主体功能区规划推进宁夏科学发展的成果

第一节　按照主体功能区规划，推进宁夏的科学发展

推进主体功能区建设，是党中央、国务院根据十七大提出的实现全面建设小康社会奋斗目标和国家“十一五”经济社会发展规划纲要的要求，是科学把握国际经济发展形势和我国当前与长远发展的特征作出的重大战略决策。

一、提出主体功能区战略的背景

主体功能区建设，是我国长期实践经验的总结和提炼，是区域发展战略的智慧结晶。我国区域发展经历了均衡发展阶段、非均衡发展阶段后，20世纪90年代中期开始实施“四大板块”战略，取得了积极的效果，推进了西部大开发、东北老工业基地振兴、中部地区崛起、东部地区持续发展，区域差距扩大的势头得到一定程度的控制。但是，各区域发展思路、发展路径、发展模式雷同，经济结构、产业结构相同，特别是经济相对落后区域，仍然在走粗放式经济增长的老路，人为不顾条件地进行无序竞争无法适应新的国际、国内经济发展趋势，无法解决日益严峻的环境、人口问题，亟须以科学发展观为统领，制订全局性、长期性、有差别性的科学发展战略，从根本上打破不顾自然规律，大力发展经济的传统思想。主体功能区建设，就是党中央、国务院总结了我国区域发展战略演变的三个阶段的经验和教训提出的新理念、新思路，是指导我国今后经济社会发展的方向性、纲领性战略。

二、主体功能区建设的基本内涵

主体功能区，是国家根据区域发展基础、资源环境承载能力以及在不同层次区域中的战略地位等，对区域发展理念、方向和模式加以确定的战略性规划。基本内涵有三个方面。

1.主体功能区规划的战略地位

主体功能区规划，具有战略性、基础性、约束性，是国民经济和社会发展的总体规划。是其他的规划，如人口规划、区域规划、城市规划、土地利用规划、环境保护规划、生态建设规划、资源利用规划、粮食生产规划、交通发展规划、防灾减灾规划等在空间开发和布局上的基本依据和约束条件。

2.按照国土空间划分，分四类主体功能区

优化开发功能区，要改变依靠大量占用土地、大量消耗资源和大量排放污染实现经济较快增长的模式，把提高质量和增长效益放在首位，提升参与全球分工与竞争的层次，继续成为带动全国经济社会发展的龙头和我国参与经济全球化的主体区域。

重点开发功能区，要充实基础设施，改善投资创业环境，促进产业集群发展。壮大经济规模，加快工业化和城镇化发展，承接优化开发区域的产业转移，承接限制开发区域和禁止开发区域的人口转移，逐步成为支撑全国经济发展和人口集聚的重要载体。

限制开发功能区，要坚持保护优先、适度开发、点状发展，因地制宜，发展资源环境可承载的特色产业，加强生态修复和环境保护，引导超载人口逐步有序转移，逐步成为全国或区域性的重要生态功能区。

禁止开发功能区，要依据法律法规和相关规划实行强制性保护，控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能定位的开发活动。

各区域可以从不同空间尺度进行划分，既可以以省、市、县为基本单元划分，也可以以乡、镇为基本单元划分，但都要服从全国的规划。全国规划具有权威性、强制性，对各区域开发的内容、方式和强度进行约束。(www.xing528.com)

3.要促进全面、协调和可持续发展

实施主体功能区战略，对四类地区都要求实现经济社会的全面、协调和可持续发展。需要明确的是，对限制开发、禁止开发功能区来说，发展仍然是第一要务。这类地区的工业化、城市化开发还是需要的，要限制、禁止的是错误的发展理念、发展思路和发展模式。所以，这些地区要改变传统的发展模式，改变经济结构矛盾突出、增长方式粗放、环境破坏、资源浪费的发展道路，将单一求同思维改变为多维求异思维，树立新型工业化的理念，推进工业结构调整和发展方式转变，走一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化路子。坚持特色城市化的理念，调整城市化的思路，按照区域主体功能规划建设环境友好型城市，实现城市化与工业化、市场化、信息化、国际化相结合。

三、主体功能区建设的重要意义

1.有利于缩小区域发展差距

四大功能区的划分，使区域发展理念超越了简单的地理空间概念，它是根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局而作出的决策，有利于落实科学发展观。我国国土辽阔，但可利用地域相当有限，必须规范开发秩序，促进资源合理配置。主体功能区建设，在那些开发密度已经较高、资源环境承载能力减弱的地区，实行优化开发，有利于提高经济发展的质量和效益；在那些资源环境条件较好、发展潜力较大的区域，实行重点开发，有利于逐步缩小区域发展差距；在那些重要生态功能区、生态环境脆弱地区，通过限制开发或禁止开发，有利于促进环境保护和社会进步。

2.有利于加快转变经济发展方式

我国资源并不富集，而且空间分布非常不平衡，资源环境承载能力面临非常严峻的挑战。一是土地资源匮乏。据2006年的统计数据，我国耕地面积为18.31亿亩，人均1.40亩，不足世界平均水平的40%，仅为美国的1/8。耕地面积从1996年到2005年，10年间净减少1.21亿亩，已经严重威胁我国的粮食安全，并对世界粮食安全产生影响。二是水资源缺乏。2005年，全国水资源总量为27430亿立方米，占全球水资源的6%，人均2098立方米，仅为世界平均水平的27%。三是生态环境恶化。水土流失、荒漠化严重，2005年全国水土流失面积256万平方公里，荒漠化土地面积为270.58万平方公里。同时，渤海和“三河三湖”区域的水污染、西南地区的酸雨、部分大中城市的大气污染等问题日益危害人类的生存环境。

银川市和石嘴山市是宁夏的重点功能开发区，开发历史较早，区位及资源条件相对优越，是全区当前经济发展最快的城市。银川市是全区政治、社会、经济、文化中心，也是发展的核心区。对于银川市的建设应从空间结构整合、经济一体化发展入手，共同完善和强化都市区功能以增强综合实力，充分发展带动全区经济增长的产业。重点发展具有比较优势的特色产业，大力发展流通、金融、信息产业，培育现代化服务体系。还需注重在发展经济的同时加大城市园林绿化，把改善城市生态环境和景观环境问题提到首位。通过综合化的建设过程，将银川市建设成为全区及西北地区投资环境、创业环境和人居环境俱佳的区域性中心城市。石嘴山市是宁夏第二大城市及主要的工业城市，依据其资源优势已发展成为工业种类多、部门齐全的新型工业化城市。经济发展水平高，国土开发密度大，资源环境承载能力逐渐减弱。对于重点开发区的建设，应逐步改善经济结构，把提高经济增长质量和效益放在首位；应改变大量消耗资源和大量排放污染物而实现经济较快增长的发展模式，加快发展现代服务业。高新技术产业和先进制造业应提高产业的技术水平，化解社会经济发展对资源环境的压力。

3.有利于促进基本公共服务均等化

区域协调发展的实质是人的发展，缩小区域差距就是缩小不同地区之间人均收入、基本公共服务、生活水平的差距，使居住在不同地区的人民都享有均等化的基本公共服务，都享有相当的生活水平。主体功能区建设充分体现了区域协调发展的新思路，根据不同区域的资源环境承载力进行经济布局、确定人口分布，通过发展经济、人口转移、财政转移支付等多种途径，缩小区域差距，使不同区域的人民都过上幸福生活，为实现共同富裕的目标奠定基础，彻底打破了把做大地区经济总量作为出发点和唯一目标来缩小区域差距的传统观念。

4.有利于突破行政区划限制

我国不同区域的资源环境承载力不同，集聚经济和人口的能力也不同，发展的内涵和要求就应该不同，不同区域的评价内容和重点也应不同。在未来的几十年，随着我国工业化、城镇化加速发展，将会有几亿农村人口进入非农产业就业，居住在城市，在这个与经济结构调整相伴随的空间结构急剧变动的历史时期，我国区域发展将会面临巨大的压力与挑战。主体功能区建设改变了完全按照行政区制定区域政策和绩效评价的思想与方法，突破了现有体制障碍和政策约束，制定了有针对性的、差别化的区域政策和绩效评价指标，使区域政策和评价指标更加科学、细致、有针对性，能够科学引导区域协调发展。