分析宁夏财政支出结构的理性成果

第二节　宁夏财政支出结构的理性分析

一、财政支出增幅加快，重点支出得到保障

由于地方财政收入和中央转移补助的双快增长，使财政供给能力明显增强，实现了由“吃饭型”向“促发展型”的战略转移。这8年，全区财政支出由1998年的45.12亿元上升到了2006年的192.76亿元，年均增长19.90%。这8年，全区财政支出累计达907.77亿元，是自治区成立后前40年的2.48倍。由于全区财政实力的增强，使财政基本实现了“谋发展”“办大事”的夙愿，加大了对市县转移支付力度，有效地促进了市县经济社会快速发展；不失时机地支持全区经济建设的力度，仅2003年以来，用于经济建设方面的投入就达到400亿元以上，有效地促进了农业、农村各项事业发展。

表4　自治区成立以来不同时期宁夏财政收支情况比较表

二、主要举措及成效

1998年以来，全区各级财政部门从全区经济社会发展大局出发，按照自治区党委、政府的统一部署，抢抓机遇，转变思路，进一步深化改革，“抓热点、解难点、出亮点”，努力构建公共财政框架，大力调整支出结构，不断增强保障服务能力，努力完善财政综合调控措施，为推动自治区经济社会快速健康发展，促进城乡人民生活水平稳定提高发挥了重要作用。

（一）促进地区经济增长和基础设施建设

一是在保证财政基本建设投入稳步增长的同时，充分发挥政府投资的聚合效应、乘数效应和引导效应，搭建政府信用平台，使宁夏政府信用贷款额度不断扩大，由2004年的40亿元扩大到现在的100亿元，2006年完成基本建设投资38.80亿元，保证了宁东能源重化工基地、宁夏发电集团等重大项目、自治区“五十大庆”等重点工程及市县基础设施建设资金的需要。

二是围绕“工业强区”战略，加快新型工业化进程。认真落实自治区党委、政府“关于加快工业化进程若干意见”，大力支持国有企业深化改革，产业结构调整，企业技术改造；支持自治区农垦、轻纺、煤炭、石化系统及市县有关企业的破产、改组、改制，通过落实国家改革性破产资金，为企业免除债务42.80亿元；妥善解决了企业职工及企业办社会问题；实现了国有经济“有退有进”，提高了企业活力，促进了企业发展。

三是支持企业技术改造和技术进步，逐步加大了企业技术改造投入，仅“十五”以来，通过地方财政安排，争取中央财政专项共筹资金近20亿元，对自治区重点企业的技术改造给予了支持；投入1亿多元的企业科技三项费用，支持企业技术研发，技术创新，已有4家企业通过国家级技术中心认定，24家企业通过了自治区技术认证。

四是制定出台了《鼓励我区金融机构向中小工业企业发放贷款财政扶持政策》，到2006年共新增中小企业贷款100亿元，搭建政府信用平台，拓宽资金来源渠道，建立中小企业信用担保，建立中小企业及非公有制经济发展专项资金，促进了中小企业及非公有制经济快速发展。

五是加大对工业园区建设扶持力度，从2004~2006年，自治区财政共向各工业园区投入基本建设补助金6700万元，支持了工业园区建设发展，为企业发展创造了良好的外部环境。

六是积极支持外贸企业快速发展，“十五”以来，共投入2亿元资金支持重点出口企业实施扩大出口项目，鼓励广大中小外贸企业开拓国际市场；制定出台了《宁夏品牌出口商品奖励和促进办法》，落实了资金奖励和扶持政策，到2006年全区出口创汇达到14.37亿美元，较1998年增长了3.59倍。

（二）努力增加“三农”投入

改革开放的近8年来，特别是“十五”以来的6年中，自治区财政本着“部门协作、整合项目、集中资金、突出重点、创新机制、提高效益”的原则，加大了财政投入力度，财政支农资金达到126亿元。

一是围绕农业增产、农民增收、农村稳定，实施了优势特色产品区域发展规划、龙头企业振兴、千村扶贫等八大工程及农村社会化服务体系建设等工程，大大改善了农业生产基础设施条件，加快了农业产业化进程。重点扶持了自治区四大战略性主导产业和六大区域性产业、106个产业化经营项目和自治区龙头加工企业。适度扶持了地方特色产业发展；利用农业综合开发资金，以农田水利建设为中心，采取综合配合措施，改造中低产田160万亩，新建粮食基地57.80万亩，优质饲料地48.30万亩，确保了粮食生产安全。

二是积极支持南部山区扶贫开发。全面实施千村扶贫和整村推进等扶贫工程，使37.50万贫困人口摆脱贫困并实现基本解决温饱的目标；大力实施南部山区草产业、10万贫困户养殖业工程和黄牛改良项目；扶持小额信贷担保基金，吸引信贷资金扶持南部山区农业产业化发展；投入专项资金，用于“少生快富”工程，使山区人口自然增长率较2000年下降了0.74个百分点。

三是社会主义新农村建设。努力改善农业生产环境，投入专项资金，吸引日本银行贷款5.40亿元，配套实施了生态治理项目，建立了5个农业生态示范区，为灌区可持续发展提供了有效的生态保障；加大退耕还林和“封山禁牧”力度，完成退耕还林1058万亩，退牧还草1360万亩，封山禁牧24万亩，使2800万亩天然草场植被得到有效恢复，草原覆盖度提高到30%，生态环境得到明显改善。

四是积极推行科技特派员制度，大力支持农业科技创新，使新技术、新产品在广大农村得以推广，促进了农业生产科技水平的提高；投入专项资金，支持农民协会、农村合作组织建设，支持了“全区百万农民培训计划”，转移农村劳动力100多万，使之真正成为农民致富的“铁秆庄稼”。

五是认真落实政府直补农民的14项直补资金，全部兑现。让农民切切实实从党和国家的惠农政策中受益，极大地调动了生产积极性，巩固了农业的基础地位。

（三）大力支持社会保障、保险和救助体系建设

一是支持社会保障体系建设。通过采取“三三制”保障和拨付财政补偿金等措施，使进入待业中心的下岗职工生活费足额发放，解决了解除下岗职工合同的经济补偿问题：实施了就业优惠政策，投入专款用于下岗失业人员培训、职业介绍、社会保险补助和公益性岗位补助；大力推行小额担保贷款工作，已支持9个市县建立了小额信贷担保基金；筹集专款购买一些公益性岗位，帮助“4050”下岗失业人员再就业；每年筹集专项资金，解决大学生就业问题。

二是建立健全社会保障制度。在财政的积极支持配合下，一个以基本养老、基本医疗、失业、工伤、生育保险为主的社会保险体系框架基本建成，仅“十五”期间，职工养老保险基金征收已达62亿元，支出60亿元，年人均支出水平8595元，社会发放率达100%；失业保险的覆盖范围已包括了除公务员以外的城镇所有企事业单位和职工；医疗保险改革稳步推进，参保人数已达60多万。目前，在石嘴山市正在推行“五险合一”试点。

三是建立完善城乡社会求助体系。每年安排城市最低生活专项资金，保障了8.70万户，近30万困难人群的基本生活；积极促进农村医保制度的建立，按照财政分级负担的原则，对市县按不同比例给予补助；逐年增加救灾救济补助资金和农村特困户医疗救助专项资金，启动了南部山区危窑危房改造工程，每户4000元~5000元补助，对4万户农民危旧窑洞、危险住房进行统一改造；对农村特困户实行生活、医疗救助，解决了其基本生活和看病就医问题；全力支持农村中心敬老院的改扩建；建立了农村社会救助、补助、优抚资金“一卡通”管理体系。

（四）全面推进“科教兴宁”战略

近8年来，全区财政用于“科教文卫”方面的投入逐年增加，年均增长17.70%。(www.xing528.com)

一是对8个国家级贫困县的1327所小学和164所初中进行重点投入，主要用于基本建设、仪器设备、图书、课桌凳购置、师资培训和信息技术教育项目，使学校的软硬环境得到了极大改善；规划专款，对全区313所中小学进行了新建、改扩建，进行了百所回民中小学标准化建设，使全区中小学校舍状况产生了根本性改观；新建、改扩建了一批以农村和吊庄初中学校为主的寄宿制学校，解决了寄宿学生基本的学习、生活条件；“两免一补”工作力度加大，从2005年开始实施，惠及全区54万贫困家庭的中小学生。

二是认真落实“科教兴宁”“人才强区”战略，支持了科技基础条件建设、多元化科技投入体系建设；从资金方面保证了科技攻关、科技特派员创业行动和重点实验室研究等项目；重奖有贡献的科技人员及团队；推进科研院所体制改革，已有14个公益类科研机构完成改革；促进了科技攻关和科学普及取得长足发展。

三是积极支持文化事业的改革发展，兴建配备了20个乡镇文化中心，为山区8县购置了文化流动车；支持了民间文化、文化资源、文化精品工程项目；支持民族文化艺术、文物发掘、文化和图书下乡工作；实施了广播电视村村通工程，加快了全区广播事业的发展；实施了文化扶贫工程，为3万户贫困农民家庭购买了电视，支持了487个村级组织的阵地建设。

四是加快公共卫生体系建设，加大公共卫生建设投入，着力解决人民群众看病难、看病贵的问题。为全区188个乡镇卫生院和2555个卫生室进行房屋新建、改扩建，并按标准配备了常用医疗设备、器材，对45岁以下医护人员进行了轮训，完善提高了卫生服务功能；安排专项资金对计划生育者实行免费手术、技术服务和进行奖励，为山区117个乡镇配备了计划生育专用车，保证了计划生育工作顺利进行：将新型合作医疗制度改革试点扩大到11个市县（区）。

（五）积极实行惠民政策，增加城乡人民收入

一是努力增加农民收入。近年来，在大力提高农业综合生产力，增加农民收入的同时，自治区财政本着“多予、少取、放活”的方针和“减轻、规范、稳定”的原则，深入推进农村税费改革，全面实现全部免征农业税及其附加，提前一年实现了农业税零税率目标；在全区范围内全面实施了粮食、春耕化肥、良种、农机具、旱作机耕农田五项补助政策，通过“五补一免”政策，为全区农民人均增收减负114元。在各项惠农政策的带动下，使全区农民人均纯收入由1998年的1724.30元增加到2006年的2760.10元，增加了1035.80元，是历史上增量最大、增幅最高的时期。

二是努力提高干部职工工资水平。在认真落实国家调资政策，千方百计确保工资正常发放的基础上，首次出台了以机关事业单位职工月度奖金、生活补贴等为主要内容的个人增资政策；调整提高了取暖费补贴标准，并由暗补改为明补，实行货币化发放。

三是逐年提高城市低收入人群生活水平。逐年调整城市最低生活保障标准，实现了动态管理下的应保尽保，使其月最低生活标准由2000年的100元提高到目前的180元，年增加收入960元；建立了稳定的离休干部医疗费保障机制，每年安排专项资金对区属困难国有企业离休干部生活待遇给予一定支持。通过以上各种措施，使全区城镇居民收入由2000年的4912.40元提高到2006年的9177.30元，增加了4264.90元。

（六）推进县乡财政体制改革，构建县乡财政发展新平台

一是以调解理顺政府间财政关系为中心，进一步构建市县经济社会发展的新财政平台。持续加大自治区对市县的一般转移支付规模，2006年达到12亿元，增强了市县财政平稳运行的能力。

二是构建了“补财力”“提标准”的双管解困模式，采取“四奖一补政策，促进了乡镇历年债务的化解；逐步提高了全区各级部门单位的公用经费定额标准，使人均标准：区本级达到6300元，市县级达到4300元，乡镇达到3000元；大大缓解了全区各级部门、单位公务运转经费紧张局面，保障了各级财政平衡运行。

三是在中央的支持下，共安排60多亿元资金用于市县保发工资及各项补助，并对市县经济社会发展中的突出问题和矛盾通过各种方式给予了支持及帮助。

四是为提高政法机关的保障度及战斗力，以高于全区行政机关经费一倍的标准安排其公用经费，拨专款解决了全区公安机关的车辆、装备不足问题；为推进全区信息化进程，拨专款用于政府电子政务平台，党务信息网络、金盾、金税、金财、金审工程建设，提高了政务信息化水平；拨专款用于基层政权建设，完成了全区188个乡镇政权的办公用房的新、扩建任务，大大改善了乡（镇）政府的办公条件。（银川市级财政支出变化见专栏3-1、专栏3-2）

专栏3-1　银川市级财政支出结构变化

1979年银川市的财政支出为4688.30万元，到2007年，银川市级财政支出为499537万元，是1979年的106.50倍，年平均递增18.14%。

财政支出结构发生了一系列明显的变化：

一是由投资生产建设型财政向提供公共产品、公共服务的公共财政方向转变。在1997年银川市国有、集体企业大规模改制前，银川市的财政支出在“保吃饭、保运转”的前提下，比较关注筹集资金支持经济发展，支持企业的发展，2002年以后，银川市城市建设地位突出，关注明显，城市道路、休闲广场、群众健身设施等建设速度加快、规模空前，城市道路系统更加完善通畅，休闲广场如雨后春笋，遍地呈现，同时城市绿化涵盖面宽，层次多，呈立体化趋势，财政在这方面的投入明显增多，增幅加快。

二是由侧重支持经济发展向支持经济社会全面发展的方向转变。在党的十六大提出科学发展观后，银川市级财政对发展社会事业的支出明显加大加快，“十五”期间，市级财政教育支出年均增长19.80%，对文化体育等事业的支出年均增长18.92%，对卫生事业的支出年均增长12.84%，对社会保障的支出年均增长42.83%，对抚恤和社会救济的支出年均增长29.95%。“十一五”期间的前两年，教育支出增幅为49.05%，科学技术支出增幅为18.56%，文化体育与传媒支出增幅为126.43%，社会保障支出增幅为18.96%，医疗卫生支出增幅为22%。财政对社会各项事业的投入增长率均高于财政收入的增长水平。

三是在支持经济发展方面，财政资金的使用方向也发生了质的变化。一方面支持经济发展由量的扩张向质的提高方向转变，向着引导科技创新、提高企业装备水平、科技含量和增加产品附加值的方向转变。在具体操作上，以项目为载体，以项目的科技含量、市场前景、环境影响、符合国家产业政策等内容为评价依据，通过政府主管部门与专家综合评议，择优立项予以支持。另一方面，在财政资金的投向上，由支持公有制经济发展向既支持公有制经济又支持非公有制经济的方向转变。从2000~2005年，每年拨付500万元资金充实银川市担保中心的资本金，支持其广泛开展小额贷款担保业务，支持私营企业、个体经济发展。在项目资金的投向上，对一切所有制性质的企业一视同仁地予以支持。尤其是在农村经济和农业生产发展方面，更是直接补贴和支持到农村的各家各户，支农补贴发放实行“一卡通”，直接到农户。在银川地区农村中，扶持了一批专业种植户、奶牛、肉牛养殖户、水产养殖户、设施农业专业户等。

四是财政资金在消费支出方面，对城镇居民的副食品补贴，由“暗补”向“明补”转变，1990年银川市级财政发放城镇居民副食补贴达到2154.70万元，成为历史上最高年份。其后，随着工资改革，居民工资收入增加，居民副食品的支出转入工资构成而逐步减少，使财政资金在消费方面的支出与市场经济体制相适应。

专栏3－2　银川市级财政支出重点

一是城市基础设施建设发展迅速，规模扩大，尤其是“十五”“十一五”期间。“十五”期间，银川市级财政城市维护费支出7.84亿元，是“六五”到“九五”期间20年城市维护费总支出的1.20倍，2007年银川市级财政城市维护费支出25.41亿元，是前25年总和的1.77倍，上升的幅度非常大，不仅如此，在财政资金投入不能满足建设所需时，还积极争取国债资金11亿元，银行信贷资金30亿元，投入城市基础设施建设，使银川城市面貌日新月异，发生了翻天覆地的变化。

二是对农业的支持在经历了一个相对低调平缓的阶段后（“六五”“七五”期间财政支农均低于“五五”时期的水平），进入了一个快速增长期，尤其是党中央、国务院实施“多予、少取、搞活”的政策后，各级政府对“三农”高度关注，支农资金支出大幅度增加。“九五”期间，银川市级财政支农支出16536.50万元，占总支出的2.45%，年均支出3307.30万元；“十五”期间，银川市级财政支农支出46158万元，占财政总支出的4.85%，年均支出9231.60万元。“十一五”的前两年，2006年银川市级财政支农支出12663万元，占财政总支出的5.19%；2007年银川市级财政支农支出20309万元，占财政总支出的5.22%。银川市级财政支农支出在这十几年间不仅支出增幅加快，而且支农支出占财政总支出的比重也逐年上升。

三是财政支出注意解决社会各项事业发展中的“瓶颈”问题。多年来，银川市社会事业发展中的“瓶颈”问题，诸如高中教育的问题、卫生医疗的问题、文化市场的问题、体育基础设施的问题等都与人民群众的需求之间存在很大差距。积极筹集财政资金、国债资金、信贷资金等各项资金，翻建扩建了银川二中、二十二中、唐徕中学等学校；翻建新建了银川市第一人民医院、银川市口腔医院、银川市中医院等医院；新建了银川市体育馆、游泳馆、湖滨体育馆、银川体育场等体育场馆；新建了银川市电视台，扩建了银川电台，新建了银川文化城；等等，使银川市的各项社会事业蓬勃发展，人民群众的精神文化生活日益丰富。

四是建立了社会保障体系，加大了对社保资金的支出。2000年改革了新中国成立以后实行的公费医疗制度，建立了银川市城镇职工基本医疗保险体系。2001年，银川市财政有了社会保障补助支出，当年支出561万元，到2005年支出2283万元，年均递增42.03%。2007年银川市级财政社会保障和就业支出39571万元。