金融策略布局：再造总量与第二财政

第三节　“再造总量”“第二财政”的战略布局

宁夏跨越式发展的希望在哪里？

总投资3000亿元的宁东能源化工基地，为宁夏跨越式发展开辟了一个新战场，是宁夏工业实现历史性突破的新起点。

全部建成后，将成为亚洲最大的煤化工基地，中国主要的“西电东送”的电源点。每年可新增工业增加值300亿元人民币，拉动相关产业产值900亿元，相当于“再造一个新宁夏”，将成为名副其实的“第二财政”。

于是乎，2008年春，宁夏回族自治区财政厅新组建的领导班子带领所有处室负责人到宁东调研，进行谋划。一个财政政策支持体系诞生了：

自治区财政每年至少安排1.50亿，打造工业经济持续发展的平台；

财政支持企业自主发展；

财政加大融资力度，与金融机构协调配合，实行联动；

财政支持装备制造业的发展，为工业的整体发展夯实基础；

财政支持产业集群的形成；

财政推进企业提高自主创新能力，促进经济方式转变；

自治区财政继续争取中央财政支持、国际金融组织和外国政府贷款和社会资金的投入，形成地方收入、中央补助和政府融资“三驾马车”的财政资金新格局。

“第二财政”：宁东将来是宁夏的第二财政。宁东将被打造成一个产值翻番的地方，再造一个宁夏的总产值，实际上就是在为跨越式发展夯实基础。财政将全力支持宁东能源基地的新型工业化进程。为支持神华宁煤集团、青铝集团等骨干企业实施技术改革，增强核心竞争力，财政共拨付企业技术改造资金18亿元，补充项目资本金3.20亿元，努力促进了企业自主创新体系的构建，支持了大型水轮机叶片、风力发电机核心装备国产化、钽铌铍稀有金属材料、多晶硅关键技术研发等一批重点科技攻关项目。今后5年，自治区财政每年将至少安排1.50亿元，加快以宁东基地为龙头的工业园区建设步伐，打造工业经济持续发展的平台。要形成一个基地的经济总量与一个区域的财政收入良性互动。

财政支持“一号工程”，各级财政部门要从宁夏经济建设大局的高度认识建设重点项目的重要性，正确处理重点项目与一般项目的关系，正确处理全局利益与部门利益的关系，集中有限的资源办大事、建大项目，让重点项目成为名副其实的重点项目。

除了确保资金投入，发挥财政制度、政策的保障作用之外，重要的是从宏观调控的角度，支持和促进以下系统的建立及完善，支持并促进这些系统的建立和完善发挥职能及作用。

一、推进政策支持系统建设

通过政策支持系统建设，建立和完善相关的经济机制。加强重点项目的前期准备工作，设立专用经费，专门用于前期工作，保证前期工作超前开展，高质量开展，具有一定数量的储备，避免前期工作不扎实、质量不高、深度不够，影响建设进程。运用经济政策和经济杠杆来建立和完善相应的经济机制，以减轻企业与公众在物质资源循环中的额外成本负担，为发展循环经济创造条件。逐步建立发展循环经济的成本和效益，在内部与外部、局部与全局、个人与公众、眼前与长远等关系方面形成均衡的机制。产业政策方面，要加强发展循环经济的地方立法，完善宁夏发展循环经济方面的法规，把“一号工程”发展循环经济的措施法制化，确保循环经济在宁东能源化工基地建设中得到全面落实。建立涵盖企业、工业园区、社会发展3个层面发展循环经济的地方性法规，将“减量化、资源化、无害化、重组化”确立为发展循环经济的基本要求，明确政府主管部门和分管部门职责，明确生态环境和基本资源的产权关系及交易机制，明确各利益实体的权责关系、利益分配及效率与公平问题等，为实现从污染的末端治理向源头控制的根本性转变提供法律保障。财税政策方面，制定优惠政策，从政策上保证重点项目建设的实施，努力从政策的角度来解决建设资金不足的问题，设立政府导向资金，鼓励并吸引外资和社会资金参加。对治理环境污染、发展循环经济的企业给予物价补贴、企业亏损补贴、财政贴息、税前还贷等政策。对采用先进环保技术、工艺与设备的企业，减免增值税、所得税和土地使用税；通过实行消费型增值税、加速折旧等政策，调动企业发展循环经济的积极性和可能性。改进成本核算体系，增加环境成本，强化企业的环保意识，促进企业保护和改善生态环境。同时，进一步加强发展循环经济的财税政策研究工作，从减免税、增加财政资金扶持两个方面扶持资源节约型、环境改善型企业的健康发展。配套促进循环经济发展的有关政策，形成循环经济激励机制。对节能、节水产品的税收优惠政策，促进节能、节水的价格政策，实施生产者责任制的收费政策，完善再生资源回收利用的税收优惠政策。技术政策方面，要积极扶持宁东能源化工基地循环经济关键环节的突破。地方财政每年拿出一定财政资金，支持宁东能源化工基地循环经济发展中关键技术开发和产业化示范项目的发展。加强环保手段与洁净煤技术的衔接；加强新型建材生产技术与电厂粉煤灰、炉渣处理技术的衔接；加强煤化工精深加工与配套产业的技术衔接；加强洁净燃烧技术对火电项目的支持，积极推动以煤炭洗选为源头、以煤炭高效洁净燃烧与发电为核心、以加大煤炭转化、优化终端能源结构和控制污染为主要内容的煤炭综合开发利用技术的集成式发展。制订严格的能效计划，鼓励节能环保的技术、工艺和设备的开发及使用，以有效降低能源消耗，提高能源效率。加大污染物控制与资源化再利用技术、工艺、设备的研究和开发，并强制执行。投资政策方面，规定基地内各矿井建立总投资中，必须要包括矿区污染治理的费用，以避免出现新的污染。

二、促进科学规划体系建设

通过支持和促进科学规划体系建设，加强科学论证，对入选项目严格筛选、科学论证，严格控制项目数和投资数，杜绝影响不够大、条件不成熟、资金不落实的项目，避免出现重点项目过多、资金分散使用的现象。一方面，根据发展循环经济的需要，做好各项规划的制订和滚动修订，减少因煤炭资源开发给资源与环境带来的负面影响，强化对公共资源开发利用和环境保护的管理。另一方面，根据循环经济的特征，转变增长方式。把基地建设和经营中降低交易成本、提高技术含量、提高产品标准化程度作为主要的目标纳入考核管理，有效地提高单位资源耗费的产出率。指导各个企业的产品开发和生产行为。同时加强各个专项规划的衔接工作，把各专业规划也纳入循环经济发展轨道。要把提高煤炭资源回收率、保护生态环境作为煤炭产业政策的核心标准，建立科学的储量管理体系，避免企业为追求产量和经济效益，而破坏了煤炭资源的整体可采性，最大限度地减少资源浪费。加大推进高产高效、集约化生产政策的力度，建设大型煤炭、电力、煤化工及配套产业的生产基地。宁东能源化工基地所有矿区、坑口电厂、煤化工基地都要把循环经济理念渗透各个建设和生产环节中去。从规划、设计开始，既规划设计煤炭、洗选、发电、建材等的能源生产主线，也要配套规划设计土地复垦、矿井水利用等的资源开发副线，选择先进的生产工艺、技术与装备，提高资源回收率、减少煤炭生产过程中废弃物的产生与排放，形成循环经济的良性发展模式。打破行业、部门的界限，实现煤电、煤化工的有机联合，实行相关产业联营，推动坑口大机组火电、热电联产和集中供热的发展。延长煤炭产业链，将煤炭转化成电能等洁净能源和化工原料，实现煤炭资源价值的梯级利用及能量转化率。

三、促进开发模式创新(www.xing528.com)

结合“一号工程”发展循环经济的实际需要，组织研究并提出《宁东能源化工基地循环经济综合评价指标体系》，对各个产品的能耗指标、上下游产品关联度、原材料消耗指标、废物排放和综合利用指标，对环境影响的控制指标等提出完整的标准要求，控制和引导企业的生产行为，并在执行中根据实际情况不断修正完善。一是积极实施综合开采，在开采煤炭的同时，对伴生的矿产品、煤层气、矿井水等多种资源及废弃物统筹规划，加工利用，拓展企业的生产链，减少资源浪费。二是积极推广“煤电联营、坑口电厂、燃洗煤副产品、环保脱硫、直接空冷、中水复用”等新的“煤炭—电力”一体化发展模式。在煤炭生产中实行全封闭皮带运输，完全实现清洁生产；在坑口电站的电煤运输中，部分实现全封闭皮带运输，部分通过铁路运输，不采用汽车运煤，最大限度地减少环境污染；在煤化工生产中采取各种高科技手段节约资源，并最大限度地避免对环境的污染。三是尽量延长煤炭产业链条，实施煤炭综合利用：把煤炼成焦、发成电、变成油，形成煤、电、焦、油等一体化的煤化工产业链条；不断提高煤炭产品的附加值，提高煤炭产业的经济效益。四是改变过去“先开采、后治理”甚至“只开采、不治理”的做法，按照“边开采，边治理”的方针，把采煤区的环境保护工作做到前面去。五是积极利用清洁发展机制（CMD），在获取先进减排技术的同时，拓宽融资渠道，获得更多的投资，促进宁东能源化工基地煤炭综合开发利用水平的全面提高。

四、支持和促进技术支持系统创新

组织煤炭、石油、石化、化工、建材方面的专家，成立“宁东能源化工基地技术中心”，开展产业整合、技术整合研究，不断优化技术对接方案，帮助各个企业完善产品工艺技术路线和产品链之间的合理衔接。对污染物利用的技术可行性、经济可行性开展深化研究。引进消化和推广发展循环经济先进适用技术；组织召开技术交流会；以举办“资源节约、循环经济技术与成果推介会”、企业技术会诊等形式，加快先进适用技术在企业生产中的推广应用。研究制定《宁东能源化工基地发展循环经济技术规范》，加强对各个相关企业的技术指导。设立循环经济科技攻关专项，支持清洁生产技术、资源节约综合利用和再生资源回收利用技术研发，并组织实施循环经济重大技术产业化示范工程，突破循环经济发展的共性和关键技术瓶颈。制定促进循环经济发展的相关技术政策，推广先进成熟技术的应用，加大资金支持，重点发展节能、节水和资源综合利用技术。煤炭电力发展中采取煤电结合方式，在坑口电厂采取环保脱硫技术和煤矸石发电等综合利用技术路线，规划电厂全部采取直接空冷和中水复用技术。通过政策措施、资金支持等手段，进一步加大关键技术的研究开发力度，把“煤炭—电力—建材”循环经济产业链的各个重要环节的技术路线、工艺流程具体化，对关键技术进行深化研究，尽快促其成熟。以煤电转化、煤化工转化为主线，研究解决消耗洗煤副产品和部分中水的利用技术问题、电厂生产后的粉煤灰和废渣生产新型建筑材料的技术问题、煤炭采空区环境综合治理技术问题以及整个能源化工基地开发建设与当地城镇良性互动发展的技术问题，等等，为全面促进基地的科学合理开发提供技术支持。建议在基地设立若干个环境监测点，及时反馈对环境影响的程度等信息，以便采取可行性调控措施。

五、支持科学考核评价系统建设

加强对资源、能源利用状况及资源循环利用的统计和分析工作，并建立定期不定期通报制度，督促提高园区管理水平。循环经济是一种新型的经济发展形态，是一门集经济、技术和社会于一体的系统工程，科学的和严格的管理是做好这种经济的重要条件。一要组织有关部门建立一套完备的办事规则和操作规程，建立监督实施的管理机制，全面提升园区开发建设中的协调管理水平。二要通过引导和培训，加强入园企业的经营管理水平，把循环经济落实到提高经济效益上，达到“资源得到高效利用、环境得到高度保护、企业得到高额利润、员工得到较多实惠、当地经济得到较快发展”的目标。还要加强宏观经济研究，密切注意国际经济发展趋势和国家宏观经济政策的走向，及时提出应对策略，化被动为主动，化不利为有利，防范经济风险和财政风险。

支持和促进科学考核评价系统，还要重视对科学管理的考核评价。经济学理论告诉我们，“三分技术，七分管理”，管理就是生产力。重点要考核评价以资金管理为主线的投入、运行、管理、监督机制，落实项目法人责任制和责任追究制。促进管理方式、提高管理水平、降低管理成本，规避管理的随意性；在落实项目法人责任制的基础上，促进项目管理四制：项目决策咨询制、项目投标招标制、工程监理制、规范建设行为制。严格控制工程变更，将预算超支降到最低；促进发挥财政部门的协调监督职能，建设项目尤其是重点建设项目，是复杂的系统工程，要提高财政职能的发挥，使系统里各因素之间形成相互制约、协调发展、共同监督的关系，实现各因素良性互动，达到质量、进度、资金使用效益、项目经济社会效益的最佳组合。

六、支持培训教育体系建设

以提高全体建设者发展循环经济的认识和能力为目标，对宁东能源化工基地的所有工作人员，都要进行发展循环经济的培训工作。具体分三个层次：一是宣传性培训，以增强全体工作人员的思想认识为目标组织开展，对象是全体建设者；二是政策性培训，以贯彻落实循环经济的有关方针政策为目标组织开展，对象以管理人员为主；三是技术培训，以推广循环经济的有关新型实用技术为目标组织开展，对象以技术人员（包括技术工人）为主。组织编制循环经济培训教材，委托有关单位组织开展具有针对性的培训，普及循环经济的政策、知识，宁东能源化工基地建设需要加强资源节约系列宣传活动，广泛深入地开展宣传，提高全社会资源意识和节约意识。

七、支持服务体系建设，营造良好的法制环境

一是建立与完善投诉、调查、协调、处理和监督的职能及机制。真正能够为投资商解决在投资和经营中遇到的困难及问题。积极推进政府职能由管理型向服务型政府转变，努力塑造良好的政府形象。要坚持市场化原则，营造良好的投资与法制环境，简化审批程序与环节，把审批事项控制在有利于市场经济发展的最合理范围内；坚持透明度和效率原则，对保留的审批事项实行阳光操作，公开审批内容和程序，公开审批时限，公开服务承诺，公开收费标准，公开审批结果，树立起宁夏对外开放的良好形象。

二是努力降低投资企业的综合成本。改善投资发展环境，最根本的是要形成最佳的综合成本，提高对国内外客商的吸引力。要降低外商的投入成本，将土地价格控制在比较合理的水平。要降低外商的经营成本，严格控制土地、水电、劳动力价格。政府服务效率、社会服务体系、市场秩序、通关速度、交通便利程度、诚信体系、城市文明程度等也日益影响城市综合成本，重点工业园区应予以高度重视，必须下气力解决。要突出抓好行政事业收费和服务性收费的监管力度，严格清理收费、罚款，确保降低收费的各项规定落到实处。

三是做好配套服务。应加快各类配套建设，为承接国外、自治区外公司产业转移和招商引资创造条件。要顺应世界经济发展潮流，按照重点园区的产业定位，大力推进配套精心培育市场空间和产业链的延伸，创造条件承接国内外大规模的产业发展与集聚。有目的、有重点地发展配套企业，拉长产业链，形成良好的产业集群和强大的配套能力，吸引跨国公司、龙头企业来重点工业园区投资。积极发展相关的上游产业和引进上游产品项目，增强配套能力，为引进核心大项目创造条件。努力创造有利于中小配套企业成长的政策、体制和法律环境，促进本地中小企业发展，并吸引国内外中小型配套企业来重点工业园区落户，尽快形成以中小企业为主体的结构合理、规模效益可观的配套产业群。

四是建立投资环境监测评估体系。根据国内外开发区和工业园区经验，重点工业园区应建立投资环境监测评估体系，定期评估投资环境状况，建立定期检查和政府相关职能部门反馈问题的渠道。应注意研究国际投资形势的变化，掌握投资者最新需求，解决投资者在生产经营中存在的主要困难和问题，不断地提出投资环境改善的阶段目标和新的标准。督促组织有关部门就各自工作领域改善投资环境制定具体的可操作性的实施办法与细则，做到服务内容细化、服务标准量化、奖惩措施具体化、接受监督公开化。

八、构筑对外开放人才高地，提高对外开放核心竞争力

招商引资与引进大项目能否在更高层面上不断向纵深推进，最根本的还取决于能否聚集越来越多的多方面高素质人才。因此，必须尽快建立一大批熟悉外经贸的外向型人才。另外，先进制造业基地的建设必然带来大量的人流、物流、商流、资金流和信息流，也要求有大批的高素质、熟悉国际惯例、有国际意识的专门人才与之相适应。

一是建议制定一系列务实的国内外人才吸纳政策。重点工业园区内业务性较强的领导岗位，可按照职位目标向全国或境外公开选拔。建议出台符合国际惯例的吸引出国留学人员来重点工业园区搞科研、办企业的高素质人才引进的优惠政策，设立投资创业基金，对缺乏基金的高技术人才进行创业扶持；加强与大中专院校的合作，针对产业定向培养专业化人才。定期举办企业家培训班，集中解决企业管理中普遍遇到的问题，促进管理者管理水平的提高。

二是健全人才培养和人才引进机制。规范人才市场流动，吸引本地和外来的相关领域专业人才。重视人才的层次性和实用性，对制造业所需要的大量技术工人，不仅要发展就业前的职业培训，而且要建立社会化的职业技能考评体系，使得技术工人可以在就业岗位上不断提升自己的专业技能水平，从而为本地积累专业技术知识和人才创造良好的环境。

三是建立责权利相一致、激励约束相对等的运行机制。按照市场经济运行规则，使人才置身于有利于发挥作用的运行机制中，既要明确目标、所承担的职责和完成的时限，又要明确相应的权利和应得的物质利益。建立人才流动服务体系，规范人才流动市场，需要有效地平衡企业教育培训成本和员工个人发展的需要，从而最大限度地激发个人、企业和社会对知识积累及技能培训的投入热情，从制度上拓展优秀人才施展才华的空间。