三农工作基础地位与新农村建设任务

第一节　“三农”工作的基础地位和新农村建设的基本任务

一、党中央对“三农”工作的指导思想

以胡锦涛总书记为核心的新一届中央领导集体以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，总揽全局，在保持政策连续性、稳定性的基础上，与时俱进地制定了一系列加强“三农”工作的方针政策，形成了一系列指导“三农”工作的新理念、新举措、新任务，可归纳为“五个基本”。

（一）提出了“重中之重”的基本要求

2003年，中央农村工作会议明确提出，要把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。之后，又提出要把解决好“三农”问题作为全党和全国工作的重中之重。在政府工作报告中又强调，要把解决好“三农”问题作为全部工作的重中之重。这充分体现了党中央、国务院对“三农”问题的重视达到了一个新的高度。要按照统筹城乡发展的要求切实加大“三农”投入力度。强化农业基础，引导要素资源合理配置，推动国民收入分配切实向“三农”倾斜，大幅度增加对农业和农村的投入。坚持做到县级以上各级财政每年对农业总投入增长幅度高于其财政经常性收入增长幅度，坚持把国家基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村。财政支农投入的增量要明显高于上年，国家固定资产投资用于农村的增量要明显高于上年，政府土地出让收入用于农村建设的增量要明显高于上年。耕地占用税新增收入主要用于“三农”。

（二）明确了“统筹城乡”的基本方略

党的十六大首次提出统筹城乡经济社会发展，十六届三中全会又把统筹城乡发展作为科学发展观的重要组成部分，摆在“五个统筹”之首的位置，要求建立有利于逐步改变城乡二元结构的经济体制。这体现了党中央和国务院在发展战略和政策取向上的重大调整。

（三）作出了我国总体上已到了“以工促农、以城带乡”发展阶段的基本判断

十六届四中全会提出了“两个趋向”的重要论断，2004年中央经济工作会议，作出了我国总体上已进入“以工促农、以城带乡”发展阶段的基本判断。要探索建立促进城乡一体化发展的体制机制，着眼于改变农村落后面貌，加快破除城乡二元体制，努力形成城乡发展规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业和社会管理一体化新格局。健全城乡统一的生产要素市场，引导资金、技术、人才等资源向农业和农村流动，逐步实现城乡基础设施共建共享、产业发展互动互促。切实按照城乡一体化发展的要求，完善各级行政管理机构和职能设置，逐步实现城乡社会统筹管理和基本公共服务均等化。完善城市维护建设税政策，各地预算安排的城市维护建设支出要确定部分资金用于乡村规划、基础设施建设和维护。

（四）制定了“多予少取放活”和“工业反哺农业、城市支持农村”的基本方针

“多予少取放活”的方针，是在2003年中央农村工作会议上提出的，在2004年正式写入中央1号文件之后，党中央、国务院又多次强调要实行“工业反哺农业、城市支持农村”的方针。制定这些方针的主要原因有：

一是我国经济总量已经迈上了一个新台阶，经济发展已经进入了工业反哺农业的重要阶段。2005年中国经济总量上升到世界第4位，人均GDP达到1700美元，进入中低等收入国家行列，部分东部沿海省市已经超过3000美元，一些省市达到了5000美元。这表明从经济规模上我国已具备了加快现代农业建设的能力。

二是国家财政收入保持快速增长，财政能力不断增强，公共财政支持农村发展的能力进一步增强。

三是工业化、城市化进程加快，城市支持农村能力明显提高。2005年，非农产业占GDP的比重已上升到87.60%，而农业的比重已下降到12.40%；农业劳动力份额从1996年的50.50%降到2004年的46.90%，非农产业取代了农业成为就业的主体地位。进入新世纪以来城市化水平年均提高1个百分点以上，2005年达到43%，进入了快速发展时期。这些数据标志着我国“工业反哺农业、城市支持农村”的能力明显提高，“以工促农、以城带乡”的阶段已经到来。

（五）规划了“建设社会主义新农村”的基本任务

十六届五中全会明确提出了建设社会主义新农村的重要历史任务，按照“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，协调推进农村政治、经济、文化、社会和党的建设，尽快改变农村生产生活条件和整体面貌。这也表明了党中央、国务院在新时期对“三农”工作的新要求。重点加强农田水利、农业综合开发和农村基础设施建设。对国家扶贫开发工作重点县新安排的病险水库除险加固、生态建设等公益性强的基本建设项目，根据不同情况，逐步减少或取消县及县以下配套。加强农业投入管理，提高资金使用效益，加快农业投入立法。

（六）巩固、完善、强化强农惠农政策

按照适合国情、着眼长远、逐步增加、健全机制的原则，坚持和完善农业补贴制度，不断强化对农业的支持保护。继续加大对农民的直接补贴力度，增加粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴和农资综合直补。扩大良种补贴范围，增加农机具购置补贴种类，提高补贴标准，将农机具购置补贴覆盖到所有农业县。认真总结各地开展政策性农业保险试点的经验和做法，稳步扩大试点范围，科学确定补贴品种。全面落实对粮食、油料、生猪和奶牛生产的各项扶持政策，加大对生产大县的奖励补助，逐步形成稳定规范的制度。根据保障农产品供给和调动农民积极性的需要，统筹研究重要农产品的补贴政策。强农惠农政策要向重点产区倾斜，向提高生产能力倾斜，继续对重点地区、重点粮食品种实行最低收购价政策。

（七）形成农业增效、农民增收的良性互动格局

要通过结构优化增收，继续搞好农产品优势区域布局规划和建设，支持优质农产品生产和特色农业发展，推进农产品精深加工。要通过降低成本增收，大力发展节约型农业，促进秸秆等副产品和生活废弃物资源化利用，提高农业生产效益。要通过非农就业增收，提高乡镇企业、家庭工业和乡村旅游发展水平，增强县域经济发展活力，改善农民工进城就业和返乡创业环境。要通过政策支持增收，加大惠农力度，防止农民负担反弹，合理调控重要农产品和农业生产资料价格。进一步明确农民家庭财产的法律地位，保障农民对集体财产的收益权，创造条件让更多农民获得财产性收入。

二、财政支农的基本取向

党中央关于加强“三农”工作的新理念、新举措、新政策，形成了“三农”工作新的指导思想、新的基本原则和新的政策体系。财政支农工作已经迈入一个新的历史时期，面临一个难得的大好机遇，要按照党中央指明的方向和提出的要求，结合实际创造性地做好财政支农工作，使中央的政策落到实处。

一是按照党中央指明的方向谋划财政支农工作。着力建立健全五个机制，即调整国民收入分配结构，建立支撑新农村建设的投入机制；改革城乡二元体制，建立有利于新农村建设的发展机制；加强部门配合协调，建立促进新农村建设的工作机制；广泛动员社会力量，建立社会各界支持新农村建设的参与机制；加大政策引导，建立农民依靠自主劳动建设幸福家园的激励机制。按照中央的要求，在工作安排上要协调推进，重点完成六项任务，即推进现代农业建设、促进农民持续增收、发展农村公共事业、深化农村改革、培养造就新型农民、搞好农村民主政治建设。在组织实施上要分类指导，对不同地区要有针对性地采取不同的措施。财政要把中央近年来出台的扶持“三农”的各项政策措施落到实处，继续坚持“多予、少取、放活”方针，尤其在“放活”上下工夫。这一系列的要求，都为下一步财政支农工作指明了前进的方向。

二是针对财政改革发展的形势，对财政支农工作提出更高的要求。财政支农工作作为财政工作的重要组成部分，要和整个财政改革发展的大趋势保持一致。财政投入要向“三农”倾斜、要向贫困地区倾斜、要向不发达地区倾斜，切实加强对农业农村等国民经济薄弱环节的重点支持。各级财政部门的工作重点之一，就是加大对“三农”工作的支持力度，扩大公共财政覆盖农村范围，让公共财政的阳光逐步照耀农村，不断推进财政支农工作，完善财政支农政策。

三是继承和发扬相结合，重在创新思路，取得关键领域和关键环节的突破。近几年全国财政支农工作取得了显著的成效，积累了一定的经验，为今后的发展打下了良好的基础。今后，财政支农工作要在强化指导思想、创新政策策略、完善支农方式、加强管理监督方面积极努力，为取得新的进展和为开拓性地开展支农工作奠定坚实的基础。从宁夏来讲，各级财政部门要在增加投入、创新机制、强化管理等方面取得突破性的进展，逐步走上了制度化、规范化的轨道，在促进农民持续收入，推动产业结构优化，加强生态环境建设，加大扶贫力度，支持农村教育、卫生等公共事业稳步发展方面再上新的台阶。（见专栏5-1）

专栏5-1　国务院《关于进一步促进宁夏经济社会发展的若干意见》之促进农业稳定发展

强化农业基础地位。加大基本农田建设保护力度，稳定播种面积，粮食综合生产能力稳定在300万吨以上。转变生产方式，大力发展现代农业，加快建设北部引黄灌区现代农业示范区、中部干旱带旱作节水农业示范区、南部黄土丘陵区生态农业示范区。北部灌区在稳定粮食生产的基础上，重点抓好枸杞、牛羊肉、奶牛、设施蔬菜、酿酒葡萄等优势特色产业；中部干旱带重点发展滩羊和抗旱性强的特色农产品；南部山区重点发展草食畜牧业和马铃薯产业。实施品牌战略，形成特色农业优势产业带。加快引进、选育和推广耐旱作物与抗旱品种，继续实施好种子工程、畜禽良种工程、农牧业科技入户工程等，支持饲草料基地、加工机械、棚圈等配套设施建设。积极开展基层农牧业技术推广和综合服务试点。支持农畜产品质量标准及监测体系、动植物防疫体系、农产品市场体系、农业科技服务体系、农村服务信息体系和农机社会化服务体系建设。充分发挥宁夏农垦对现代农业的引领和示范作用，促进其加快发展。(www.xing528.com)

大力发展特色农产品加工业。充分发挥特色农产品资源优势，鼓励支持国内外有实力的大企业、大集团嫁接和改造区内企业，重点培育一批技术装备先进、核心竞争力强的企业集团，形成若干具有当地特色和资源优势的产业集群。巩固提升优势特色农产品生产加工基地，大力发展生物发酵抗生素和其他化学原料药。加快调整现有羊绒产业产品结构，提高加工深度和附加值。支持农业产业化经营，扶持农产品流通企业、农民专业合作组织等产业化经营的关键环节，鼓励龙头企业与农民建立紧密的利益联系。

加强农村基础设施建设。加强基本农田整理和农田水利设施建设，大力实施土地整理、农业综合开发、北部中低产田和低洼盐碱地改造、特色经济林产业带等重大项目，提高农业生产效益和抗御自然灾害的能力。中央财政加大对小型农田水利和中小河流治理的支持力度。继续加大农村饮水、道路、供电、沼气、信息等公共基础设施建设力度，把基础设施向农村延伸。加快塞上农民新居、旧村整治改造等工程建设，启动实施西北生态与现代农业省域示范区规划的相关项目。

深化农村金融改革。加快推进农村金融改革，着重解决县城以下金融网点少、农业保险滞后、农村金融服务水平低的问题。尽快组建宁夏黄河农村商业银行，进一步理顺农村信用社管理体制，支持办好邮政储蓄银行，引导邮政储蓄资金回流农村，积极开展村镇银行、贷款公司和农村资金互助社试点，建立健全农民小额信用贷款和农户联保贷款制度。进一步加大对“三农”的信贷投入，增加支农再贷款额度，适时完善扶贫贴息贷款管理，提高扶贫资金使用效率。加快农村担保体系建设，支持建立农业贷款风险基金，组建扶持“三农”的信用担保机构，探索解决农村抵押担保难问题。积极支持开展设施农业、特色种植业、养殖业等农业保险，扩大农业和农村保险覆盖面。

三、财政支持社会主义新农村建设

大力支持新农村建设，是当前财政工作的重中之重，也是今后一个时期财政工作的一项重要任务，我们要认真贯彻落实党中央、国务院的战略部署和要求，积极主动地发挥财政的职能作用，在新农村建设中作出新的贡献。

（一）理清思路，找准支持新农村建设的着力点

支持新农村建设至少要坚持三项原则，就是“增加投入、引导放活，统筹兼顾、突出重点，规范管理、提高效益”。所谓“增加投入、引导放活”，就是既处理好中央财政和地方财政的关系，充分发挥两个积极性，各级财政都要大幅度增加支农投入，又要正确处理政府（财政）与市场和农民的关系，合理划分财政与市场和农民的投入责任，发挥财政资金的政策引导作用，引导调动社会各方面增加“三农”投入的积极性。“统筹兼顾、突出重点”，就是财政支农资金的安排和使用，既全面支持新农村建设，又要区分轻重缓急、突出重点。要坚持从实际出发，选准支持新农村建设的突破口和切入点。大力支持发展农村经济，促进农村生产发展，根据农民的收入状况、承受能力和具体要求，从农民最关心、最期盼、受益最大的事干起，让农民在短期内就能得到实惠。在这个基础上，力争使新农村建设每年都能见到实效，逐步改变农村的面貌。“规范管理、提高效益”，就是把严格管理、提高效益与增加投入放在同等重要的地位，既要保证财政支农资金管理的规范性和安全性，又要切实地为广大农民多办好事、实事。我国区域发展差距大，新农村建设应形成不同的发展模式、不同的发展道路。有条件的地区，步子可以迈得大一些，建设内容可以多一些，建设标准可以高一些。基础差的地区一定要先办有能力办的事，随着经济的发展、财力的增强，逐步增加建设内容，不能赶进度，不能举债建设；不能脱离经济发展水平，不顾客观条件而盲目地攀比；绝不能搞“一刀切”，搞形式主义；也不能以“开小灶”的方式搞推不开的“样板”。要实事求是，一步一个脚印，扎扎实实地推进新农村建设。

（二）抓住关键，逐步建立支农资金稳定增长机制

增加投入，逐步建立支农资金稳定的增长机制，是新农村建设的关键。所以各级财政都要完善支农政策，确保“三农”投入稳定增长。支持建设新农村是公共财政职责所在，各级财政部门必须按照党中央国务院对“三农”工作的总体战略部署，自觉地站在调整国民收入分配格局的高度，在统筹兼顾的基础上，向重点支持农业、重点支持农村、重点让农民直接受益转变。特别是“十一五”时期，是建设新农村的关键时期，所以要自觉地调整支出结构，加大“三农”投入，以明显的信号和引导作用，带动社会各种力量参与新农村建设。今后财政实力还会逐步增强，进一步发展壮大，因此，要充分发挥公共财政职能，坚决贯彻党中央国务院的决策和部署，中央和地方各级财政都要自觉地增加“三农”投入，为新农村建设作出贡献。

（三）围绕中心，着力支持发展农村经济

新农村建设的中心就是大力发展农村经济，壮大农村经济实力，这是社会主义新农村建设的首要任务，也是农村社会发展的前提。现在一提起新农村建设，大家可能首先联想到的是村庄建设、环境整治……当然这些无疑都是新农村建设的重要内容和最直观的体现。但更重要、更根本的内容，是发展农村产业，增强农民经济实力。欠发达地区，尤其要在这方面下工夫。只有经济发展了，农村经济实力增强了，才有能力建设新村镇，才有条件改善农民的生产和生活。要把新农村建设长期持续地抓下去，而不是运动式地突击抓一下，必须要牢牢抓住发展农村生产力这个最根本的环节。因此，支持新农村建设，要优先支持农村经济发展，做大农村经济的“蛋糕”。农财部门有许多工作可做，比如：继续稳定和强化提高粮食综合生产能力的各项政策，特别要完善良种补贴政策，保护农民的种粮积极性。同时，要积极探索建立对种粮农民综合补贴制度，提高补贴效益。要进一步完善农田水利建设“民办公助”的机制，加快农田水利建设的步伐。

在建设现代农业方面，中央实施了一系列战略举措，包括继续支持实施农业科技入户工程，继续安排农业科技成果转化资金和国外先进农业技术引进资金，大幅度扩大测土配方施肥补贴试点。另外，还加大力度支持调整优化农业产业结构，支持建立优势产品产业带，发展主导产业。结构调整已经取得了很大成效，但是还有很大的潜力，我们国家有18.30亿亩耕地，要把这些耕地经营好，另外还有60亿亩草地、42.70亿亩林地、42亿亩大陆架渔场、2.60亿亩内陆水域，应该说农业的资源很丰富，应该合理开发和利用，挖掘农业内部增收潜力。

在促进农民增收方面，要扩大农村劳动力转移培训阳光工程实施规模，加大对农民转产转岗就业培训的力度。要研究“退耕还林”的后续政策，以巩固退耕还林的成果。今后退耕还林应当按照“科学规划、突出重点、措施先行、控制规模、分类指导”的原则来稳步推进。

（四）把握重点，就是改善农村公共服务

改变农村公共事业滞后的状况，是广大农民群众的迫切要求，当前，除了要建立和完善农村义务教育、农村社会保障制度、农村文化事业建设以外，还要在以下几方面加大力度。

一是农村基础设施建设。近几年，中央用于农业的投资大幅度增加，但是用在农村的很少。以国债为例，从1998~2005年全国发行国债近1万亿元，而用于农业、农村的投资大约只占1/3。所以有的专家讲，中国有2/3的人在农村，但只有1/3的国债用于“三农”，而且这1/3也没有完全用在农民身上。比如说大江大河的治理就是纯公益性建设，受益面是全社会，不只是对农民的；生态环境的建设，城市和农村居民均享受这种效益。如果把这一块扣除的话，国债用于农业、农村的比重还要低。这种投资取向，已经造成了城乡差距在逐步扩大，农村公共基础设施建设严重不足。这几年，城市的面貌发生了很大变化，现在无论是东部还是中西部，地级以上的城市都建得很漂亮，但是农村的面貌，特别是中西部农村变化不大。有人形容中国的城市像欧洲，农村像非洲，实际上是这种情况的一个写照。农村面貌确实很差，垃圾、污水都没有处理，据有关部门调查，89%以上的村庄垃圾堆在房前屋后水坑旁，自来水全国农村的普及率只有30%。所以，加强农村的基础设施建设迫在眉睫。对广大中西部农村来讲，根据现有的收入水平和经济发展条件，基础设施建设重点应该是三个方面：第一是乡村道路，特别是村级道路。如果能将村到户的路面硬化起来，交通条件将大为改观。第二就是饮水。全国还有2亿多人口的饮水质量不合格，应重点解决。如果农民用上自来水，就可以买洗衣机、搞水冲式厕所、用淋浴。第三就是清洁能源。特别是作物秸秆等资源化利用，沼气、秸秆气化等清洁能源，如果能加快普及，社会效益、经济效益都很大。

二是加强林业和草原建设，改善生态环境。要进一步加大投入力度，推进“天保工程”，重点解决林业职工安置和森工企业转换机制问题。2008年中央财政还大幅度增加森林生态效益补偿基金，对公益林进行保护。另外，在总结试点经验的基础上，扩大草原生态治理工作实施范围。

三是做好财政扶贫工作，减少农村贫困人口。促进农村反贫困，是建设社会主义新农村的基本要求，要逐年加大扶贫投入，要改革资金分配方式，完善扶贫开发机制，积极推进扶贫贷款财政贴息方式的改革和到户扶贫贷款“奖补资金”试点工作；要进一步明确财政扶贫资金支持的重点，大力支持开展贫困劳动力培训、贫困地区基础设施建设、易地移民搬迁、贫困地区农业产业化发展等；建立健全财政扶贫资金管理监测信息系统，提高扶贫资金管理水平。

（五）突出主体，依靠农民群众

新农村建设，既要依靠政府投入，又要放活市场，更要依靠农民群众自主建设。要充分调动广大农民群众的积极性和创造性，引导他们发扬自力更生、艰苦奋斗的精神，以自己的辛勤劳动改变农村面貌，建设美好家园。我们要区分，哪些事情可以通过市场的力量、通过产业的力量来办，哪些事情是农民自己可以办的事情，政府要为农村市场机制运行发挥有效的作用。尤其在起步阶段，要抓一些见效快、受益面宽的项目，以激发广大农民群众投身新农村建设的积极性。在社会主义新农村建设过程中，必须把加大财政投入与增加农民劳动积累结合起来，充分利用农村劳动力资源丰富的优势，组织和引导农民尽可能增加劳动积累，把发挥农民群众的主动性、创造性贯穿于新农村建设的全过程。

（六）强化管理，完善财政支农资金的各项制度

完善财政支农资金管理制度，加强资金监管，是确保支持新农村建设取得实效的基础。

一是积极推进支农资金的整合。这是财政支农工作的重点，要提出明确的要求，要以财政部门作为牵头单位，整合所有涉农部门的政府资金，切实发挥财政资金的聚集效益和扩散效应。

二是加强专项资金管理。现在的专项资金越来越多，财政以及部门预算当中的专项资金都需要加强管理，要重点解决专项资金重复设置、多头管理的问题。

三是要建立财政支农资金绩效考评和奖优罚劣制度。建立完善财政支农工作考评机制，优秀的要给予奖励，对获得表彰奖励的单位，在今后的项目申报和资金安排上给予优先考虑。