建设和支持适宜产业发展。按领域投资，要符合主体功能定位，加大生态环境保护的比例，对国家批准的建设项目，要落实用于环境保护的措施和资金。财政要引导金融和社会资金按主体功能区的定位调整投向，采取优惠的财政政策鼓励向限制和禁止开发地区的生态环境保护投资，向这些区域允许开发的产业投资。

四是财政政策要与土地政策协调配合。土地是各种建设的基本载体，土地政策是推进主体功能区建设的主要政策之一，财政政策必须与土地政策结合起来。要科学规划各类用地规模，控制工业和城市用地，确保耕地的数量和质量，逐步减少农村居住用地。要制定实施不同功能区的人均用地面积、人均城镇用地面积等标准，对工业化、城镇化用地的建筑容积率、投资强度、单位面积产出率进行核定。

五是财政政策要与人口政策协调配合。财政政策要坚持两个支持：对优化、重点开发功能区，支持人口迁入；对限制、禁止开发功能区，支持人口退出。财政要实施相应的教育、就业、医疗、社会保障、住房政策，保障迁入和退出的人口都享有均等的基本公共服务和同等的权益。