财源建设思路创新：用心求索，用脑理财

第五节　财源建设思路的创新和突破

一、宁夏财源建设的创新思路

市场经济条件下，地方在财源建设上要实现由“单腿走路”向全方位发展的转变，要走多渠道、多形式、全方位财源建设的路子，在更高层次上、更大范围内培植财源。为此，地方在财源建设的思路上要实现五个突破。

（一）现有财源和后续财源应并重

对地方来讲，现有财源有一定的基础和规模，巩固和建设现有财源不仅可以保证地方财政收入的稳定增长，而且也是发展后续财源的条件。同时，要培植新的地方财源还需要一定的时间和财力。因此，从现实意义上讲，地方财源建设的重点，应放在现有财源的更新改造上，即选择那些符合产业结构演化趋向，能够发挥地区优势，本身具有发展潜力的企业，从政策和资金上给予扶持，使它形成规模、提高档次，具有更强大的生命力。在加强现有财源更新改造的同时，要注意建设新的财源增长点，即培植后续财源。后续财源往往具有科技含量高、管理水平高、效益高的特点，它甚至代表了一个地方经济发展的未来方向，理所当然地要去发展和扶持，并为其创造条件，拓展发展空间。总之，要形成新老财源交替、新老财源齐上的财源建设新格局。

（二）数量财源和效益财源应并重

地方财源建设要树立“围绕财源抓经济，围绕效益抓财源”的理财思路。在不放弃财源数量增长的前提下，注重提高理财的质量，实现财源的数量与质量的同步提高。这就要求地方财源建设不仅要抓好收入，而且要严格管好各项财政支出，提高财政资金的使用效益。同时，要把工作重点放在调整财源结构、培植质量型和效益型财源上，积极寻找财源建设的创新点和发展点。按照国家积极财政政策和西部大开发的政策要求，积极发展基础产业和传统优势产业，并积极寻找符合国家产业政策要求的产业，争取国家财力和政策优惠支持，推动财源结构的不断更新和发展。

（三）直接财源和间接财源应并重

地方财源建设一方面要注重开源节流这种直接财源，另一方面还要注重间接财源。比如通过建立和完善社会保障制度，也能间接增加地方财源。因为，一个地方的社会保障制度建设得越完备，企业的后顾之忧才会越小，也容易吸收到更多的外资到当地投资，从而使当地的财源壮大。另外，通过加强基础设施建设尤其是加强农田水利基础设施建设等，提供社会公共产品，解决各类产业、各类经济发展的“瓶颈”问题，为经济持续发展创造条件；利用破产、兼并、产权转让等多种形式，使国有资本集中到优势产业之中。

（四）单一财源建设和复合型财源并重

既要注重生产领域的财源建设，又要注重流通、分配、消费等多领域的财源建设；既要注重国有经济财源建设，更要注重非国有经济财源建设；既要注重城市财源建设，更要注重农村财源建设。特别是在地方财源建设中不仅要吸引资本，而且要注重吸引人才。这说明在市场经济条件下，地方财源建设必须要走综合布局的路子，通过对财源规模大小、地位主次、效益高低、新旧程度、时空分布等综合排列，使财源建设呈有序的梯级状态，实现单一财源建设向复合型财源的转变，以此推动地方财源建设向新的领域不断拓展。

（五）一般财源和特色财源应并重

地方发展特色经济是当今世界经济发展的必然趋势。一个地区要形成特色经济，就必须挖掘本地区的优势，也就是我们常说的发挥地区优势发展特色经济，它是一个地区经济发展的重要保证。所以，地方财源建设在方向的选择上要充分考虑本地区的优势。就宁夏来讲，拥有雄厚的自然资源优势，都是潜在的巨大财富。

二、地方财源建设模式的创新和突破

在市场经济条件下，由于各地地理位置、自然条件、市场发育程度等多方面的差异，加上已有的经济实力和起点不同，财源建设的模式应各有不同。对于宁夏来讲，在地方财源建设中，一定要避免简单模仿，应从本地实际出发，立足于本地优势，不断创新理财思想，积极探索符合本地实际的财源建设的新模式。（见专栏1-2）

专栏1-2　贺兰县培植绿色财源

贺兰县历来就是自治区的农业大县，历届党委、政府十分重视农业发展。十一届三中全会后，根据党的农业和农村政策，在贺兰县迅速推行土地家庭联产承包责任制，农民的生产积极性被极大地调动起来，使农业生产得到快速发展。1982年粮食产量首次突破亿公斤大关。在稳定粮食生产的基础上，财政部门按照全县农业发展的总体部署，认真落实各项支农惠农政策，通过积极争取项目、推进农业开发等方式，不断加大农业投入力度，以“稳粮、扩菜、增养、提效”为主线，以“优化种植业、提升畜牧业、做强水产业、壮大加工业”为抓手，积极调整农村经济结构，培植绿色财源。

（一）支持农业综合开发，改善农业生产条件

贺兰县从1989年开始实施国家农业综合开发项目，多年来，农业综合开发工作始终坚持以改善农业生产条件为重点，以产业开发为主线，以粮食增产、农业增效、农民增收为目标，通过国拨、县配、群众投劳投物等方式，推进工程项目建设。截至2006年，共实施了6期农业综合开发项目，投入资金23540.70万元。其中：土地治理项目投资13822.33万元，实施产业化项目28个，投资9718.40万元。共开垦荒地6.45万亩，改造中低产田41.70万亩，农田水利设施配套，形成了田、林、网、沟、渠、路配套，科技含量高，经济效益好的新型农业生产基地。

（二）认真落实惠农政策，促进农民增收和农村经济发展

十一届三中全会以来，改革开放的政策振奋着贺兰人民，贺兰县委、县人民政府提出了“以经济建设为中心，以改革发展为动力，以农业为基础，以工业为支柱，以乡镇企业为突破口”的方针，特别是1980年贺兰县在全区率先实行家庭联产承包责任制，改变了吃大锅饭的局面，农民生产积极性空前高涨。1994年贺兰县对全县耕地面积做了详查，重新确定了农业税收面积，极力减轻农民负担，增产不增税，提高了农民生产的积极性。1996年贺兰县粮食总产跃居全区第一，农业税逐年增加。2002年贺兰县大力推进农村税费改革。2005年贺兰县继续深化农村税费改革，农牧业税和“三提五统”从减负到实现全部取消，至此结束了“千年皇粮”的历史。税费改革中，贺兰县共减免农业税和“三提五统”资金2225万元。农村税费改革，减轻了农民负担，极大地调动了农民的生产积极性，推动了农村经济的发展。随着农业税的取消，贺兰县财政部门将落实农民直补政策作为推动农业农村经济发展的大事来抓，粮食补贴、化肥补贴等直补资金范围不断扩大，发放方式逐步规范。2003~2007年，通过“一卡通”形式，共发放粮食、化肥等直补资金5159.40万元，有效地促进了农村经济发展，培植了绿色财源。

（三）积极扶持产业结构调整，加快农村经济发展

进入新世纪后，为积极应对加入世贸组织，与世界农业发展接轨，贺兰县在确保粮食安全的前提下，把发展生态、高效、特色农业，作为破解“三农”问题、提高农业竞争力、增加农民收入和培植绿色财源的现实选择及突破口，不断加强对农业和农村工作的领导，形成了各部门合力抓、农业部门重点抓、财政部门搭建平台形成合力共抓的氛围，大力扶持全县农业产业结构调整。仅“十五”期间，贺兰县支农专项资金支出就达9698万元。贺兰县财政部门结合实际，不断调整和完善扶持政策，加大扶持力度，同时积极争取国家及区市投资，整合各项支农资金，优化投资结构，保证了农业产业结构调整工作的顺利开展。

（一）向高效创税农业要财源的模式

我国的基本国情决定了农业是首要经济问题。坚持把支持农业发展作为促进经济发展的首要任务，切实加强农业的基础地位，培植农业财源。为此，地方应加大对农业的投入力度，并用政策引导社会资金的投入；大力推进农业产业化、农村城镇化的改革，把发展规模农业和特色农业作为农业财源的突破口；注意农产品的进一步深加工，以提高农副产品的增值率和创税率。这是稳固农业基础财源的需要，也是保证我国农业持续健康发展的根本出路。

（二）向国有支柱企业要财源的模式(www.xing528.com)

目前，国有企业仍是我国国民经济的支柱，也是地方财源建设的重点。但是由于计划经济体制下形成的国民经济格局使国有经济战线拉的过长、比重偏大、负担过重，资产占有率和负债率偏高，加之相当一部分国有企业设备老化、技术落后、包袱沉重、改制困难、经济活力不足，影响了经济效益的稳定提升。针对这些问题，今后国有企业的财源建设必须按照现代企业制度的要求，通过企业兼并、参股、合资、联合、租赁等产权变动行为，加快对国有企业的改组、改造，推动国有资产的合理流动和优化重组，引导国有资产向高效益领域转移，以利于实现国有资产的保值增值，避免地方财源的流失。这是国有企业改革的核心内容，也是地方今后建立稳固的财源结构、妥善处理国有企业改革与地方财源建设之间的关系，向公共财政过渡的最佳途径。同时，要走内涵扩大再生产的路子，集中力量支持现有企业的技术改造，制定落实鼓励科技进步和技术改造的政策，促进产业结构的调整和产品的升级换代，使经济增长和地方财源增长的重点转到提高企业产品质量和经济效益上来，并按照扶优扶强的原则，加快大企业、大集团的组建，发展专业化生产，为地方财源建设提供有力保证。

（三）向高科技要财源的模式

进入21世纪以后，世界经济的竞争程度将更加激烈，要取得竞争的胜利，关键是靠人才和产品。人才靠教育，产品靠科技。有了高素质的劳动力和人才，有了高科技的产品，自然就有了财源，也只有高科技的财源，才是长久的、稳固的财源。高科技产业的发展，可以带动其他产业的发展，可以提高产品的附加值和出口竞争力，从而提高地区的经济实力，壮大地方财源。所以，今后地方政府一方面要大力增加教育和科技的投入，这是最能增加财源的大市场；另一方面，要大力扶持高新技术产业项目的开发，鼓励用先进技术改造传统产业，提高产品的科技含量，实施品牌战略，狠抓拳头产品，提高市场占有率，最大限度地增强财源发展后劲。

（四）发挥资源优势，向优势经济要财源的模式

从根本上讲，要使地方财源真正稳固并加速地建设起来，最重要的还是要从地区实情出发，找到扬长避短、趋优避劣的有效途径。而独具特色的资源条件是地区经济发展的基础，是财源建设的保证。宁夏的资源优势都非常有特色，有的在全国乃至世界上都占有重要位置，都是非常珍贵的，必须实现资源商品化，有偿开采使用，扩大资源征税，发资源财，开辟新的财源领域。

（五）向外向型经济要财源的模式

利用地域优势，大力发展外向型经济。从宁夏区域实情来看，区位优势不明显，但区域民族特色优势较突出，应该着力发展清真牛羊肉、枸杞等优势特色产业，成为地方财源建设的一个新的增长点。同时，要制定一系列鼓励外资企业发展的政策，努力保护外商的合法权益，在本地区形成良好的招商引资氛围，为外向型经济发展提供有效载体。

（六）向新的经济增长点要财源的模式

第三产业是我国市场经济发展过程中异军突起的新兴财源，潜力很大。为此，必须继续推进城市房地产、旅游、金融、信息咨询、技术服务、社区服务等新兴产业的发展。同样，乡镇企业和个体、私营企业的存在为地方经济发展提供了后备力量。对于地方政府来说，这些中小企业是解决劳动力就业问题的重要渠道，是新兴产业的生力军，也是大企业、特大企业发展的必经之路，不注重对这些企业的扶持，必然会削弱地方经济发展的后劲。也可以说，未来地方新的财源增长点将更多地依赖于非国有经济。因此，要按照合法经营、公平竞争的原则，加强对乡镇企业和个体、私营企业的政策扶持，支持他们的发展。

（七）建立科学严格的管理机制，向强化财政管理要财源的模式

管理出效益，管理可以带来财源的增加。财政管理水平的高低直接影响财源建设的效果。建立经常性财源建设推进机制，加大工作指导和推进力度，帮助县（市）完善财源建设思路，考察论证财源项目，深入挖掘收入潜力，落实增收节支措施。进一步加强与党委组织部门的配合，强化财源建设工作考核，把财源建设工作的成效与领导干部的提拔使用挂起钩来，使那些懂经济、善管理、作风扎实、群众拥护、政绩突出的优秀领导干部得到提拔重用。

在社会主义市场经济条件下，公共财政如何支持经济建设是一个值得探索的问题。因此，在加强财源建设的同时，要加强财政管理，特别是财政支出的管理。树立起一手抓开源、一手抓节流的思想，要向抓收入那样重视支出管理。如果不在增收的同时从严控制支出，财政收入增长再多，也难以满足日益增长的需要。（详见专栏1-3）

专栏1-3　风雨彩虹　吴忠财政

着力研究生财之道，做大了经济“蛋糕”，壮大了财政实力。

——切实加大了对重点产业、重点项目、重点工程的投入力度，突出支持了工业做强做大。全市各级财政部门按照“工业强市”的总体要求，围绕“两城五园”建设，重点支持做大做强煤炭、电力、烟草等主导产业，完善政策激励手段，提高工业对财政收入的贡献率。近4年来，吴忠市共筹措资金6亿多元支持工业发展，其中1亿元支持了企业技术创新和兑现优惠政策，4亿多元支持了太阳山、金积镇等工业园区的建设。建设宁夏经济增长极，打造吴忠经济崛起区，实现了工业二次创业。2007年，全市规模以上工业总产值达到208亿元，销售收入过亿元的企业达到21家。全市6个工业园入园企业达到249家，完成产值180亿元。

突出支持了城市扩容提质。近几年来，紧紧围绕“一城三区、功能互补、依托黄河、相向发展”的滨河生态水韵城市发展思路，“两大工程”进展迅速，城市建设日新月异。市本级争取国债资金18亿元，筹集城建资金20多亿元，使吴忠市城区由建市之初的8平方公里扩大到20平方公里，城市化率达到47%，建成了一批城市精品工程，为赢得国家卫生城市、自治区园林城市、中国优秀旅游城市、全国文明城市等打下了坚实基础。

突出支持了新农村建设。认真落实中央和自治区各项强农、惠农政策，加大财政投入力度，近4年来，财政预算内对农业投入超过10亿元。围绕奶产业、设施农业、清真牛羊肉、葡萄、高酸苹果、滩羊、红枣、甘草“十大农业产业基地”，重点支持农业综合开发、农业产业化龙头企业。对通村公路、农村安全饮水工程、农村最低生活保障、塞上农民新居、村庄规划编制和环境整治、示范村、村级组织阵地建设、农村合作医疗、农村合作组织、沼气池等方面的建设，改善了农村生产生活条件，促进了农业增产、农民增收和农村社会稳定。

突出支持了商贸流通业。每年专列150万元资金，用于支持穆斯林用品工业园区建设，全力打造穆斯林用品及清真食品品牌。2007年，全市清真餐饮企业达2800家，个体工商户1700户，穆斯林用品企业达17家。清真食品、穆斯林用品产业的发展，使吴忠成为“中国清真食品穆斯林用品产业基地”“中国清真食品基地”“中国清真美食之乡”“中国回族建筑之乡”。

——精心探索改革创新之路，“改”出了生机，“创”出了活力，农村税改“改”出了生机。认真按照“多予、少取、放活”的方针和“减轻、规范、稳定”的原则，以“三取消、两调整、一改革”为主要内容，深入推进农村税费改革试点工作，全部免征农业税及附加，提前一年实现了农业税零税率的目标，结束了2600多年“皇粮国税”的历史。同时，实施“五补一免”政策，创新“一卡通”管理。2004年以来，市区累计发放综合直补资金4900多万元，农民人均增收减负263元。在一系列强农、惠农政策的带动下，农民的生产积极性空前高涨，市区粮食生产面积由2004年的37万亩增加到2007年的41万亩，农民人均纯收入由2004年的2699元增加到2007年的3611元，年均增长8.50%，是10年来增量最高、增幅最大的时期。

部门预算“算”出了公平。在将收支全部纳入预算管理的同时，推行收入指标化、支出定额化、程序规范化管理。核实和核准各部门、各单位的行政事业性收费、政府性基金收入以及其他各项收入基数，所有收入一律纳入部门预算办法。人员经费据实测算、公用经费核定标准、专项经费逐项确定的方法，建立完备的支出预算定额。采取细化、简化相结合，以及“两上两下”的方法编制预算。市直行政事业单位所有收入和支出在一本综合预算上反映，一个账簿中列支。市区部门预算编制扩大到333个一级、二级预算单位，实现了一个部门一本预算，财政资金分配和使用的制度性、法制性、约束性大大增强。

收缴分离“分”出了新貌。按照“所有权归国家、使用权归政府、管理权归财政”的原则，对行政事业性收费、罚没收入、国有资产经营收益、土地出让金收入等非税收入实行收缴分离、罚缴分离、票款分离管理，完善政府非税收入网络收缴管理系统，建立起“单位开票、银行收款、财政统管”的非税收入管理新模式，政府非税收入管理走上法制化、规范化的轨道。2007年市区非税收入达到6.55亿元，为财政增收作出了重要贡献。

集中核算“核”出了效益。2001年，吴忠市成立了全区第一会计核算中心。充分发挥会计集中核算的作用，坚持“准确、完整、及时”的六字方针，为纳入集中核算的行政事业单位设置会计科目和会计账簿，提供会计报表和会计信息资料，解决了会计基础薄弱、会计信息失真、会计秩序混乱等问题，使会计信息质量有了较大提高，会计集中核算单位扩大到102家。2001年以来，拒报不规范、不合理业务票据1215笔，杜绝不合理支出572万元；纠正违规支出6400多次，总金额1020万元，规范了财政财务管理。

政府采购“采”出了成绩。坚持公开、公正、公平的原则，积极推进管、采分离运行。完善《吴忠市政府采购工作流程》，简化办事程序，扩大政府采购范围。认真落实《政府采购法》，积极推行公开招标、竞争谈判和询价采购，逐步推进网上采购、协议采购等多种方式，全面提高采购效率。2001年以来，市区累计采购金额达到1.60亿元，节约资金2030万元，节约率达到13%，高于全国11%的平均水平。

集中支付“统”出了成效。建立国库单一账户体系，将所有财政性资金都纳入国库单一账户体系，财政支出通过国库单一账户体系直接支付。国库集中支付规模扩大到114个基层预算单位，实现了“横向到边、纵向到底”。2007年，通过国库集中支付系统支付资金3.80亿元。其中，财政直接支付1.40亿元，占36%；财政授权支付2.40亿元，占64%。年末资金结余4381万元，资金沉淀率达10.34%。财政资金的计划、使用、监督三个环节相互制约、相互制衡，提高了政府对财政资金的调控能力，真正做到“用钱的不管钱、管钱的不批钱、批钱的不用钱”。

乡财县管“治”住了债务。全面推行以“账户统设、核算统一、工资统发、采购统办、票据统管”为主要内容的“乡财县管乡用”财政管理体制改革，开展了账户、票据、乡镇债权债务、财政供养人员四项清理，搭建了“乡财县管”信息平台，核实乡村两级债务，建立财政供养人员实名制台账。通过积极整合资金，将3年化解任务缩短为2年，采取清收债权还债、变卖资产还债、降息减债、剥离债务减债、核销减债、结对抵冲销债、部门扶持化债等方式，制定防止新增债务和消化旧债的具体措施，在宁夏川区县市区第一个完成1.40亿元乡镇债务化解任务。