科学发展观对宁夏南部山区和中部干旱半干旱地区的指导意义

第二节　科学发展观对宁夏南部山区和中部干旱半干旱地区的指导意义

宁夏中部干旱半干旱地区和南部山区基本属于限制开发和禁止开发区域，自然环境差，经济社会发展滞后。要从全国总体发展的大局出发，不按经济发展一般规律办事，不走发展资源型经济，实现雄厚的原始积累，改变落后面貌的传统路子。要服从大局，主动放弃发展的机会，付出额外的代价，实行奉献型的功能开发，按照主体功能区规划突出加强生态和环境建设上来。

一、树立财政支持中南部地区建设的新理念、新思想

没有正确理论指导的实践，是盲目的实践。我们只有树立科学的理念和正确的思想指导，才能明确财政支持中南部地区的目标，制定正确的政策和策略。

（一）党的十七大精神是财政支持中南部地区建设的强大思想武器

胡锦涛总书记在党的十七大上的报告中指出，高举中国特色社会主义伟大旗帜，深入贯彻落实科学发展观，精辟地概括了中国特色社会主义道路和中国特色社会主义理论体系，明确了实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求，对今后的工作作出了全面部署，是指导中国特色社会主义事业不断取得胜利的强大的思想武器，也是我们做好财政支持中南部地区建设的强大的思想武器。

胡锦涛总书记的报告，在总结我国改革开放以来的实践和经验，深入分析我国发展的阶段性特征后，强调深入贯彻落实科学发展观，强调积极构建社会主义和谐社会。科学发展观，发展是第一要义，核心是以人为本。社会和谐是中国特色社会主义的本质属性，也是我国进行社会主义现代化建设的出发点和落脚点。我们要深刻领会、准确把握科学发展观与构建社会主义和谐社会的基本内涵和内在要求，指导财政支持中南部地区发展的各项工作。

科学发展观的根本要求，是实现“五个统筹”，即统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放。很明显，用“五个统筹”的要求来衡量，中南部地区存在很大的差距，特别是统筹区域发展、统筹人与自然和谐发展方面差距更大。要按照“五个统筹”的思路，加大财政支持中南部地区的力度，促进中南部地区区域经济社会的快速发展，缩小中南部地区与宁夏其他地区以及全国的差距。推进中南部地区生态环境建设的步伐，为全区以及全国的人与自然和谐发展作出贡献。

贯彻、落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，要彰显关注民生这一主题。中南部地区的民生问题还比较突出，还有相当一部分群众处于尚未脱贫或脱贫未致富的阶段，扶贫开发的任务还很艰巨。财政要把支持南部山区的社会建设作为重中之重，坚持以人为本，要把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点，实现中南部地区与全区、全国共同走上富裕道路、共同享受发展成果的目标。要将加快推进以改善民生为重点的社会建设作为未来发展的主要工作之一，作为推进和谐社会建设的重要举措，将优先发展教育、建立基本医疗卫生制度、完善社会管理作为改善民生的主要内容。强调自治区区域内的均衡发展，创建生产发展、生活富裕、生态良好的文明社会。

国务院2008年下发了《关于进一步促进宁夏经济社会发展的若干意见》，其中第三部分的（八）、（九）、（十）节的内容是对宁夏中南部解决贫困问题的方向性、长期性、纲领性的规划，是今后财政支持中南部建设的指导思想。一定要深刻领会精神，创造性地开展工作，为中南部建设作出新的贡献。（详见专栏6-1）

专栏6-1　切实解决中南部地区的贫困问题

改善基本生存条件。中南部地区干旱少雨，自然条件恶劣，贫困程度深，是宁夏最困难的地区。改善这一地区的基本生存条件，既是宁夏一项长期的战略任务，又是一项极为紧迫的民生工程。要加大扶贫攻坚力度，把解决好这一地区的生存和发展问题，作为促进宁夏发展的重中之重。加快解决中南部地区城乡饮水安全问题，“十一五”期间，重点解决中南部地区75万农村人口和固原、海原、西吉等地15万城镇居民的饮水安全问题。要按照人随水走、水随人走的思路，依托已建成或拟建的农村饮水工程、扬黄工程及节水补灌工程，积极稳妥地组织生态移民搬迁，力争在五年内基本解决同心县、海原县、盐池县、原州区、西吉县、中卫城区等六县（区）的生态移民搬迁问题。继续支持以山区危房危窑改造为主要内容的减灾安居工程，加快实施进度，扩大覆盖面。继续加强基本农田建设和保护，积极开展土地整理，增加有效耕地面积，努力实现人均一亩口粮田。积极发展沼气、太阳能等可再生能源，解决农村的生活用能问题。

拓宽农民就业和增收渠道。以市场为导向，以改善民生为目标，依托土地、光热资源和补灌工程，重点发展以特色种植为主要内容的设施农业和旱作节水农业，抓紧编制相关规划，分步实施。大力实施禁牧舍饲，发展滩羊、肉牛等特色养殖业。结合集雨水窖，鼓励发展庭院经济。以马铃薯、中药材、草畜等特色农产品开发为重点，培育农业产业化基地和龙头加工企业。大力支持固原肉牛、马铃薯等农产品专业批发市场建设，促进南部山区红色旅游和生态旅游业加快发展。大力发展劳务经济，加大新型农民培训工程、农村劳动力技能就业计划、阳光工程实施力度，扩大劳务输出和就业空间。鼓励在银川等条件较好地区的职业学校、高中面向中南部地区定向招生，扩大招生规模。

加大政策扶持力度。中南部地区困难特殊，需要国家和自治区给予特殊支持，加强规划指导，落实项目和资金。加大扶贫开发的投入力度，延长“三西”（甘肃河西、定西和宁夏西海固）资金使用期限。国家加大对生态移民、节水灌溉、设施农业等项目的支持力度。对中央安排中南部八县一区的城乡基础设施、水利、生态环境保护、社会事业、基层政权建设等公益性建设项目，逐步减少或免除县及县以下配套资金，自治区也要按照统筹城乡发展的要求，加大资金投入。切实做好海原县政府驻地迁移的科学论证和规划工作，国家适当提高补助标准，确保当地社会稳定。完善和创新对口支援方式，加大对口帮扶力度，鼓励东部发达省市和有条件的企业，定点帮扶宁夏山区八县和红寺堡开发区。

（二）自治区第十次党代会为财政支持中南部地区建设指明了方向

自治区第十次党代会，把全面贯彻落实科学发展观与宁夏实际结合起来，在解放思想中统一思想，在开阔眼界中拓宽思路，在创新进取中破解难题。在科学总结第九次党代会以来宁夏经济社会发展经验的基础上，响亮地提出了符合中央精神，符合宁夏实际的科学发展思路——实现经济社会跨越式发展，提出了实现“两个翻番”的目标：到2011年，地区生产总值达到1200亿元，地方财政一般预算收入达到150亿元，在“十五”末的基础上分别翻一番。

自治区第十次党代会提出的目标，是涵盖全区的统一的无差别的目标，绝不可能将部分区域排除在外，绝不是一部分区域实现，一部分区域可以不实现。宁夏南部山区有9个扶贫开发重点县，土地面积占全区土地总面积的58.80%，人口占全区总人口的44.80%，其中回族人口占全区回族人口的65%，真正是宁夏的半壁河山。构建和谐社会，建设小康社会最繁重最艰巨的任务在农村，其重中之重在宁南山区。没有南部山区的现代化就没有宁夏的现代化，南部山区和中部干旱半干旱地区农民没有实现小康就没有全区人民的小康，南部山区和中部干旱半干旱地区经济社会跨越式发展的目标没有实现，就是全区的跨越式发展目标没有实现。所以，我们要从全区大局的角度，从跨越式发展的高度来认识这一问题，实行工作重心的战略转移。财政要以南部山区、中部干旱半干旱地区与全区同步实现跨越式发展为目标，把支持南部山区、中部干旱半干旱地区的经济社会发展作为财政改革和发展的重要的切入口，进一步发挥财政的职能作用，增加财政资金投入，加大财政转移支付力度，实行更多的更切合实际的财政优惠政策，帮助南部山区和中部干旱半干旱地区发展经济，发展各项社会事业，建立财政自我增长、自我发展的长效机制，促进南部山区和中部干旱半干旱地区的快速协调与可持续发展。

（三）财政自身改革和发展的要求

完善公共财政体系，是财政改革的方向和目标。胡锦涛总书记在党的十七大报告中提出：“深化财税、金融等体系改革，完善宏观调控体系。围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系。”温家宝总理在十一届全国人大一次会议的政府工作报告中提出：“要深化财税体制改革，加快公共财政体系建设。改革预算制度，强化预算管理和监督。”

从以上论述我们可以认识到，公共财政是构建社会主义和谐社会的重要目标和主要任务之一，是全面建设社会主义小康社会和构建社会主义和谐社会的物质保障和制度保障。公共财政体制所具有的公共性、非赢利性、法制（规范）性三大特征，我们要以公共化为取向，以均等化为主线，以规范性为原则，不断健全财政体制。近几年来，南部山区基层财政困难突出，基层财政体制运行中矛盾日益显现，全区地区间财力均衡等问题已成为影响经济发展和社会稳定的重大问题，成为社会公众关注的焦点，基层财政改革尤其是困难地区财政改革具有战略性、现实性和紧迫性，应成为全区财政体制改革乃至各种体制改革的突破口。

二、用科学发展观透视财政支持中南部地区建设工作

任何创新和发展，都是建立在原来基础上的，离开对原来基础的深刻研究和科学总结，创新和发展就无从谈起。我们要以科学发展观为统领，透视财政支持中南部地区建设的经验和差距，树立新的发展理念，探寻新的发展道路、发展模式和发展战略。(www.xing528.com)

（一）财政支持中南部地区的经济发展

近几年来，自治区财政在支持宁夏南部和中部干旱半干旱地区发展方面，增加财政资金投入，加大转移支付力度，建立基层政府财力保障机制，主要通过推进科技示范区项目区建设，发挥南部山区的比较优势，因地制宜地进行开发和建设。到2007年，中南部地区各市县的国民生产总值、预算总收入、地方预算收入都比2003年有了较大幅度的增长，其中固原市实现了地方财政收入过亿元的跨越。各县市依托资源优势，发展了马铃薯、水果、蜂蜜、清真牛羊肉制品等农副产品加工企业。非公有制企业和第三产业也有了长足的进步，成为新的经济增长点。在财政和有关职能部门的支持下，南部山区和中部干旱半干旱地区普遍建立了设施农业，南部山区和中部干旱半干旱地区初步建成西北地区“冬菜北上、夏菜南下”的无公害、外向型生产基地，打造宁夏设施农业品牌。在宁南山区的9个县区新实施了9个小流域综合治理项目，提高了综合治理效益。

（二）财政支持中南部地区的社会建设

截至2007年年底，已经完成了所有山区债务化解任务。加大投入力度，提升农村医疗卫生水平，南部山区所有市县（区）和中部干旱半干旱地区全面实施了新型农村合作医疗制度改革，比预定时间提前一年。将全部农村贫困人口纳入低保范围，平均每人每月补贴20~35元。实行了农村特困医疗救助和大病医疗救助制度，患有重大疾病的农民最高可得到政府5万元的救助。对南部山区和中部干旱半干旱地区所有乡镇卫生院和村卫生室进行了房屋新建、改扩建与设备配备，改善了基本医疗服务条件。安排专项资金启动了农民的卫生政策和健康知识的普及宣传教育活动，构建了乡镇卫生院人员工资、村医生活补助和乡村医护人员培训等多层次资金保障体系。改善农村社会面貌，对南部山区和中部干旱半干旱地区农村敬老院进行了新建，3万户危窑危房得到了改造。支持固原师范专科学校扩建为宁夏师范学院。全额承担了山区困难市县的风沙、误餐等补贴资金。推动南部山区各项社会事业全面进步，参与实施了科技基础条件建设、科技特派员创业行动等科技领域重点工作。努力实现乡镇文化中心建设达标，为部分市县购置了文化流动车，支持了文化精品工程等一批重点项目。健全南部山区基层司法经费保障机制，大规模更新配置了政法系统的技术装备。支持“少生快富”工程、“三无一无”创建、奖励扶助等计划生育项目所需资金，支持南部山区有条件的地区发展红色旅游项目，提升了南部山区旅游业的发展水平。

（三）项目示范区建设取得了显著成效

项目区的建设受到自治区党委、政府领导的高度重视，受到各有关部门的大力协作，得到了各市县党政领导和项目区干部职工的配合，也引起了党和国家有关领导及中央有关部委的高度重视，中共中央政治局常委、国家副主席曾庆红，国务院副总理回良玉等领导人和国家发改委、财政部、水利部、西部大开发办公室、国家林业局、国务院扶贫办等都给予了高度评价和肯定。人大常委会盛华仁副委员长在全国人大常委会审读“三农”报告中专门提到，宁夏在南部山区彭阳县结合退耕还林还草，改造山地，实行山、田、水、林、路综合治理，改善生态环境，建设水平梯田……取得了很好的经济效益和生态效益。河南、宁夏的成功经验，拟可在中西部干旱地区、贫困山区推广。难能可贵的是，这些示范区建设取得的成效雄辩地证明，我们支持南部山区农业发展的工作思路、工作机制、工作模式是正确的，黄土丘陵区的恶劣的自然环境是可以改变的，农业基础生产条件、农民基本生活条件是可以改善的，贫困地区可以建立自身涵养、自我发展机制，实现可持续发展的永不返贫。（详见专栏6-2）其重要经验有以下几个方面。

一是整合财政资源，建立高效运行机制。坚持了“政府主导，部门协作，整合资源，形成合力”的原则；在完善财政资金投入管理机制方面，按照“集中资金，突出重点，创新机制，提高效益”的原则，建立了资金投入管理新机制；在科学规划，建立长效机制方面，按照“长远规划，科学论证，科技领先，坚持标准”的原则，进行了科学规划，建立了长效机制；在创新经营管理机制方面，在与部门协作方面按照“部门协作、整合项目、集中使用、渠道不乱、统筹规划、合理分工”的原则，逐步建立“联合立项、联合实施、联合验收、分工负责”的“三联一分工”的工作机制，建立了科学的切合实际的操作性强的原则、机制和模式。

二是整合资金，集中财力办大事。按照“整合项目、整合资金、发挥聚合效应”的总体要求，切实解决资金使用分散、效益不高的问题。对实施的每一个支农项目，都由人民政府统一安排、统一部署，科学布局，整合优化项目资金，集中财力办大事，坚决杜绝各自为政、小打小闹、治标不治本的现象。按照资金功能用途分类，把分散在不同部门管理的同类资金整合起来，共同研究确定支持的重点和区域，实现资金的相对集中，加大投入规模，发挥资金的聚合效应；根据国家政策和事业发展需要，对农业基础建设资金、财政支农资金、扶贫资金、农业综合开发资金、农林水利事业费、土地有偿使用费等不同科目相同性质的农业资金进行整合，实现跨科目的组合与匹配。

三是坚持整合不移项、集中不变质的原则。按项目资金性质承担不同的建设任务，各负其责，各记其功，整合使用，整体推进。实施的小虎洼流域生态环境建设与扶贫开发示范项目就是一个典型范例。该项目总投资1367.70万元，其中整合使用自治区财政厅投资271万元、自治区发改委投资103万元，还有自治区水利厅、自治区扶贫办、自治区林业局，利用银行贷款，农民自筹资金等投资。项目建成后，极大地改善了流域内生态条件，提高了农业生产的综合效益，显现了资金整合的强大效应。形成了以流域治理为重点推动产业开发的新模式，开辟了生态环境建设与扶贫开发的新路子，开创了农民增收的新途径。

四是部门联动，综合治理求效益。按照“部门协作、整合项目、集中使用、渠道不乱、统筹规划、合理分工”的原则，将各部门的资金、先进技术和管理经验、优惠政策进行整合，逐步建立“联合立项、联合实施、联合验收、分工负责”的“三联一分工”工作机制。在项目实施的事前、事中、事后等各个环节，有关部门都主动参与、积极协作、整合项目、分工负责，由被动式“捆绑”向主动式“整合”转变；由部门“单打独斗”向部门“全面协作”转变；由“单一治理措施”向“综合治理措施配套、全面开发治理”转变。形成“区上促、县上抓、部门管、农民参与”的“上下联动、齐抓共管”的良好氛围。通过项目、资金、技术、政策等方方面面的整合和项目工程的带动，实现农业产业结构调整、农民增收、生态建设等多方面的有机结合。

（四）财政支持南部山区面临的困难及问题

一是财政投入规模仍然十分有限。尽管南部山区农业投入水平不断提高，但与自治区党委、政府提出的加快现代农业发展的要求相比还不相适应，特别是农业主导产业发展的速度、规模和水平都还处于较低的起步状态；农业基础设施的建设、农业科技的推广与应用、农民的职业技术培训等许多方面都有较大差距。

二是农业生产和农民生活条件仍然非常脆弱。南部山区靠天吃饭的局面没有得到有效改变，干旱仍然是制约山区农业发展的重要因素，还有近50万人的人畜饮水安全问题得不到解决。

三是扶贫开发工作难度加大。宁夏尚未脱贫的人口主要集中在南部山区干旱风沙区、干旱半干旱黄土丘陵沟壑区和半阴湿土石山区的十县（区），这里生态环境和生存环境极为恶劣，人口素质普遍较低，治理难度较大，是南部山区扶贫开发的硬骨头。同时，被动扶贫和被动接收扶贫的做法依然存在，农民在扶贫开发中的主体地位还没有建立起来，扶贫开发工作还没有建立起自我积累、自我发展的造血机制，“等、靠、要”思想仍然严重。

四是退耕还林政策还有待于完善。退耕还林补助标准较低，工作经费难以落实。宁夏实施退耕还林工程项目区主要分布在南部山区，立地条件差、造林成活率低，补植情况十分普遍，造林成本与现行补助标准有很大差距。加上退耕还林工程从勘察、规划、设计、建档立卡、检查验收、政策兑现、粮食调运及确权发证等工作量浩大、管理费用高，而南部山区全部是国家确定的扶贫开发工作重点县，财政自给率都在10%以下，难以承受所需的工作经费，退耕还林后续产业发展资金难以落实。由于受当地恶劣的自然条件的限制，发展后续产业的成本较高，加之当地财政困难，广大农民大多是刚刚达到基本解决温饱的贫困农民，仅靠地方财政和农民自身积累无法发展后续产业，巩固退耕还林成果难度较大。

五是体制和机制有待完善。近几年来，各有关厅局在支持南部山区农业发展方面协同配合做了大量的工作，但缺乏科学合理的管理体制和运行机制作保障，更多的是依靠各级领导和同志们的思想觉悟和工作热情，难免出现配合脱节等现象，缺失支持南部山区发展的长效运行机制。

专栏6-2　彭阳“治山治水、治穷致富”

彭阳县沟壑纵横、墚峁起伏，属典型的黄土丘陵区，干旱少雨，年平均降水量为350~550毫米，多集中于夏季。1983年全县水土流失面积2333平方公里，占土地总面积的92%，年流失土壤总量1400万吨。境内森林覆盖率3.94%，植被覆盖率33.60%。1985年，全县粮食亩均单产仅为31公斤，农民人均有粮129.90公斤。

至2007年，治理小流域92条，控制水土流失面积1633平方公里，治理程度达到70%，双手挖出的“88542”工程（指工程质量水土保持水平沟标准：高0.80米、长0.80米、宽0.50米、边宽0.40米、面积2平方米）地带可以绕地球赤道3.2圈，被日本友人称为“中国生态长城”。

从建县初的“温饱型思路”到现在的“发展型思路”，是一条继承辉煌、再创伟业的成功之路。水平梯田由11万亩增加到51万亩；森林覆盖率由3.94%提高到20.30%，水土流失治理率由11.10%提高到70%；农村群众生产生活条件发生了翻天覆地的变化。

项目区的建设受到自治区党委、政府领导的高度重视，受到各有关部门的大力协作，得到了各市县党政领导和项目区干部职工的配合，也引起了党和国家有关领导及中央有关部委的高度重视，中共中央政治局常委、国家副主席曾庆红，国务院副总理回良玉等领导人和国家发改委、财政部、水利部、西部大开发办公室、国家林业局、国务院扶贫办等都给予了高度评价和肯定。人大常委会盛华仁副委员长在全国人大常委会审读“三农”报告中专门提到：“宁夏在南部山区彭阳县结合退耕还林还草，改造山地，实行山、田、水、林、路综合治理，改善生态环境，建设水平梯田……取得了很好的经济效益和生态效益。河南、宁夏的成功经验，拟可在中西部干旱地区、贫困山区推广。”难能可贵的是，这些示范区建设取得的成效雄辩地证明，我们支持南部山区农业发展的工作思路、工作机制、工作模式是正确的，黄土丘陵区的恶劣的自然环境是可以改变的，农业基础生产条件、农民基本生活条件是可以改善的，贫困地区可以建立自身涵养、自我发展机制，实现可持续发展的永不返贫。