宁夏政府财力资源简介

第二节　宁夏聚集政府财力资源情况简介

一、不断推进政府外债管理工作上台阶

宁夏利用外国政府贷款项目始于1992年，累计贷款总额为3.10亿美元。（见专栏2-1《宁夏卫视新闻》和《宁夏新闻联播》六期系列报道资料）

专栏2-1　外国政府贷款项目中“宁夏模式”的特点

宁夏作为一个小省，为什么能这么重视外援项目？在外援项目的管理、使用中，宁夏财政部门开创了什么管理机制，被国际金融组织称为“宁夏模式”？宁夏模式对宁夏今后发展和国际交流会有什么样的积极影响？它对宁夏这样一个小省区的突破与跨越带来了哪些启示？

财政部多年来按照国务院的部署，认真履行归口管理和对外窗口职责，协调有关部门本着“统一领导、归口管理、分工合作、各司其职”的原则，调动地方和各部门合理利用外资的积极性，把外资项目成功的衡量标准定位在“借得来、用得好、还得起”。

第一期：“宁夏模式”的由来

国家审计署在宁夏审计“日元贷款宁夏风沙区治理项目”中的一系列故事，总结宁夏利用外资的特点和成效，最后总结出国家领导人肯定的“宁夏模式”。

采访国家财政部副部长李勇：反映财政部门把利用外资与引进先进管理理念、先进技术相结合，与国家重点建设领域——生态换环境相结合，把住资金管理的主线，对外资项目实施全过程监督，注重贷款资金效益发挥，保证项目贷款借得来、用得好、还得起。

采访金融司领导：财政部门选择比较优惠的外国政府贷款，特别是日元贷款，支持我国生态环境、社会发展等领域的项目建设，在项目实施管理过程中，注重管理人才培养、制度建设、监督规范管理行为，保证贷款资金效益的最大发挥。宁夏实施的“日元贷款宁夏风沙区治理项目”，坚持采用“统一领导，归口管理，专家支持，群众参与，内控严格，支付简洁，监测有力”的方式，在短短的5年里，项目目标全部实现，被审计署绩效评价为实施好的项目，宁夏的项目管理经验可在其他项目中借鉴，也值得在其他风沙治理项目中推广。

第二期：解读“宁夏模式”一

善于把握优惠贷款，善于把有限的资金用在“刀刃上”，善于面对和处理“硬矛盾”。宁夏财政部门在申报和谈判过程中，如何争取主动，最大限度地追求优惠贷款条件，为项目建设提供了资金保证。改变了过去利用外国政府贷款以采购贷款国设备为主的模式，做到了贷款资金与实际需求的紧密结合。将配套资金比例压缩到市县能够承受的幅度之内。

“宁夏模式”突出的特点是财政部门在管理理念的创新，过去财政只负责资金的借入和还款，发改委负责立项和审批，项目单位负责执行实施，呈现出花钱时各部门都负责，但又无法尽到责任，造成借用还两张皮，甚至三张皮，无法将借、用、还的责任方连接起来，致使许多项目出现“前期积极后期欠款”的局面。财政部门经过多年努力，改变了这种项目管理的不良状况，首先是转变工作作风，发挥外债项目归口管理部门的作用，围绕自治区经济发展中心工作开展引用外资工作，争取优惠贷款，主动为项目单位服务。其次是用科学、务实的财政管理方式，深入项目区调查研究，掌握重点、难点，帮助项目单位解决实际问题，彻底改变“办公室里出政策，决策项目不据实”的状况。再次是财政部门以资金管理为主线，按照“统一领导、归口管理、分工合作、各司其职”的原则，调动各方工作积极性，把借、用、还各方用工作机制联系起来，做到“分工合作，各负其责”，对外债项目实施全过程的监督管理。

第三期：解读“宁夏模式”二

将科学发展观运用到项目建设中去。宁夏如何去管理和运用这个投资巨大的外援项目，化解市场风险？给项目区的生态环境和群众生活带来了什么变化？穿插采访实施项目的负责人和项目区群众。

第四期：解读“宁夏模式”三

创新和探索项目的运用中有哪些创新的举措，项目示范区的特点和效益。穿插采访项目负责人。

第五期：解读“宁夏模式”四

借鉴和突破世界银行、亚洲开发银行项目管理模式，通过具体事例，讲述宁夏在项目建设中的成功经验和管理模式。

第六期：“宁夏模式”五

“宁夏模式”给宁夏今后对外交流起到了什么作用？采访在世界银行工作的人员，通过他们在世界银行的工作故事，从另外一个角度来评价“宁夏模式”。

（一）勇于探索，大胆实践，建立了符合宁夏实际、高效简捷的政府外债项目管理模式

宁夏处于西部地区，受地理条件和传统文化的影响，长期以来，宁夏政府外债项目管理分散、政出多门，项目贷款时有人借、债务偿还无人问津，重贷款借入、轻项目管理的现象较为普遍。各级政府对于财政部门管理政府外债项目和债务偿还意识较差，造成了项目在设计、谈判、实施中盲目按照国外机构的要求进行，许多项目单纯地为资金而实施，项目的融资及管理成本较高，失去了外资项目的真正价值和意义。为了改变这种状况，1998年，财政厅向自治区政府建议，打破原有管理模式，成立了由自治区主席担任组长的政府外债领导小组，实现了政府外债统一领导的管理体制，将政府外债统一归口由财政部门管理。

1998年以来，自治区不断加强对政府外债的管理，建立健全机构，完善体制并创新机制，不断加大项目开发、还款准备、监督检查等各方面的工作力度，充分发挥财政部门的主导作用，实行项目和资金管理的“一票否决制”，强化了财政在政府外债管理风险控制中的宏观监控作用。通过积极探索、大胆实践、不断创新，建立了“政府统一领导，财政归口管理，行业专家支持，社会群众参与，自我约束严格，报账支付简洁，检查监测有力”的项目管理模式。

政府统一领导，即自治区政府外债管理领导小组为最高决策机构，统一领导决策政府外债项目重大事项。自治区政府外债管理领导小组办公室设在财政厅，财政部门归口管理和参与项目实施全过程。行业专家支持，针对财政部门专业技术不足的实际，成立专家组，对项目提供技术支撑，形成合力，共同对外。社会群众参与，广泛听取项目区各方和农户的意见及建议，合理安排和调整项目内容。自我约束严格，即建立完善的内部管理制度，相互监督制约，严格规范操作。报账支付简捷，强化为基层和项目单位服务意识，实行“一站式”的资金拨付方式，减少中间环节。检查监测有力，聘请技术实力强的中介公司，定期对项目进行检测评价。按照这个模式管理实施的项目，得到日本协力银行和世界银行、亚洲开发银行的肯定，得到了国家审计署绩效评价审计的好评，明确提出对宁夏在项目设计、管理以及实施中的一些理念和做法进行总结和借鉴。

（二）把握机遇，突出重点，把加强管理融于服务之中，指导项目单位做好项目实施(www.xing528.com)

在政府外债项目实施管理过程中，宁夏财政厅本着开拓创新、敢为人先的实干精神，靠创新的思路、扎实的作风、完善的内部管理，探索出一些新的项目管理理念。

一是积极争取优惠贷款。政府双边、多边贷款中有一些条件比较优惠的贷款，如日本协力银行、科威特等国别贷款具有期限长、利率低、采购灵活等突出特点，是外国政府贷款中不可多得的优惠贷款。在项目立项申报和磋商谈判过程中，我们急部门所急、想部门所想，结合外国政府贷款的一些特点和宁夏的实际，及时给予指导，尽可能争取更多的优惠贷款，对一些大的项目，我们采取由财政部门牵头组织谈判的形式进行。在项目立项中，我们积极抓住机遇，争取主动，通过深入扎实地前期准备、艰苦细致地磋商谈判，始终以追求最优惠的贷款条件、最便于项目管理实施和项目效益最大化为目标，为项目建设提供有力的资金保证。比如：日元贷款重点风沙区治理项目提出之初，国家为宁夏初步安排了5000万美元的额度，经过深入扎实的前期准备工作和磋商谈判，最终将贷款额度由5000万美元增加到了6400万美元，为项目实施赢得了有利条件。

二是争取便捷的采购方式和务实的采购清单。外国政府贷款项目设备采购是十分重要的内容，为了最大限度地使采购设备真正符合项目建设需要，我们在财政部金融司贷款处领导的指导下，客观分析项目建设内容，针对不同的贷款国别的特点，与外方反复周旋，据理力争，使项目采购方式更加简便灵活，使涉及农业、造林、环保等项目内容更加符合项目实际，更加切合农户的利益，减少项目实施时间，提高运行效率和质量。

三是落实项目配套资金。项目配套资金是申请所有政府外债项目的一个前提条件，也是一个难点和关键。一些地方和部门为了争取项目，往往通过“假配套”“少配套”“不配套”等方式期望使项目审查过关，但最终导致项目资金没有着落，给项目目标任务完成、后期运行造成巨大的隐患。为了缓解市县政府压力，切实将资金和任务落到实处，我们指导项目单位敢于面对这一焦点、难点问题，一方面，主动与外方争取，把配套资金比例争取到项目单位特别是涉及千家万户的农民能够接受。另一方面，把该政府外债项目与国内的建设内容和资金结合起来（如农业综合开发项目），相互支撑，充分发挥项目综合效益。

四是合理设立项目管理办公室。上一个项目就成立一个项目办是目前全国大部分省区实施外资项目的常规做法，其弊端是：既增加人员编制和财政硬性预算支出，又容易造成人员分流困难和人才浪费。为了避免因袭传统做法，给今后工作造成被动，宁夏将项目办设在了具有专业技术人员队伍和项目管理经验的自治区农业综合开发办公室，不但大大减少了项目管理成本，而且避免了后期人员分流等遗留问题。

（三）以信息化为支撑，带动政府外债管理水平上台阶

为解决1998年政府外债统一管理前，体制不顺、管理粗放、家底不清、资料不全、核算不实等问题，宁夏自1999年开始尝试对政府外债实行计算机管理，建立了会计核算和政府外债台账管理系统，为建立政府外债信息管理系统奠定了坚实的基础。

宁夏政府外债管理信息系统，设置了计算机动态化管理台账，将所有政府外债项目基础信息、提款报账、还款管理、报表管理等项工作全部纳入外债管理信息系统进行动态管理，不仅使项目管理由过去的手工管理过渡到了计算机自动化管理，而且使外债管理日常工作与管理信息收集整理工作同步实现，提高了财政部门政府外债管理的综合性和权威性。

2007年4月，金融司、国际司联合在宁夏召开信息系统开发需求座谈会，观摩了宁夏政府外债管理信息系统，对宁夏的信息管理系统起到了极大的促进作用。在已有的基础上，我们按照座谈会提出的需求和意见，对系统作了进一步的修改和完善。宁夏政府外债管理信息系统的目的是：实现电子化系统工程管理。特点是：一是保存档案。工作中必须经过一套完整环节，如报账、采购、还款等程序，有关的信息自行生成相关资料；二是用于管理分析；三是简化手续，减少重复劳动。

目前，经过测试，系统运行正常。如果兄弟省市有兴趣了解这套系统，我们很高兴予以提供，希望大家给我们提出宝贵的意见和建议，帮助我们作进一步完善。

（四）日元贷款宁夏风沙治理项目得到温家宝总理的重要批示和审计部门的积极肯定

2007年，国家审计署对日元宁夏风沙治理项目进行了绩效评价审计，审计组经过6个月的工作，认为宁夏项目成效显著，宁夏的管理经验不仅为提高国外援贷款项目和资金管理水平提供借鉴，也值得在其他风沙治理项目中推广。审计署编发重要信息上报国务院，温总理对该项目给予了批示“要宣传和推广宁夏的经验”。

日元贷款风沙治理项目的具体做法是：由财政厅牵头、专家队伍支持、项目办管理、各子项目办负责实施，做到行动统一，决策科学，管理严格，监督有力。一是抓实、抓细年度计划，克服过去国内项目实施计划不落实的弊病。每年春节一过，外经处牵头到主要项目区召开现场会，逐个落实项目计划，把资金与任务紧密结合在一起，防止出现任务落空现象。二是把日元贷款项目资金与预算资金结合起来（如农业综合开发项目），相互配套支持，发挥项目综合效益。三是专家队伍提供技术、信息、监测服务，保证项目质量。在采购方面，对涉及千家万户的树种进行市场调查，提出树种品种和指导价格，保证树种采购保质价优。在提款报账方面，提供技术监测数据，植树任务初步完成后支付60%款项，秋季植树成活率达85%以上，再支付40%款项。在产业结构调整方面，坚持以生态效益和经济效益并重，在项目区和贷款额不变的前提下，提出一些项目建设内容调整，化解市场风险，受到农户欢迎。四是利用政府外债管理信息系统，把项目资金计划、提款报账、完成进度用项目实施滚动表进行控制，动态管理资金和进度。同时，定期对项目执行情况进行检查，发现问题及时纠正。通过上述四项主要措施，保证项目按照目标实施。

二、宁夏实施国际金融组织项目的成功做法

（一）实行财政部门“一票否决制”的项目筛选和立项审批模式

1998年，政府外债划归财政统一归口管理后，我们曾对外国政府贷款和国际金融组织贷款的管理状况进行过比较，并从中发现了一个非常显著的特点，就是外国政府贷款和国际金融组织贷款在管理水平上差距非常大，产生这种差距的一个根本性原因就是管理机制不顺，“借用还、责权利”不统一，体制上的不顺导致不少外国政府贷款项目由于管理不力，给地方政府背上了沉重的发展包袱。财政部门作为政府经济管理综合部门，涉及经济发展的各个领域，能够从全局衡量项目选择的领域和重点，可以有效地防范债务风险；同时，财政部门具有分配财政资金的职能，能够统筹兼顾，整合发展资源，解决配套资金等问题。基于以上认识，自治区财政大胆进言，主动献策。经过努力，自治区政府撤销了原来按项目成立的所有外债领导小组，结束了政府外债管理“多龙治水”的格局，同时，自治区政府还进一步明确了财政部门在政府外债管理中的作用，即项目筛选实行“一票否决制”。也就是说，凡由财政厅担保举借的外债项目，必须经财政厅同意后方可提交自治区外债管理领导小组集体研究决定。这一决定，不仅逐步理顺了政府外债管理关系，确立了财政在整个政府外债管理中的主导地位，而且强化了国际金融组织贷款管理，促进了整个政府外债管理科学化、规范化。

（二）把好“三关”，对每个项目实行全过程监督

对国际金融组织贷款项目进行全过程监管是确保达到项目预期目标的重要条件。为此，我们全面参与项目全过程监管。为了做好这方面的工作，我们主要采取以下做法：一是对新上项目，突出把好前期“论证关”。即凡是新上项目，都由财政部门出面，组成有发改、主管部门以及专家参加的小组进行反复论证，充分、广泛地听取各方面的不同意见，一次不行两次，两次不行三次，直到大家形成共识，从而避免项目建设的盲目性。二是项目建设把好“监督关”。项目建设过程中，要求项目管理人员经常会同项目办的同志深入项目建设点中，通过实地检查，全面掌握第一手资料，并协同项目单位解决具体困难。对招标采购、货物调拨等关键环节尤其注意通过制定完善的管理办法从严监管。具体工作中，项目单位无论是拟订、修改设备购置计划，还是进行采购货物的调拨，都必须由同级财政部门以书面形式予以确认。这一做法减少了部门之间的矛盾，增进了双方的理解和共识，增强了利益各方推动项目顺利实施的主动性和沟通合作意识。三是项目建成，把好“还款关”。从1985年宁夏使用第一笔世界银行贷款至今，总共实施世界银行贷款项目13个，累计使用贷款1.30亿美元。截至目前，没有发生一笔拖欠贷款的问题，维护了我国政府的对外形象，树立了良好的国际声誉。

（三）以科学发展观为统领，因地制宜、顺势而为，确保项目建设内容科学合理，符合实际

政府外债项目一个突出的特点就是建设周期长，变化因素多，项目从实施到完成跨越时间大多比较长，在此期间，项目原来设计的一些建设内容随着时间的推移和实施条件的变化，已不再适合项目区和原项目设计的需求，如不及时进行必要的调整，不仅造成资金浪费，同时也因项目实施效果不理想给承贷主体日后还贷带来影响。比如，宁夏日元风沙项目初始设计中，部分项目市县安排了经济林的建设任务，但项目建设期间，由于中央农业税减免政策的出台实施和原设计经济林产品需求逐渐趋于饱和，使得项目区农户种植经济林的风险显著增大。对此，我们本着实事求是的态度，及时组织有关部门和专家认真开展调查研究，广泛听取各方面的意见，在征得贷款各方同意的基础上，本着原项目区不变、原项目目标不变的原则，适时对一些项目区的建设内容进行必要的调整，及时化解了市场变化带给项目的建设风险，保障了项目农户的既得利益。同时，针对部分项目区因地质条件发生显著变化、债务无法落实以及不适合从事原有内容建设的实际，在按规定报经有关方面批准的基础上，将个别项目区的贷款额度调整到了实施条件更好的其他地区，化解了风险，优化了资源配置。

（四）健全制度，相互牵制，以信息化为先导，带动政府外债管理水平上台阶

建立完善的、相互制约的资金管理制度是防范资金管理漏洞的重要手段。基于以上认识，我们着重抓了几个方面的工作：一是建章立制，凡事做到有据可查，有章可寻；二是建立彼此制约，相互监督的工作流程链条，防止个人说了算，出现权力“真空”；三是每两年进行一次轮岗，增加每个干部对各岗位的了解；四是强化计算机在管理工作中的应用程度和水平。按照以上工作思路，自2001年以来，根据财政部制定的《国际金融组织贷款转贷会计制度》《专用账户核算办法》《预算外资金会计核算办法》，结合宁夏外债管理实际情况，我们相继补充完善了一系列规章制度，而且经过不断摸索，于2007年4月成功开发运行了宁夏政府外债管理信息系统，设置了计算机动态化管理台账，将所有政府外债项目基础信息、提款报账、还款管理、报表管理等项工作全部纳入外债管理信息系统进行动态管理，不仅使项目管理由过去的手工管理过渡到计算机自动化管理，而且使外债管理日常工作与管理信息收集整理工作同步实现。以上举措，一是从财务上进一步完善了外债项目“借、用、还”的管理体制；二是规范了各级外债管理部门的会计核算体系，促使其管好、用好外债资金，发挥更好的资金使用效益；三是有利于及时掌握各个项目的财务核算信息，准确真实地反映外债状况，为防范外债风险、领导科学决策提供有力的依据；四是简化了工作程序，降低了人力、物力、财力消耗，提高了工作效率。此外，我们还结合本区实际，统一了转贷会计科目，为自治区与市县统一核算口径、合理划分债务、方便对账创造了有利条件。

（五）构筑绩效评价体系，全面衡量项目成果

绩效评价是项目的最后一个环节，也是全面衡量项目成果的重要手段。在做好项目绩效评价方面，我们的主要方法包括以下几个方面：一是构筑绩效评价体系。主要是根据国际金融组织的评价方法，并结合宁夏实际和项目特点，建立起每个项目具有针对性、可操作性的评价指标，深刻反映项目建设前后的变化，客观评价项目取得的成果；二是建立多学科的绩效评价专家队伍。经过几年来的不断积累，我们已经建立起来了一支包括农业、林业、水利、环境、经济、教育、卫生等多学科类别的专家队伍，并通过这些专家发挥在项目绩效评价中的骨干支撑作用；三是对每个项目定期组织监测评价，收集整理资料，为后期整体评价奠定基础。在项目实施过程中，我们每年都安排项目监测评估，收集数据，为项目最终评估创造条件。