工业园区的理论与实践：用心求索，用脑理财

第一节　工业园区的理论与实践

一、工业园区基本理论

1574年建立于意大利热那亚湾的雷格亨自由港区，是公认的人类历史上第一个工业园区。此后，自由港、自由贸易区等多种形式的园区在世界各地时有出现。园区经济的大发展是在20世纪50年代之后，其标志是美国“硅谷”的建立。此后，科技园区开始在世界各地出现，自由港、出口加工区、自由贸易区也得到了发展。特别是20世纪80年代之后，园区在世界范围内形成热潮，呈现了加速发展的趋势。目前北美大约有园区400个，西欧大约有园区200个。一些新兴工业化和发展中国家及地区也不甘落后，创建了自己的经济园区。经济园区作为人类社会的一大创举，最近半个多世纪以来，在世界范围迅猛扩展。这引起了发达国家许多学者的关注，提出了园区发展的多种理论。

（一）产业集群理论

产业集群是由与某一产业领域相关的相互之间具有密切联系的企业及其他相应机构组成的有机整体。波特在其国家和区域竞争优势的研究里极力强调地理集聚现象的广泛性及对地方竞争优势的重要意义，强调集群理论已成为促进经济发展的一种新的思维方式。特别是对培养创新能力有特殊意义。产业集群不是企业简单的集中，而是以专业化分工和社会化协作为基础，大中小企业并存、不同类型企业共生的一个生态化的企业群体。这样的生态环境，对大到一个地区，小到一个开发区的中小企业发展都非常有利。从经济地理学的角度分析，开发区是企业集群的载体，其特征有三：一是数量众多的企业在空间上的集中；二是企业间存在着分工合作与专业化分工，既有横向结合也有纵向结合；三是企业、政府、大学、研究院所、中介机构在园区内共存，形成创新网络。

（二）“增长极”理论

法国经济学家弗朗索瓦·佩鲁在20世纪50年代提出了“增长极”概念及其理论。该理论强调投资在推动性工业（极）中，通过与其有投入产出联系的工业而导致全面的工业增长。其基本含义是：一国经济的发展，并不是同时出现在所有地区，而是以不同的强度出现于一些增长点或增长极上，然后通过各自的渠道向外扩散，从而形成以增长极为核心，周边地区不均衡增长的地区性经济综合体，推动性工业所诱导的增长发源于推动性工业所在的地理中心，这种地理中心称为增长中心。后来经过法国经济学家布代维尔、美国经济学家尼科尔斯、赫尔西曼等人的论证和发展，这一理论开始将研究视角由“经济单元”转向地域空间，提出了“增长中心”概念，使增长极理论更具实用性。

（三）技术创新理论

从技术的角度研究产业和经济发展，把创新视为现代经济增长的核心，把创新定义为企业家实行对生产要素的新的组合。创新推动产业走向繁荣的过程分为3个步骤：一是为了谋取额外利益，企业纷纷进行创新；二是其他企业为了分享这种利益而开始对新产品、新技术进行模仿；三是那些采取旧方式的企业为了生存而进行适应性模仿。有学者认为，技术创新需要有创新载体，即知识中心，创新的关键要素是创造性。创造性通过刺激创新，从而带动高技术产业的发展，最终促进园区的增长，这样知识中心就成为园区发展的关键。一个具有高技术含量的，有持续创新能力，具有高效的资源配置和人才集聚环境的知识中心是园区成长的决定性因素，园区一旦拥有了这样的知识中心，就能获取源源不断的发展原动力。

二、宁夏工业园区建设的实践

宁夏自20世纪80年代以来建设的工业园区，在吸引外资、聚集要素，发展经济等方面也发挥了重要的作用，已经成为经济支柱和重要财源，成为宁夏社会主义市场经济的试验田、制度创新、技术创新的示范点，成为加速城市化的载体，经济发展强有力的增长极。

（一）宁夏工业园区建设基本状况

宁夏工业园区经历了起步探索、试验巩固、稳步发展三个阶段，自治区第九次党代会后，工业园区进入了快速发展阶段。宁夏工业园区经历了起步探索、试验巩固、稳步发展3个阶段，自治区第九次党代会后，工业园区进入了快速发展阶段，取得显著成就。截至2006年年底，自治区政府拟保留的21个工业园区中，共有入园工业企业1561户，创造工业产值208亿元，占全区规模以上工业总产值的40.60%；实现工业增加值63.65亿元；实现利税4.34亿元，占全区地方财政收入的11.60%。安置社会劳动力57985人，其中安置下岗职工17939人，安置大中专毕业生9296人，安置社会待业人员30750人，工业园区取得了较为显著的成就。

工业园区经济迅猛增长，已成为当地经济支柱和重要财源。如石嘴山市的5个工业园区创造的工业产值占全市GDP的80%以上，2006年实现工业总产值100.70亿元；实现工业增加值32.85亿元；实现利税12亿元。其中，石嘴山市河滨工业园区实现工业总产值33亿元；利润总额4.85亿元；上缴财政收入3.10亿元，占全区财政收入的8.30%。平罗太沙工业园区2004年实现工业总产值23.20亿元，占全县工业总产值的76.90%；工业增加值6.20亿元，占全县工业增加值的75%。盐池东顺工业园区，2004年实现销售收入9148.48万元，占全县工业企业销售收入的25%，实现利税307.50万元，占全县工业企业利税额的18.30%。

工业园区成为推进新型工业化的重要载体。如：平罗县太沙工业园引进先进园区运营理念，依靠江苏三喜科技公司，成立三喜科技工业园有限公司，由该公司投资园区基础设施建设，进行精细化经营管理，并招商引资；固原市扶贫经济发展试验区，通过对固原市马铃薯淀粉生产经营性资源的整合，按照集团化经营的方式，将固原市原州区、西吉县、隆德县、彭阳县等15个公司（工厂）组合起来，建立专用型马铃薯种植加工基地，与宁夏山区传统马铃薯生产区建立紧密合作关系，在郑州、青岛、广州、厦门建立四大区域销售办事处，成为宁夏马铃薯产业的龙头企业，带动了马铃薯产业链的发展。

成为扩大改革开放招商引资的重要窗口。各工业园区加大了改革的步伐，多方位多渠道地筹措资金，加大了基础设施建设的投入，部分园区已经实现了“七通一平”，为入园企业创造了良好的基础条件。加强了对外宣传，在区内外报刊、电视台等新闻媒体开辟专栏进行宣传，印刷宣传手册、广告牌，组织各类项目招商活动，影响力和知名度不断扩大，招商引资力度加强。平罗实行全员招商，全社会招商，人人都成为招商引资主体，2006年，仅太沙工业园区就引进项目51个。吴忠市经济工业园区，引进各类工业企业180多家，投资过亿元的4家，过5000万元的7家，过1000万元的13家，2006年完成GDP 17亿元，工业总产值14.50亿元，上缴税金4300万元。灵武工业园区已进园企业34家，项目投资12.40亿元，投资过亿元企业4家，过2000万元企业8家，英国道森公司、瑞士阿尔法公司、新疆天山绒业、内蒙浩森公司等国内外知名企业落户入园。到2006年年底，各园区累计引进资金281.50亿元，进入园区的外来企业113户，占全区外来企业的68%。值得注意的是，一批大企业、大项目进园，提升了建园质量和效益。

园区产业集聚高，特色突出。各工业园区经过科学论证，按照特色立项，能根据地区资源和环境条件，确定各园区的产业特色。银川经济技术开发区突出高新技术特色，聚集了全区61%的高新技术企业；石嘴山市河滨工业园区，突出传统工业特色，定位为电力、氯碱化工、基础原材料绿色工业园区。聚集了139家企业，成为宁夏的传统工业基地；固原市扶贫经济发展试验区，依托当地的农副产品资源，重点发展马铃薯淀粉、苜蓿草业、中药材、建材等特色工业；同心、灵武的羊绒工业园区，石嘴山市新材料科技工业园、中宁县的枸杞工业园、惠农区红果子农副产品加工工业园等。各园区建园目标明确，产业特色明显，发展重点突出，对宁夏的产业集聚、合理布局起到了示范和带动作用。

工业园区功能扩大，成为带动各种产业共同发展的平台。中卫美利工业园区在发展制浆造纸产业的同时，发展了化工项目、生态庄园项目、沙漠改造项目和防护林绿化林速生林项目。德胜工业园区发展了商贸物流产业群，固原试验区发展了果蔬批发市场项目，推动了现代商业和服务业的发展。青铜峡市在工业园区建设中创办了10个非公有制经济项目区，为改善所有制结构，转变经济增长方式，拓宽了渠道。石嘴山市循环经济试验区，有沙漠生态旅游线、农业产业园、特色种植园、良种繁育园、草畜产业园等项目，为发展循环经济作出了可喜的尝试。

进行了工业园区开发模式的创新。银川市兴庆科技园引进国外的先进经验，在工业园区开发中运用市场化、企业化运作模式，由宁夏国际投资控股有限公司、银基房地产开发有限公司，兴庆区国有资产控股有限公司成立了恒业投资发展有限公司，具体承担园区投资建设经营任务，为全区今后工业园区的投资建设进行了有益的探索。各个工业园区在不同方面、不同程度上进行了改革和创新，为今后园区的开发和发展积累了经验。

（二）工业园区建设和发展中存在的问题

布局不尽合理，缺乏整体的科学规划和有效的宏观指导调控。土地圈占闲置的现象十分严重。一些工业园区布局不合理，明显超出实际需要。各市县建设园区的积极性极高，申报园区建设的项目存在超出需要超出建设能力的情况，也存在违规操作的现象，园区建设过多过滥，造成了土地资源浪费、财政资源浪费和人力资源浪费，引发园区之间的恶性竞争。

基础建设滞后，筹资渠道狭窄。各工业园区只有约20%达到“七通一平”，完成基础工程建设和治理污染工程建设，产生经济效益，成为地区经济发展支柱和重要财源；约有50%的做到简单的“三通一平”，初具规模，初见成效；约有30%的刚刚起步，重要的基础设施建设刚刚起步或在规划之中。各类园区普遍存在开发资金缺位的情况，采取各种方法借资、挪资、垫资进行基础设施建设的，不但不能达到建设的质量，而且欠债累累如牛负重运行困难。工业园区基础设施建设滞后的重要原因是开发建设资金严重不足，而资金不足的重要原因是筹资渠道狭窄，吸纳社会资金较少，吸纳金融资金非常困难，障碍重重。而宁夏各级政府财力有限，大部分市县处于财政无力、贷款无着、融资无路的困境。由于受政策、体制等方面的限制，社会集资、发放债券等均不能实行，各商业银行出于谨慎原则，对具有风险的园区普遍惜贷压贷，财政资金的投入管理监督体系尚不完善，财政资金的绩效评价体系还不健全，财政资金的使用效率不高，作用不明显。

园区管理体制、运作模式存在缺陷。有的园区采取管委会的管理体制，主要管理人员由市县职能部门领导兼任，管理体制不顺，管理职能不统一，管理权限不明确，管理功能不完善，名为办事机构，实为协调机构，这样的管理体制不能适应建设现代化工业园区的要求。园区建设存在政府包办的现象，基础设施建设依靠政府投资，管理模式运行机制创新不够，过度依赖土地经营和优惠政策措施。鼓励投资者入园的优惠政策和措施缺乏创新，缺乏吸引力和竞争力，影响投资决策。公务环境不能令人满意，一些招商项目在办理手续过程中涉及部门多、环节多、程序多，部门之间不协调，扯皮推诿、工作效率较低，服务意识较差。制定的优惠政策和措施落实不到位，承诺多落实少，对企业进园前后的政策和反差较大，政府诚信形象受损，影响投资者的信心。

定位淡化、无序竞争。工业园区注重的是投入了多少项目，引进了多少企业和资金，对本园区应该怎样进行功能定位，怎样突出特色，怎样提升科技含量，怎样健康持久发展关注较少。各园区之间无序竞争的结果是产业结构大同小异，进园企业起点低项目规模小，将本地企业和原有企业搬进园区，引进区外和国外项目、资金少。这种情况，无法达到工业园区的产业集聚和辐射带动作用，不利于企业的合理流动、空间布局优化、资源共享，影响园区的经济效益和持续稳定发展。(www.xing528.com)

（三）支持工业园区建设的财税对策探讨

整理完善财政支持工业园区建设的财政政策体系。财政政策，在宁夏工业园区建设过程中发挥了积极的作用，今后工业园区的发展也离不开财政政策的支持。要针对当前存在的政策和监管比较分散、政策间的连贯性联系性较差、相互间协调配合不好、难以形成政策合力、不能较好地发挥政策效应等问题，由各级财政部门牵头，各有关部门参加，清理整合现有的政策资源，通过调整政策结构、改进政策工具、完善管理体制和运行机制，增强政策合力，提高政策效应。

调整财政体制，促进工业园区建设的科学化。各市县建设工业园区的积极性高涨，在保护这种积极性的同时，要落实科学发展观，适度调整财政支持方向，对没有兴建工业园区的市县给予适当的财政补偿，促进各市县加强科学论证，因地制宜，量力而行地建设工业园区，加强科学性，避免盲目性。要采取有效的政策手段和措施，规划、引导、约束地方财政的投入行为，建立地方财政投入的稳定增长机制，确保地方财政的投资行为纳入全区宏观调控的轨道。重点支持属于宏观范围内的、长远的、对产业发展具有保护性、开发性或有示范效益的项目。（详见专栏4-1）

专栏4-1　国务院《关于进一步促进宁夏经济社会发展的若干意见》之推进生态建设和环境保护

突出抓好防沙治沙工作。遵循科学、综合、依法的方针，全力抓好防沙治沙工作。支持将宁夏建设成全国防沙治沙综合示范区，构筑西部重要的生态安全屏障。重点推广中卫沙坡头、灵武白芨滩成功的治沙模式和经验，加快毛乌素沙地、腾格里沙漠东南缘沙化土地综合治理。坚持保护优先，巩固防沙治沙成果，继续实施草原全面禁牧封育，完善退牧还草政策。保护和合理利用沙区资源，发展沙区循环经济，重点支持毛乌素沙地整治与沙产业开发、中部干旱带红枣经济林、贺兰山东麓生态保护和建设等项目。

扎实推进生态建设。结合全国主体功能区规划的实施，支持大六盘生态经济圈建设，以小流域为单元开展山水田林路综合治理。加快实施泾河、葫芦河、祖厉河流域重点治理工程和清水河流域水土流失综合防治工程。改革传统耕作方法，发展保护性耕作。继续实施三北防护林、天然林保护、湿地保护与恢复等重点工程，加大对国家级自然保护区投入和管理能力建设，落实退耕还林后续配套政策。完善森林生态补偿机制，逐步扩大补偿范围。研究建立草原、矿产资源开发和流域水环境保护的生态补偿机制。

加强环境综合防治。进一步加强城市污水处理及配套管网、城市垃圾处理等环保基础设施建设，逐步提高城市污水处理、垃圾处理收费标准。加强农村环境保护，继续支持农村小康环保行动计划试点。支持燃煤电厂脱硫、热电联产、城市集中供热、造纸企业碱回收、淀粉企业废水治理等重点减排工程和重点城市大气污染防治工程建设。加强环境监管能力和监管体系建设，完善重大建设项目环境影响评价制度。

专栏4-2　资源型工业城市石嘴山市焕发新机

2007年，全市国内生产总值达到162.97亿元，按不变价格计算，比1998年的2.95亿元增长55.24倍。经济的持续发展、财政收入的稳步增长，有利地促进了全市各项事业的健康发展和人民生活水平的大幅提高。1979年，全市城镇居民人均可支配收入仅为299元，农民人均纯收入仅为82.50元，2007年分别达到10536元和4351元，分别增长了35.20倍和52.70倍。

推进企业改革，深化经济体制改革。1997年，针对中小企业在全市经济中所占份额大、亏损面广、企业生产经营举步维艰的严峻形势，石嘴山市市委、市政府提出了解放思想、大胆改革的工作思路，以建立现代企业制度为核心的产权制度改革据此在全市全面推开，118户市直企业全面推行了以股份合作为主要形式的企业改革。在企业改革过程中，市财政部门根据国家颁布的企业财务、会计制度及国有资产管理的政策规定，结合市情，充分发挥财政的监管职能，全过程地参与了企业改革工作。在全区率先制定了《关于全市中小企业股份合作制改革财政财务管理实施意见》《关于全市中小企业股份合作改革问题的实施意见》《关于国有商贸企业实行股份合作改革有关财务会计调账问题的实施意见》等规范性文件，并建立了财政、发改、税务、企业主管部门、资产评估机构和银行等部门参与的“股改联席办公会制度”和财政、劳动、社保与土地房管部门参与的“协同办公制度”，有效地指导了企业的改制工作，规范了企业改制中的财务、资产管理行为，扎实地推进了企业的改制工作。

调整优化支出结构，加大投入，保障重点支出需要。在扶持工业经济发展方面，以实施工业项目大会战为主线，积极支持产业结构调整，大力发展循环经济和高新技术产业，加快企业技术改造，淘汰落后产能，2005年以来，重点支持了石嘴山开发区、石嘴山经济开发区等四大园区基础设施建设，进一步增强了区域经济发展的后劲。

认真落实各项支农惠农政策，及时兑现种粮农民直补资金；加大农村劳动力培训转移力度，配合有关部门开展“百万农民培训工程”。积极推进农业产业结构调整，扶持发展牛羊、蔬菜、枸杞、水产等特色产业，实施“塞上农民新居”工程，改善农村生产生活环境。

加快城市建设方面，加大资金投入，重点实施了星海湖、山水大道景观、中华奇石山、人民公园、石嘴子公园、森林公园续建等生态工程，全面启动了大武口新区建设，建成了天然气输配、垃圾无害化处理等55个城市基础设施重点项目，全市城市生态环境得到明显改观。在落实公共财政政策方面，认真做好行政事业单位津补贴改革工作，全面清理和规范各类津补贴，筹集资金及时足额发放了全市公务员、离退休人员、事业单位人员津补贴；认真

落实城市低保对象临时生活补贴政策和石油价格改革财政补贴政策，最大限度地缓解了高物价带来的不利影响。

推动社会事业发展方面，高度关注民生，2005年以来，累计安排城市、农村低保资金9311万元，解决了3万多名困难群众的生活问题；全面推行新型农村合作医疗制度、大病医疗救助制度和城镇居民医疗保险启动工作；认真落实农村义务教育经费机制各项政策，积极做好2008年“两基”迎国检评估验收工作；严格落实公安系统公用经费保障标准；继续加大对卫生、计划生育、科技等各项工作的经费投入，推动了社会各业的协调发展。

加大财政对工业园区的支持力度。建议每年地方新增财力中要占一定的比例，例如拿出25%专项用于支持工业园区建设。对于税收返还的资金，改变传统的运作方式，由园区管委会根据本工业园区的实际情况统筹安排。在财政支出方面，按照公共财政的原理安排支出结构，重点支持市场调节失灵失效的领域，支持工业园区基础设施建设，提高资金的使用效率。要制定促进土地管理优化的财政体制，提高土地的有效利用率。

把加大支持力度与财源建设结合起来。宁夏各级财政基础薄弱，这是影响财政收入水平低的重要原因。在加大对工业园区建设支持力度的同时，要着眼于财源建设。财政投入不能平均分配撒胡椒面，而要有计划有步骤地发展那些能更好地提供财政收入的工业园区、产业、行业和企业。一方面要巩固现有财源，另一方面要着力培养后续财源，把发展高新技术产业、新型服务业、非国有经济、外向型经济和提高国有企业经济效益作为财源建设的重点，作为财政扶持的重点。

改革财政资金管理方式。按照建立公共财政体制的要求，完善财政支出体制。优化支出结构，改革单一的财政资金支出形式，实行补贴、贴息、以奖代拨等多种形式相结合的支出方式。建立资金投入的诱导机制，逐步建立多元化投入的方式。加大对财政资金使用绩效的监督检查评估力度，要转变理财观念，将资金投入与追踪监管、效益评估反馈放在同样重要的位置，使资金支出的监管评估走上规范化、制度化的轨道。

激励金融机构支持工业园区建设。财政要研究银行对园区加强金融支持的办法，研究激励措施，拿出一部分资金奖励银行增加对工业园区的贷款，撬动更多的银行贷款。要探索建立风险贷款机制，鼓励银行在信贷投入方式上进行金融创新，在扩大贷款规模的同时有效地分散和规避风险。运用各种金融工具为园区提供服务，对符合条件的园区开展新的业务。要放宽保险业、养老保险基金等非银行金融企业的投资领域，允许其进入风险资本市场。要实行鼓励担保中介机构发展的政策，探索成立担保公司或其他担保组织，也可由企业联合出资组建担保组织，或由保险公司开办贷款担保业务。

制定招商引资财政实施细则，建立多元化投入格局。自治区政府扩大对外开放和东西合作，大招商，招大商，制定了自治区招商引资的若干政策规定，规定中有较大篇幅是财政税收方面的改革。要吃透自治区政府政策规定的精神，结合实际情况，以创新的精神制定财税政策实施细则，鼓励企业和个人树立起投资主体的理念，树立起强烈的市场观念、资本观念和价值观念，激励民间资本流入工业园区的基础设施建设领域，流入高新技术产业领域和有发展前景的朝阳产业领域。

制定切实可行的财税政策，创造工业园区吸引留住人才的软环境。宁夏工业园区的人才缺乏特别是精英人才的缺乏，是制约园区发展的重要因素之一，财税政策要为吸引人才留住人才更好地服务。财税政策要鼓励工业园区提高人力资本的投入，对园区和企业超前集聚人才的做法给予鼓励。对园区和企业为工作环境生活环境的优化而进行的投入给予了补贴和奖励。对园区和企业采取的股权激励、高薪激励等措施，要制定明确的优惠政策，使这部分投入公开化透明化，真正起到吸引人才、留住人才的作用。

财政税收政策要支持工业园区进行投资经营模式的改革和创新。各级财政可建立专项储备基金，激励各工业园区进行投资经营模式的改革和创新，鼓励工业园区建立政府推动和市场运作相结合的运行机制，坚持“谁投资，谁所有，谁受益”的原则，拓宽投融资渠道，促进投资主体多元化。制定优惠的财政税收政策，鼓励大企业大集团成为园区开发的主体，以划拨或出让的形式取得土地使用权，开发建成后，以大企业大集团的名称冠名，允许企业或集团将使用的土地作为企业资产向外出让，吸引配套企业入园。政府主要进行园区发展规划的制订，动员社会法人实体和自然人参与基础设施和生产设施建设，建成后可按规定经营或收费权入股。建立各种园区建设开发公司或投资公司，按照市场运作的方式启动园区建设。允许法人和自然人通过经营园区，实现滚动增值，逐步建立起长期稳定的工业园区建设和发展的投融资机制，也可由园区企业联合投资进行基础设施建设。财政和各职能部门要支持、鼓励各工业园区进行改革和创新，园区的道路建设，可列入交通、城建的重点建设计划。排水、治污等公共设施，可列入国债项目，申请专项建设资金予以扶持。对供水、供电、电信与经营性基础设施，由相关部门投入或由这些部门从商业银行贷款。对中小企业为主的园区，可由房地产公司投入建成标准式厂房，进行租赁经营。