第一节 财政支出结构的理论与实践
一、市场经济国家财政支出结构简介
公共财政是与市场经济相适应的一种普遍的财政形式，发达市场经济国家其财政必然是公共财政，以市场失灵为基础，以满足社会公共需要为特征。财政支出范围和结构体现政府的职能范围，并随着市场发育程度的变化而变化。市场经济国家的财政支出结构有如下特点：
一是各国直接用于经济建设的支出均未达到30%。若将燃料和能源、农林牧渔、矿产制造和建筑、交通通讯四者大致看作经济建设支出，则美国为4.28%，英国为1.49%，印度为9.53%，印度尼西亚为7.47%，泰国为16.12%。前二者为工业化国家，市场发育程度较好，政府干预经济力度较小，经济建设支出所占比重较低。后三者属于发展中国家，市场发育程度较差，政府干预经济力度较大。
二是各国交通、通讯与其他经济支出相比所占比重较大。泰国最高为9.06%，美国最低为0.86%，反映出各国都注重以基础设施建设促进社会经济发展。
三是在经济建设支出中，农业所占比重较大，特别是发展中国家，如印度和印度尼西亚农业所占比重超过交通通讯，反映农业在国民经济中的重要性。
四是工业化国家社会保障与福利所占比重一般接近或超过30%，发展中国家不足10%。
五是国防费因各国情况而有所差异，印度最高为15.41%，印度尼西亚最低为3.48%。
六是一般公务支出除印度外均不超过15%。
七是工业化国家卫生费较高，发展中国家较低。泰国教育费较高为17.31%，美国最少为1.80%，但无论如何，各国对教育和卫生都较为重视。
八是环保和住房都占一定比重，印度尼西亚最高为13.56%，英国最低为2.24%。
九是显示出公共财政特征，即社会保障、教育、卫生、国防、一般公务支出较高，经济建设支出特别是直接经济支出较少，交通通讯所占比重相对较大。当然，由于各国政治、经济体制、文化传统及经济发展水平不同，就某项支出而言，所占比重也存在差异，如社会保障。
二、我国的财政支出结构
市场经济体制的确立，使我国的财政模式发生了根本性的变化，财政支出结构已作了相应的调整，但与建设有中国特色的公共财政模式相距甚远。本文将具有典型意义的我国1998～2002年财政分费用类别支出列出（详见表2），以便说明。
表2 我国1998～2002年财政费用类别支出
资料来源：《中国统计年鉴》（2002年）
从表中可以看出，我国现行的财政支出结构有如下特点：
一是经济建设费所占比重自1998年以来有所下降，但仍占财政支出的较大比重，超过30%。
二是社会文教费所占比重自1998年以来总体上有所提高，但幅度不大。2000~2001年保持稳定，2002年略有降低。
三是国防费所占比重下降稳定，2002年略有提高。
四是行政管理费所占比重由降转升，对经济“起飞”极为不利。
五是其他费用所占比重保持在0.10左右，但从2000年起，包括国内外债务付息支出，所占比重有所提高。(www.xing528.com)
以上分析仅就财政管理的资金而言，在我国，政府直接支配的资金还有部分预算外资金和非制度资金，即预算外资金以外的资金。如果将这两部分资金考虑进去，支出结构将发生变化，故予以分析。但考虑到预算外资金以外的资金的使用没有确切的数据，故这里仅分析预算外资金的使用情况。
预算外资金虽然在各单位使用的内容各有差异，但从总体上看，其支出内容在很大程度上基本与预算内支出内容相似，既有行政事业支出，也有基本建设支出。就乡镇统筹支出而言，分为乡村道路修建、民兵训练、优扶、中小学教育费和计划生育，可分别归属于基本建设支出和行政事业经费。预算外支出结构各项支出中，基本建设支出和行政事业支出始终占大头，若不考虑乡镇统筹支出最终归属，1997年二者分别占预算外支出比重的18.60%和47.67%，2000年为13.10%和63.10%。从这些数字中可以看出预算外资金使用方向是与按市场经济要求调整支出结构方向不完全相符的，如果把预算外资金使用结构考虑进去，我国的现行财政支出结构就更加不合理（参见表3）。
表3 预算外资金分项目支出
注：从1997年起，预算外资金支出不包括预算内管理的政府性基金（收费）。
三、我国和市场经济国家财政支出结构的对比分析
市场经济国家财政支出口径较大，相比而言，我国没有建立公共财政，现行财政支出口径较小，主要包括预算内支出和部分预算外支出，相当部分的预算外资金、小金库资金、各种摊派等，没有纳入财政支出范围，这不仅不利于收支管理，也不便于国际比较。鉴于此，本文只能用上述不完全可比的资料进行大致的分析对比，从中也可以粗略地看出我国财政支出结构的不合理性。
（一）财政负担了市场经济条件下应由市场承担的支出，造成了财政职能的严重越位
一是我国的经济建设费所占比重超过市场经济国家虽有一定的合理性，但也存在着对竞争性领域的过度介入，违背了公共财政原则。二是价格补贴依然存在。三是一些学会、协会，由于种种原因也安排了资金。这种状况不仅使本来就短缺的财政资金更为紧张，使财政工作更为被动，而且导致财政对国家应予以保证的支出项目难以实施更加有效的保障。
（二）行政管理费支出增长过快，占财政支出的比重逐年上升
我国行政管理支出占财政支出的比重高于市场经济国家，并且有所上升。造成行政管理费增长的最根本原因是机构和人员编制急剧膨胀，导致财政支出结构不合理，加重了财政负担。
（三）国防费明显偏低
我国国防费占财政支出的比重低于美国、印度和泰国。从绝对数来看，我国国防经费列在美国、日本、英国、法国和德国之后，国防费偏低，减缓了国防现代化建设的进程。
（四）社会保障支出不足
我国的抚恤和社会福利救济费均低于上述市场经济国家。社会保障支出偏低，影响了经济的市场化进程。科教事业投入仍不能满足“科教兴国”战略的需要。国家财政性教育经费占GNP比例在3.00%徘徊，低于发达国家5%左右的水平。政府财政投入研究与开发经费占GNP的比重距离要求达到的1.50%左右的水平仍有差距，造成这一问题的主要原因是由于财政收入占GDP比重偏低，导致财政支出占GDP比重也大幅度下降。因此，财政对科教事业投入也由于财力不足而受到影响。
（六）农业支出增长缓慢
农业支出占财政支出比重与我国农业大国的地位不相适应。农业投入不足，就不能很好地改善农业生产条件和基础设施，造成农业发展后劲不足。
（七）财政环保投入力度不够
环保投入占GDP比重不能达到生态环境建设和发展循环经济的需求，影响了可持续发展战略的实施。
（八）财政基础设施建设投入不足
根据世界银行有关发展中国家的一项抽样调查表明，财政用于基础建设方面的投资占全社会总投资的比重一般为20%，占GDP比重平均为4%，明显高于我国的比重，导致基础设施滞后，产业结构畸形，抑制经济增长。
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