宁夏财政支持农业基础建设实践成果

第二节　宁夏财政支持农业基础建设的实践

自治区第九次党代会以来，在党中央、国务院一系列支持“三农”政策的指引下，在自治区党委、政府的领导下，在财政部和有关部委的支持帮助下，宁夏各级财政部门心系“三农”，把支持农业增效、农民增收、农村发展作为财政改革和发展的重中之重，不断探索财政支持农业基础建设的路子，取得了一定的成效。在一些方面取得了突破，走在了全国的前列，具有推广的价值。财政支持农业基础建设已由单纯注重农业产业发展和扶贫开发的模式转向了注重农村经济社会协调发展的新模式，并为今后进一步推进财政支持农业基础建设奠定了良好的基础。

一、宁夏财政支持农业基础建设的做法和成效

宁夏财政厅党组坚持聚精会神谋大事，一心一意图发展，以科学发展观指导财政改革和发展。通过认真的调研和科学的论证，结合宁夏的实际和“三农”的特点，支持农业基础建设主要围绕五个方面进行了积极的探索和创新。

（一）不断加大强农惠农政策力度，大幅度增加“三农”投入

经济学的研究成果表明，财政政策的作用要大于财政投入的作用。所以，宁夏财政支持农业基础建设，把着力点放在了以创新的精神贯彻执行党中央、国务院的“三农”政策上。

1.不断加大财政“三农”投入。在自治区经济社会快速发展和财政实力大幅提升的情况下，按照“存量调整、增量倾斜、统筹兼顾、突出重点”的原则，不断加大财政的“三农”投入。2002年以来，全区财政农业支出累计达到143亿元，占财政支出总额的17.35%，年均增长30%以上。由于财政资金的投入，引导和吸引企业及社会资金500亿元以上，农民投工投料折合资金400亿元以上。仅基础设施建设方面，每年整合各类资金2亿多元，吸收带动其他资金10亿多元。使农业基础条件大大改善，产业化进程明显加快，农村社会事业迅速发展，有效地促进了农业增效、农民增收、农村繁荣稳定。

2.完善农业补贴制度，促进农民收入增长。自治区财政把全面贯彻落实党和国家的支农惠农政策，作为实现好、维护好、发展好人民群众根本利益的基本要求，切实贯彻农业补贴制度。本着“多予、少取、放活”的方针和“减轻、规范、稳定”的原则，深入推进农村税费改革，全面实现全部免征农业税及其附加，提前一年实现了农业税零税率目标。在全区范围内全面实施了粮食、春耕化肥、良种、农机具、旱作机耕农田5项补助政策。通过“五补一免”政策，先后免征了农业税及其附加、牧业税、农业特产税共5亿多元，全区农民人均增收减负114元。落实退耕还林、种粮、化肥等14项直接补贴资金32亿元，并全部通过“一卡通”进行发放。在各项惠农政策的带动下，使全区农民人均纯收入由1998年的1724.30元增加到2006年的2760.10元，增加了1035.80元，是历史上增量最大、增幅最高时期。2007年，自治区财政补贴农民的资金达到了14.60亿元，农民人均直接增收400多元，农民人均纯收入突破3000元，年增长12%。真正让广大人民群众得实惠，共享改革发展成果。

（二）突出抓好基础设施建设，努力改善农业生产条件

切实加强农业基础建设，必须突出抓好基础设施建设，加快改善农业生产条件。“十五”以来的6年中，自治区财政本着“部门协作、整合项目、集中资金、突出重点、创新机制、提高效益”的原则，加大了财政对农业基础设施建设的投入力度，财政支农资金达到126亿元。

1.改善农业生产基础设施条件。围绕农业增产、农民增收、农村稳定，实施了优势特色产品区域发展规划、龙头企业振兴、千村扶贫等八大工程及农村社会化服务体系建设等工程，大大改善了农业生产基础设施条件，加快了农业产业化进程。重点扶持了自治区四大战略性主导产业和六大区域性产业、106个产业化经营项目和自治区龙头加工企业，适度扶持了地方特色产业发展。

2.以农田水利建设为中心。5年累计投入农林水资金143亿元，牵头组织或配合实施了一些重要工程。建成黄河沙坡头水利枢纽工程，宁夏扶贫扬黄灌溉一期主体工程，黄河宁夏段防洪一期工程，盐环定扬水宁夏专用工程，河西总排水干沟扩整改造，长城塬引水工程，农村饮水解困一期、二期工程等，加固改造了一批病险水库。宁夏新增灌溉面积70万亩，解决了97万人的饮水困难，增加和恢复水库库容1.80亿立方米、引黄灌区160万亩中低产田改造，新建粮食基地57.80万亩、优质饲料地48.30万亩，实施宁南山区200万亩高标准机修农田、70万亩压砂西（甜）瓜基地、扶贫开发整村推进、小流域综合治理、土地开发整理等一大批重点项目。

3.积极支持南部山区扶贫开发。全面实施千村扶贫和整村推进等扶贫工程，使37.50万贫困人口摆脱贫困并实现基本解决温饱的目标；大力实施南部山区草产业、10万贫困户养殖业工程和黄牛改良项目；扶持小额信贷担保基金，吸引信贷资金扶持南部山区农业产业化发展；投入专项资金，用于“少生快富”工程，使山区人口自然增长率较2000年下降了0.74个百分点，未解决温饱的贫困人口由2001年的52.70万人减少到2007年的10万。

4.改善农业生产环境。投入专项资金，吸引日本银行贷款5.40亿元，配套实施了生态治理项目，建立了五个农业生态示范区，为灌区可持续发展提供了有效的生态保障；加大退耕还林和“封山禁牧”力度，完成退耕还林1058万亩，退牧还草1360万亩，封山禁林牧场24万亩，使2800万亩天然草场植被得到有效恢复，草原得病覆盖度提高30%，完成人工造林1397万亩（其中退耕造林456万亩），是“九五”的3.50倍，森林覆盖率由8.40%提高到12%。通过实施全面禁牧和天然草场退牧还草工程、百万亩人工种草工程等，人工种草面积累计达到680万亩，天然草原围栏达到1500万亩，生态环境得到明显改善。

（三）支持农业服务体系建设

积极推行科技特派员制度，大力支持农业科技创新，使新技术、新产品在广大农村得以推广，促进了农业生产科技水平的提高；投入专项资金，支持农民协会、农村合作组织建设，支持了全区百万农民培训计划，转移农村劳动力100多万，使之真正成为农民致富的“铁秆庄稼”。

（四）支持农村社会事业发展，提高农村基本公共服务水平

1.支持农村教育事业发展。5年来，各级财政共完成教育支出132亿元。仅2007年，自治区财政增长的教育投入就近10个亿，一是农村义务教育经费保障机制基本完善，“三免一补”范围覆盖所有承担义务教育的学校，98万名中小学生全部受益。二是义务教育实现突破。全区全面完成了普及初等义务教育的历史性任务，宁夏普及九年义务教育人口覆盖率（以县为单位）达到72.70%，比2000年提高16.30个百分点。三是农村中小学办学条件得到显著改善，大规模实施了中小学危房改造、农村寄宿制学校建设等工程。四是困难家庭得到帮助，5.60万名家庭经济困难的大中专学生得到资助。

2.支持农村卫生服务体系建设。以新型农村合作医疗制度建设试点为突破口，加强了农村卫生服务体系和乡镇卫生院建设。为全区188个乡镇卫生院和2555个卫生室进行房屋新建、改扩建，并按标准配备了常用医疗设备、器材，对45岁以下医护人员进行了轮训，完善和提高了卫生服务功能；安排专项资金对计划生育者实行免费手术、技术服务和进行奖励，为山区117个乡镇配备了计划生育专用车，保证了计划生育工作健康进行；将新型合作医疗制度改革试点扩大到11市县（区）。提前实现了新型农村合作医疗救助制度、药品“三统一”制度的进一步完善，使群众看病难、看病贵的问题得到有效缓解。

3.支持农村社会保障体系建设。以“低水平、广覆盖”的原则，逐步建立起农村社会保障和困难救助体系。把农村困难人口和城市困难人口进行统筹安排，每年安排城市最低生活专项资金，保障了8.70万户近30万困难人群的基本生活；积极促进农村医保制度的建立，按照财政分级负担的原则，对市县按不同比例给予补助；逐年增加救灾救济补助资金和农村特困户医疗救助专项资金，启动了南部山区危窑危房改造工程，以每户4000~5000元补助，对4万户农民危旧窑洞、危险住房进行统一改造；对农村特困户实行生活、医疗救助，完成了60所南部山区农村敬老院建设和3万户危窑危房改造。

4.支持农村文化事业的发展。兴建配备了20个乡镇文化中心，为山区8县购置了文化流动车；支持了民间文化、文化资源、文化精品工程项目；支持民族文化艺术、文物发掘、文化和图书下乡工作；实施了广播电视村村通工程，加快了全区广播事业的发展；实施了文化扶贫工程，为3万户贫困农民家庭购买了电视，支持了487个村级组织的阵地建设。

（五）发挥专项农业支持和农业综合开发的积极作用(www.xing528.com)

1.专项农业支持

近年来，我们联合发改委、扶贫办、农牧厅、林业局、科技厅、水利厅等有关部门在宁夏中部干旱带和南部山区共实施了15个产业开发与扶贫开发有机结合的小流域综合治理整合资金试点项目，共整合各类资金8000多万元，吸引银行和社会资金1亿多元，9县区30个乡镇70个行政村近10万贫困人口受益，试点项目区农民人均收入较周边乡镇农民收入增加500元以上，得到当地政府、广大农民群众的热烈欢迎和全国人大高度评价，彭阳县小流域综合治理与产业开发扶贫项目被全国人大确定为十大议案向全国推广。

2.农业综合开发的作用

农业综合开发是财政支持农业基础建设的一种特殊形式，经过多年的实践，已经凸显积极的作用。具体情况见下表。

表5　农业综合开发2004~2006年农业投入情况一览表

农业综合开发的作用主要有四个方面：一是农业综合开发项目区展示现代农业的发展方向的作用，促进传统粮食生产向现代粮食生产的转变。二是通过科学的项目管理模式，崭新的投入机制，“综合”推进的运行机制，农科教统筹、产学研一体的发展路子等，化解传统粮食生产的弊端，用工业化、现代化的理念和模式管理粮食生产。三是坚持走“山水林田路综合治理”“农林牧副渔同步发展、工商运建服齐头并进”的路子。四是通过项目区建设推进科技进步，为农民提供看得见、学得会、示范作用强的科技成果。

（六）初步建立、健全财政支持农业基础建设的体制

1.完善了自治区以下财政体制。全面推进“乡财县管”，建立了科学规范的转移支付制度，自治区对市县的财力性转移支付由2002年的13亿元增加到2007年的51亿元，年均增长31.40%。深化县乡财政体制改革，不断增强基层政府的公共服务能力，乡镇公用经费人均标准提高到3000元。部门预算、国库集中收付、政府采购、收支分类和“收支两条线”管理等改革稳步推进，公共财政体系不断健全，公共财政属性更加凸现。

2.健全政府间的财政关系。规范分税制财政体制运行，开创了宁夏转移支付体系由解困向均衡转变、济弱与扶强并举的新模式，先后使全区乡镇和市县行政机关的人均公用经费水平统一提高到3000元和4300元以上，将各市县住房公积金和医疗保险的财政负担比例统一提高到10%和4%以上，迈出了基本公共服务均等化的重要一步。

3.推进县乡财政体制改革和为基层解困工作，构建县乡财政发展新平台。一是以调解理顺政府间财政关系为中心，进一步构建了市县经济社会发展的新财政平台。持续加大自治区对市县的一般转移支付规模，2006年达到12亿元，增强了市县财政平稳运行的能力。二是构建了“补财力”“提标准”的双管解困模式，采取“四奖一补”政策，于2008年6月底，在全国率先完成县乡债务化解工作。

4.深化财政改革，为财政支持农业基础建设打下了体制、制度、组织基础。基本完成了政府收支分类改革任务，所有市县均实行了部门预算编制改革，启动了绩效预算评价和对市县的预算审查工作；自治区本级80%的单位和绝大部分市县（区）实行了国库集中支付；全区全面推行了“单位开票、银行代收、财政统管”的管理模式，实现了土地出让收入的规范化管理，完成了收费项目、银行账户和票据的清理工作；建立和理顺了政府采购监督管理机制，2002年至今累计采购规模达到124亿元；对部分专项资金实行了整合项目、绩效评价、提款报账、末位淘汰等多种形式的管理方式改革，提高了财政资金使用效益。加强财政管理和监督，不断完善监督体系，加大检查力度，财政监督工作实现了由事后检查向事前检查、事中检查转变，2002年至今共查出问题资金4.80亿元，处罚了一批违规违纪的单位和个人；加强行政事业单位资产管理，启动了国有资产清查工作；对全区公务用车实行全过程逐户监管，出台了公有房屋出售管理办法，重新修订了区直机关差旅费和会议费的管理办法，有效控制了行政成本；财政基建评审工作得到加强，2002年至今累计审减基建工程投资近3亿元；金财工程建设进展顺利，网络建设任务基本完成，初步实现了预算编制、管理、执行全过程的网络化，信息安全和运行效率明显提高。（见专栏5-2）

专栏5－2　中卫市农村综合改革

中卫市走出了一条具有特色的农村综合改革路子，具体体现在四个“着力创新”、四个“初步建立”和四个“有效促进”。

着力创新镇乡政府职能，初步建立起农村基层管理服务新机制，有效促进了经济社会管理的规范化。根据中央改革精神和基层工作新的需求，将镇乡政府职能定位为“执行政策、发展经济、搞好服务、维护稳定”。镇乡工作重点由过去的管理、收费、审批转向扶持、引导、服务。按照这一原则，对镇乡行政事业机构进行规范整合，每个镇乡设置3个综合性办事机构、3个事业机构，人员编制根据管辖人口的数量核定行政人员20~29人，事业人员30~33人，领导干部控制在7名之内，使镇乡机构特别是事业站所大大精简。同时，将镇乡过去承担的职能进行重新划分和剥离，原则上把行政执法职能上交到市上，把社会管理职能留在镇乡，把经营性职能交给市场，较好地解决了镇乡机构职能交叉、多重管理的问题，各项职能进一步明确，逐步建立起农村基层工作的新机制。

着力创新财政管理模式，初步建立农村公共财政支持新机制，有效促进了政府财力使用的高效化。在预算管理权、资金所有权和使用权、财务审批权不变的情况下，改变市财政对镇乡财政的管理模式，实行“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的财政管理方式，镇乡财政收支全部纳入部门预算编制，全额供养人员工资由市财政统一发放，正常经费及专项资金实行国库集中支付。市财政通过转移支付和专项补助的方式，加大对镇乡的财力支持，增强镇乡政府发展农村经济和社会事业的能力。同时，改进财政对农民补贴资金的发放办法，各类补贴全部通过“一卡通”方式直接发放到农民的手中，有效地提高了管理效能，保障了各项惠农政策的落实。在化解镇乡债务工作方面，市财政制定了“以奖代补”政策，激励支持镇乡化解债务，目前，已全部化解了债务，使困扰镇乡发展的包袱大大减轻。

着力创新教育管理体制，初步建立起义务教育经费保障新机制，有效促进了城乡教育发展的均衡化。一是进行了第二轮中小学结构布局调整。按照“川区围绕小城镇和中心村加强中心学校建设，山区发展寄宿制学校”的思路，城区共撤并农村学校、教学点21所（个），新建了中卫六小，中小学结构布局趋于合理，教育资源进一步优化，为促进义务教育均衡发展奠定了良好的基础。二是认真落实以政府投入为主的教育经费保障机制。市财政将义务教育经费单列，确保农村税费改革转移支付的70%以上专门用于教育。2007年，城区教育经费投入同比递增27.60%，小学、初中生均教育事业费支出比上年增长34.70%和63.40%，小学、初中生均公用经费实际支出分别增长43%和34%，确保了市级财政对教育经费投入的“三个增长”。三是积极落实“两免一补”政策。义务教育阶段公办学校一律免除了学生杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助山区寄宿生生活费，使农村义务教育阶段学生不因贫失学。四是提高了农村义务教育投入水平。多方筹资15096万元，为城区17所农村学校翻建、扩建、改造校舍13.44万平方米，并为部分农村学校添置了教学仪器设备、图书及课桌凳。目前，城区农村小学生均校舍面积达5.70平方米，中学生均面积达9.40平方米，教学仪器设备达到Ⅱ类标准的农村中心完小9所、初级中学7所，其余农村学校均达到Ⅲ类标准。远程教育工程基本覆盖了所有的农村中小学。84所学校开设了信息技术教育课，信息技术教育普及率达到76.50%，农村中小学办学条件显著改善。五是加强农村教师队伍建设。从人员编制、师资配备、职称评聘等方面优先向农村学校倾斜，新招教师90%以上优先补充到农村学校任教，制定并落实城镇学校骨干教师巡回授课、紧缺专业教师流动教学、城镇教师到农村学校任教服务期制度，努力改善农村学校教师待遇，吸引骨干教师到农村学校从教，并加强农村学校教师培训工作，有效缓解了农村学校教师总量不足和学科不配套的矛盾，进一步缩小了城乡学校差距。

着力创新卫生服务体系，初步建立起农村群众医疗保健新机制，有效促进了卫生资源配置的合理化。一是全面推进农村合作医疗工作。2006年试点以来，目前城区10镇乡共有61124户222674人参加合作医疗，参合率92.56%。截至2007年年底，参合农民住院医疗总费用5418万元，报销金额占住院总费用的23.98%，比上年同期增长3.59%。合作医疗家庭账户基金累计使用率28.51%，大病统筹基金累计使用率73.66%，有效减轻了农民看病负担，防止了因病致贫情况的发生。二是加强农村公共卫生体系建设。本着“方便群众就医，提高服务功能”的原则，对镇乡卫生院进行了机构合并，一个镇乡保留1个卫生院，一个村委会设1个卫生室，各镇乡卫生院设立防保科，配备3~5名专干，指导村级卫生工作人员开展业务，形成了市、乡、村三级联网的公共卫生体系。同时，建立了市、县级医院与镇乡卫生院对口支援和巡回医疗制度，通过建立对口帮扶长效机制，有效提升了镇乡卫生院的医疗服务水平。三是不断加强农村医疗基础设施建设。2006年以来，筹集资金312万元，对6个镇乡卫生院进行改扩建，并为川区镇乡卫生院配备了200mAX光机、血球计数分析仪、尿十项分析仪等设备，为山区卫生院配备了B超、心电图仪等必要的急诊和常规检查检验设备。同时，完成了134个标准化村卫生室建设任务，配备医疗“小十件”设备，使农村医疗环境有了显著改善，农村广大群众的健康水平有了进一步的提高。

二、宁夏财政支持农业基础建设的薄弱环节

应该清醒地认识到，宁夏农业仍然处于较低层次，弱质产业的地位还没有根本性地改变。特别是农业基础建设中还存在许多因素性的差距，对农业发展产生着严重的制约作用。

1.农业基础建设的薄弱环节。宁夏还有近百万人口尚未稳定解决温饱问题，人口占43%的南部山区至今没有改变靠天吃饭的局面。宁夏农村人均年纯收入水平仍然较低，农业产业结构仍不合理，种植业比重仍趋高，南部山区退耕还林还草工程及实施宁夏禁牧后，草产业、畜牧业等尚未形成规模，农业产业化发展步伐缓慢。农业经济的结构性矛盾较为突出，农村经济总量偏小，农业产业链条偏短，农业附加值不高，农贸产品与市场的关联度低。农业生产的科技含量低，农民整体素质不高，思想解放程度不够，市场意识较弱，获取信息渠道狭窄。农业科研和推广技术队伍力量薄弱，农业科技人员素质有待提高。缺乏名牌产品和规模效益，产品的市场竞争力差。农业基础设施整体上看很薄弱，农业生产抵御自然灾害的能力较低，气候条件制约农业生产的丰歉，产出水平波动性大。近几年加大了政策扶持力度和财政的投入力度，但在农民收入增长方式未根本转变的情况下，农资价格的上涨，农产品价格的不稳定，减弱了政策的拉动作用，种粮效益比较差的情况依然存在，制约了农民增收，影响了农民种粮的积极性。

2.财政支持农业基础建设的薄弱环节。一是财政投入规模仍然十分有限。尽管南部山区农业投入水平不断提高，但与自治区党委、政府提出的加快现代农业发展的要求相比还不相适应，特别是农业主导产业发展的速度、规模和水平都还处于较低的起步状态；农业基础设施建设、农业科技的推广与应用、农民的职业技术培训等许多方面都有很大差距。二是财政体制改革相对滞后。支持农业基础建设，客观上需要建立以政府财政资金为主线的投入体系，由于转移支付制度的不完善，涉农和支农职能部门的条条框框分散、分割管理，省以下财政体制的多元化，以政府财政资金为主线的投入体制始终无法完善，以政府财政资金为主线的投入体系始终不健全，支农资金没有形成合力，使用效益低，运行机制不健全，管理监督不到位，评价考核不科学。三是预算执行和财政工作中仍存在着一些突出的矛盾和问题。县乡财政困难问题突出，债务负担沉重，支持建设的能力缺乏，短期内难以摆脱财政困难的局面，财经制度、财经纪律的执行缺乏科学性、规范性，一些部门单位做假账、偷逃骗税、铺张浪费等问题依然存在。部分财政转移支付资金缺乏有效的监督管理机制和绩效评价体系，致使资金分散效益不高，资源配置错位，截留挤占挪用财政资金的现象没有得到根本遏制。