政府财力资源聚集的首要步骤

第一节　聚集政府财力资源

一、政府财力资源的界定

一般认为，政府财力资源是指一个国家或一级政府在一定时期内所能掌握和使用的，并在一定形式和程度上能够转化为资金形态的所有有形和无形的政府资源的总称。从范围上看，政府财力资源可划分为3类，即财政类资源、国有资产类资源和政策类资源。

财政类资源，就是政府以社会公共事务管理者的身份，依据政治权力所筹集的财政性资金，包括财政预算资金、预算外资金以及国债在内的各类债务性资金等。财政类资源是政府财力体系最为核心的部分。

随着经济的持续快速增长，2007年我国财政总收入累计完成51304.03亿元，同比增收12543.83亿元，增幅达32.4%。其中，证券交易印花税2005亿元，比上年同期增长1017.40%，增收1826亿元，是2006年的11倍；国内消费税收入2206.90亿元，比上年增长17%；个人所得税收入完成3186亿元，同比增长29.80%，而2007年城镇居民人均可支配收入为13786元，比上年增长17.20%左右。2007年财政收入总体情况显示，财政总收入的88.90%来自税收，达45612.99亿元，同比增长33.70%；非税收入5691.04亿元，增长22.80%，占财政总收入的11.10%。从财政收入增长的结构来看，税收收入增收额占财政收入增收额的比重为91.6%，非税收入增收额占财政收入增收额的比重为8.4%。由于固定资产投资增速较高、工业和商业增加值增长较快、企业经济效益的大幅提高以及证券交易的罕见火暴、交易量大增等，增值税、企业所得税和证券交易印花税等相关税收增长较快。

宁夏财政总收入从2002年的44.40亿元增加到2007年的144.40亿元，净增100亿元，年均增长26.60%。地方财政一般预算收入从26.50亿元增加到80亿元，增长了3倍，年均增长24.80%，5年累计完成地方财政收入257亿元，是上一个五年的2.30倍。全区财政支出由114.60亿元增加到241.50亿元，年均增长19%，5年累计完成一般预算支出824亿元，是上一个五年的2.30倍。5年共争取中央财政转移支付359亿元、专项资金276亿元，落实政府性融资100亿元。

国有资产类资源，就是政府以国有资产所有者身份，依据财产权利参与资金收益分配而掌握和控制的财力资源，主要包括经营性资产、非经营性资产以及政府可利用的资源性资产等。在当前各级政府财力普遍感到紧张的情况下，大量国有资产类资源成为政府可利用的一块最大“蛋糕”。

政策类资源，就是政府以游戏规则制定者和执行者的身份，依据决策权力所掌握的无形资源，主要包括制度法规建设、财经政策制定和观念意识创新等。政策、法规以及观念创新所蕴含的巨大力量，从改革开放以来中国天翻地覆般的变化中可见。作为游戏规则的制定者，政府在这方面具有无可比拟的优势和潜力。

二、我国政府财力资源现存的主要问题

长期以来，由于受体制性、制度性、机制性等因素的影响，目前我国政府财力资源管理上普遍存在着重视预算内、忽视预算外，重视增量、忽视存量，重视近期、忽视远期，重视有形、忽视无形等问题，政府财力未能充分有效发挥，各类资源亟待重新整合。

（一）政府财政性资源管理分散，非税比重过大

在西方市场经济国家，财政分配与政府分配基本上是一个概念。财政行使着政府的分配职能，代表着政府参与对社会产品的分配和再分配，而没有预算外资金分配这个概念。但在我国，政府分配除了财政分配，还包括其他行政部门的分配，出现了财政筹资“缺位”、非财政筹资“越位”的问题，致使财政难以统筹管理政府的各种收入。我国财政预算内收支缺口2000年为2491.30亿元，2002年为3149.60亿元，呈现逐年扩大的趋势，财政收支矛盾加剧。同时，大量的非税收入游离于政府预算约束之外，如2000年我国非税收入（含预算内外）为4640.20亿元，占国家总财政收入的26.90%，占GDP比重的5.20%。国际货币基金组织资料显示，发展中国家非税收入占财政总收入的比重一般为10%左右，非税收入占GDP的比重为2.50%左右。与之相比，我国非税收入比重明显偏大。非税收入的大量存在，一方面肢解了政府财力资源，降低了政府可支配能力，另一方面又造成了国家分配秩序的混乱，加重了企业和农民负担。

（二）政府财政性资源配置不够科学、合理，专项支出使用效益不高

长期以来，政府在社会资源配置中扮演了主要角色，财政支出包揽了生产、投资、消费的全过程。随着社会主义市场经济体制的建立和政府职能的转变，我国财政收支结构有了明显的变化，但同建立公共财政目标相比，目前我国政府财政支出“越位”和“缺位”问题仍比较突出。一方面，一些本应充分发挥市场基础配置作用的领域和范畴，政府包揽过多。2002年，经济建设支出占国家财政支出比重为30.30%，企业挖潜改造支出569.80亿元，“生产建设型”财政特征依然比较显著。另一方面，一些本应由政府提供的公共产品和公共服务，如社会保障、基础教育、环境保护等，却得不到有效供给。2002年，我国财政教育支出占GDP比重仅为2.70%，而1997年世界平均水平即达到5.10%，发展中国家为4%。2002年，我国财政社会保障支出为1390.20亿元，仅占财政支出的6.30%。财政支出规模和结构是衡量市场经济条件下政府履行职能到位与否的重要标志，遵循“瓦格纳法则”，近些年我国财政规模呈大幅增长的趋势，相应地也增强了各级政府的宏观调控能力，但在重收轻支思想作用下，财政支出普遍存在着结构不合理、管理不到位和效益不理想等问题，特别是在财政专项上，同类资金政府主管部门多头分级管理、固化使用、平均规模不大、使用分散、“分小钱”“撒芝麻盐”等问题比较突出，致使政府有限的财力资源难以充分发挥规模效应。

（三）国有资产类资源管理不规范，运行效率低下

一是政府经营性国有资产未能有效盘活。2001年，全国国有企业共计17.40万户，国有企业作为经营性国有资产的主要载体和形式，由于产权主体不清，体制、机制先天不足，经济效益普遍不高。2001年，全国国有企业盈利面仅为48.80%，不良资产占权益比重高达31.20%，巨额的国有资产存量不仅没有给政府带来相应的收益，而且“十一五”以来，我国仅国有企业亏损补贴平均每年即高达300亿~400亿元，进一步加重了财政负担。(www.xing528.com)

二是政府非经营性资产闲置浪费严重。大量由行政事业单位占有、使用的房屋、土地、设备等非经营性资产，受产权模糊、管理落后以及部门利益的影响，长期以来普遍存在资产配置不合理、大量闲置和低效使用等问题。这些政府非经营性资产不仅没有实现有效地保值、增值，而且还得支付维修费、采暖费、水电费等。

三是政府资源性资产管理粗放。国有土地资产是政府资源性资产的核心内容。随着土地使用制度改革的深化，土地资源的资产价值已得到充分体现，土地收入也成为各级政府财政收入重要组成部分和城建资金的主要来源。2002年，我国土地出让金收入已达40000亿元，2003年超过3000亿元。从地方情况看，2000年辽宁省土地出让收入为33亿元，到2003年提高到130.80亿元，年均增长58.30%。但是，由于相关法律、法规、制度没能有效落实，土地高度统一的管理机制没有形成，市场机制配置土地资源的基础性作用未能得到充分发挥，目前我国土地市场管理还相当混乱，土地收益流失比较严重，土地资源没有做大做强。

四是政府债务潜在风险加大，使用方向和结构亟须调整。适度举债是缓解政府财政收支矛盾、调节经济运行、促进经济发展的重要筹资手段。同时，债务政策作为将社会远期消费转为政府即期消费的“寅吃卯粮”行为，如果运用不当或者规模失控，则有可能成为扩大货币供应、引发通货膨胀的一个诱因。随着改革开放的深化，我国的财政债务也呈逐年扩大的趋势。国家债务（含国内债务和国外借款）发行额占财政收入比重不断提高。2002年我国债务依存度（当年国内债务／财政支出）达到25.70%，明显高于国际公认的15%~20%控制线。特别是1998年以来，我国实施了以国债投资为主要内容的积极财政政策，在对经济增长发挥巨大拉动作用的同时，巨额债务也使政府利息支出压力骤增，加剧了财政收支矛盾，积累了财政风险。大量国债资金被直接投入一般竞争性和经营性领域，出现了一定程度上的重复建设，“挤出效应”明显，使用效益不理想，因此需要大力调整使用方向和结构。目前，由于一些地方政府偿债意识差，风险意识淡薄，出现了不惜代价、超财力举债、低效运用、无力偿还的问题，同时或有债务直接化、企业债务政府化的趋势，又进一步加重了地方政府的债务风险隐患。

五是政策类资源重视不够，作用未得到充分发挥。由于市场经济体制在我国刚刚建立，计划向市场的转型远未结束，市场机制尚不健全，市场配置不足与政府配置不足并存，巨大的政策性资源还未能充分利用。一是相关法律法规制度建设还有待完善。从目前财税法律体系来看，与公共财政相适应的很多基本法律尚未制定，比如财政基本法、税法通则、财政监督等都未出台，而且现行法律法规之间不协调、不一致的问题比较突出，执法过程中随意性也很大，这就直接导致了财税收支及管理过程中诸多问题的发生。二是部分财税政策需要进一步清理和规范。如过多过滥的税收优惠政策，致使财税收入大幅减少，同时产业导向效应又不十分明显，需要重新整合。三是创新意识不强。相当多的政府部门，包括一些重要职能部门，受旧的狭隘观念束缚，创新意识与改革发展进程明显滞后，使得无形的政策类资源潜力没能很好地发挥，甚至在某些情况下成为发展的桎梏。

三、整合政府财力资源的必要性

在保持财税收入稳定增长的基础上，盘活存量资产，挖掘、整合政府各类资源潜力，对于做大政府财力资金总量、提高政府支付能力、构建公共财政体系框架意义十分重大。

（一）整合政府财力资源是解决财政收支矛盾的客观要求

政府财力资源配置效率低下表现在很多方面，其中财政资金的严重不足与经营性国有资产的大量闲置、无谓消耗乃至萎缩，形成了鲜明的反差。在减收增支因素不断增多的情况下，研究如何充分利用那些闲置、低效资产，将其重新进行整合，转化为可由政府直接支配、使用的财力，就显得极其必要而紧迫。

（二）整合政府财力资源是构建公共财政的客观要求

随着市场化进程的不断推进，公共财政成为新时期财政改革的发展目标，财政旧有支出格局也被不断打破。根据我国的具体国情和发达市场国家的经验，公共财政支出范围被重新调整为国家安全和政权建设，教育、科技、卫生、文化等公共事业发展领域，社保、扶贫等再分配性转移支出领域，公共投资支出领域。随着公共财政保障范围的这种调整，必然要求财政重新调整其财力在不同领域的配置，逐步减少和退出对一般竞争性领域的直接投资，清理和取消各种不符合公共财政体制要求的财政补贴，对所有政府财力资源进行重新整合、配置。

（三）整合政府财力资源是实施主体功能区建设的客观要求

我国区域发展经历了均衡发展阶段、非均衡发展阶段后，从20世纪90年代中期开始实施“四大板块”战略，取得了积极的正面效果，推进了西部大开发、东北老工业基地振兴、中部地区崛起、东部地区持续发展，区域差距扩大的势头得到一定程度的控制。但是，各区域发展思路、发展路径、发展模式雷同，经济结构、产业结构相同，特别是经济相对落后区域，仍然在走粗放式经济增长的老路，人为不顾条件的制约进行无序竞争。无法适应新的国际、国内经济发展趋势，无法解决日益严峻的环境、人口问题，亟须以科学发展观为统领，制订全局性、长期性、有差别性的科学发展战略，从根本上打破不顾自然规律，大力发展经济的传统思想。“十一五”规划和党的十七大，党中央、国务院总结了我国区域发展战略演变的3个阶段的经验和教训，提出了主体功能区建设新理念、新思路，全国划分为优先开发主体功能区、重点开发主体功能区、限制开发主体功能区、禁止开发主体功能区4个类型。必然要在政策、资金各个方面给予倾斜，而且还要由包括中央在内的各级政府加大转移支付力度，加大财政的现实压力。作为宁夏各地方财政而言，本来收支矛盾就十分尖锐，因此，在这种形势下就必须创新思路，充分发挥资产存量的优势，充分利用国家给予的各项优惠扶持政策，通过对各类政府财力资源的整合，最终实现经济又好又快发展的目标。

（四）整合政府财力资源是源头上治理腐败的客观要求

由于大量资金处于预算体制外循环的状态，缺乏有效地监督管理，很容易给腐败分子以可乘之机，特别是制度外收入部分，更是腐败的温床。由于目前土地资产管理的不规范，“暗箱操作”屡见不鲜，也造成了大量违法犯罪案件的发生。因此，从加强廉政建设的角度出发，也必须强化对各类政府资源的有效管理，对其进行重新整合，通过制度的安排，实现有效的监督，最终从源头上防止腐败行为的发生。