宁夏非税收入情况简报

第三节　宁夏非税收入情况

一、非税收入的基本认识

政府非税收入在政府收支管理，特别是基层政府收支管理中占有举足轻重的地位。有关资料显示，目前全国政府非税收入规模超过1万亿元，占全国财政总收入3.94万亿元的25.40%（其中，中央政府非税收入约占15%，省及省以下各级政府非税收入约占85%）。非税收入已成为财政收入的重要组成部分。深化非税收入管理改革是当前财政改革的热点之一。不断推进非税收入管理改革，是市场经济条件下理顺政府分配关系、健全公共财政职能的客观要求，也是财政部门的一项重要工作任务。

（一）严格界定政府非税收入概念和管理范围

2004年，财政部在《关于加强政府非税收入管理的通知》中，第一次明确提出政府非税收入的概念，将其定义为“除税收以外，由各部门和单位依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金”。同时，明确非税收入管理的范围包括：行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等。有关资料显示，宁夏非税收入管理范围仅限于行政事业性收费、政府性基金、罚没收入、彩票公益金等。行政事业性收费的比重约占50%。其次是罚没收入和政府性基金。和兄弟省市区相比，宁夏在国家界定的政府非税收入管理范围内，只完成了对行政事业性收费、政府性基金、罚没收入的全面管理。对上述三项以外的其他非税收入项目的系统管理，有的只完成了一部分，有的才开始，还有的根本就没有涉足。离依法征管、应收尽收的要求还有很大的差距。因此，需要有关处室密切配合，从我们民族地区的实际出发，深入调查研究，发挥政策优势，学习外地经验，履行管理职责，研究制定政策，完善征管办法，做到依法征收、应收尽收。

（二）逐步推行政府非税收入综合预算管理

要按照2001年国务院办公厅转发的《财政部关于深化“收支两条线”改革，进一步加强财政管理意见的通知》，以综合预算编制为出发点，以非税收入管理为重点，以强调收支脱钩为中心，以国库管理制度改革为保障，进一步深化和完善部门预算改革，逐步推行综合预算管理。首先，将各执收执罚单位的非税收入纳入部门综合预算管理，实行国库集中支付制度，建立预算内外资金综合运用机制，实现政府税收收入、非税收入和支出的全口径预算管理。通过编制综合财政预算，统筹安排税收和非税收入以及预算内外资金，进一步增强财政的调控能力，确立财政部门在非税收入征管的主体地位。其次，在依法监管非税收入收支的基础上，利用多种形式，大力宣传非税收入定义、性质、范围、种类、立项、审批、收费罚款标准、执收执罚程序、资金属性、资金及票据管理等方面的政策规定。让全社会都知道，“非税收入是政府参与国民收入再分配的一种形式，是一种财政性资金，是财政收入的重要组成部分”，形成一个良好的社会监督氛围。第三，彻底改变“非税收入的所有权和使用权归执收单位所有”的旧观念，确立非税收入是财政性资金的新观念，引导人们尤其是非税收入的执收部门，牢固树立非税收入“所有权属国家，使用权归政府，管理权在财政”的理念。第四，大胆探索，建立完善的现代管理模式。完善的现代管理模式应是纯预算管理模式，即凡非税收入都必须纳入预算管理。严禁执收单位直接收取非税收入，并将非税收入及时、足额上缴国库或财政专户，纳入部门预算编制范围，变部门收入为政府可支配财力，实行收支脱钩，从制度上切断行政事业性收费等非税收入与部门和单位支出的联系，确保各项收入应收尽收和及时足额上缴财政专户或国库。

（三）调整财政收入结构，控制非税收入增长规模

非税收入虽然在支持经济社会发展中发挥着巨大的作用，但对它的负效应同样也应予以重视。经济发展规律告诉我们，非税收入占财政收入比重过大的结果是，收入虚增，可用财力不足，影响经济增长质量。如果没有严格的法律制约和有效监督为前提，容易出现任意开征非税收入项目，政府预算约束力下降，从而导致政府行为不规范，诱导各级干部滋生腐败行为。同时，过多的非税收入项目和过高的政府非税收入标准势必导致“额外负担”急剧上升，在相当程度上挫伤企业和民众的积极性，破坏经济运行效率，对国民经济长期发展不利。

据有关专家研究测定，发达国家非税收入占财政收入比例一般都在20%左右，我国政府非税收入占财政收入比例应控制在25%~30%为宜。但我国中西部地区的非税收入占财政收入比例普遍高于标准。以河南省为例，2005年全省财政总收入1200亿元，非税收入508亿元，占总数的42.30%。2006年全省财政总收入1375.60亿元，非税收入592.80亿元，占总数的43.10%。非税收入增长幅度均高于当年地方财政收入的增长。宁夏2006年非税收入达16.40亿元，占地方财政一般预算收入的26%。区本级非税收入5.30亿元，占区本级财政一般预算收入16.50亿元的32%。用发展的眼光来看，非税收入还有迅猛增长之势，这就要求我们要严格执行国家、自治区行政事业性收费审批管理规定，凡不符合规定的收费项目、征收范围和收费标准，都属乱收费行为，必须坚决制止。对符合产业结构调整、技术改造、科技创新等政策要求的非税收入应报同级政府审批，予以及时减免。要认真执行国家和自治区关于非税收入征管的政策规定，努力做到应收尽收，防止非税收入流失。要专门探索研究财政收入增长规律，研究调整财政收入结构，制订控制非税收入增长规模的措施和办法，发挥非税收入调节器的功能，优化财政收入结构，达到非税收入适度增长，促进经济建设高速发展的目的。为“开创宁夏跨越式发展的新局面，建设经济繁荣、环境优美、民族团结、社会和谐、人民富裕的新宁夏”提供财力支持。

表1　

二、宁夏非税收入管理存在的薄弱环节及主要原因分析

（一）思想认识存在偏差，没有形成良好的管理环境

不少单位对规范非税收入管理工作缺乏正确认识，对非税收入的概念、管理范围、所有权、管理权、政策取向等认识十分模糊。有的认为加强非税收入管理的目的就是为了大量地增加财政收入；有的把非税收入与“三乱”等同起来，认为抓非税收入就难免出现乱收费、乱罚款、乱摊派现象；有的认为非税收入的所有权和使用权都应该归部门所有，视非税收入为单位自有资金，财政部门强化管理就是抢权。在这些错误思想的影响下，一些单位制定并执行的非税收入管理政策、制度、文件不完全符合国家的规定，在实践中存在要么放任不管、一放就乱，要么盲目统管、一统就死的现象。

非税收入存在错误认识的主要原因有：一是历史背景，受多年来一直延续下来的预算外资金的管理理念和管理方式的影响。二是宣传工作不到位，没有形成全社会关注非税收入管理的环境。三是理论研究的滞后，统一实行非税收入以来，理论研究不够深入，一些关键的理论问题没有取得突破，理论的局限造成了认识的局限。四是政策的科学性不高，一些具体政策不明确，可操作性不强，加之体制改革、法规建设滞后等原因，政策环境较差。五是少数领导层面不重视，对非税收入不重视不支持。更有甚者，从部门权力和单位的既得利益出发，对非税收入持抵触和排斥态度，这是形成非税收入错误认识的重要因素。

（二）非税收入增长过快，不利于优化财政收入结构

宁夏近几年非税收入呈较快增长态势，2006年非税收入达16.40亿元，占地方财政一般预算收入的26%。区本级非税收入5.30亿元，占区本级财政一般预算收入16.50亿元的32%。有的系统和市县非税收入增长过快，比例过大。据有关专家研究测定，发达国家非税收入占财政收入比例一般都在20%以下，我国政府非税收入占财政收入比例应控制在25%~30%为宜。经济发展规律告诉我们，宁夏非税收入的增长态势已到了应当高度重视的程度，非税收入占财政收入比重过大的结果是，收入虚增，可用财力不足，影响经济增长质量。如果没有严格的法律制约和有效监督为前提，容易出现任意开征非税收入项目，政府预算约束力下降，从而导致政府行为不规范，诱导各级干部滋生腐败行为。同时，在相当程度上挫伤了企业和民众的积极性，破坏了经济运行的效率，对国民经济长期发展不利。

非税收入增长过快的主要原因有：一是没有严格执行国家、自治区行政事业性收费审批管理规定，非税收入项目过多，政府非税收入标准过高。二是各级政府事权财权的不一致性，财政收支矛盾突出，各部门和单位利用执收执罚职能，追求其福利最大化等，加速了非税收入的迅速膨胀。“一级政府、一级事权”规则的存在、事权财权划分不明确难以保证上下级政府利益边界的清晰和稳定，现实中事权层层下移，财权逐步上移现象的存在，势必促使各级政府维护本级利益并尽可能扩张收入。上级政府拥有事权财权分配上的决策话语权，现有的规章制度难以保证下级政府利益，这些促使下级政府很难规范非税收入，有些政府干脆把资金划到预算外甚至制度外。由于财政收入不足和上级支付转移有限，各级政府总是试图通过筹集更多的资金维持机构日常运转或发展经济，因此，扩张预算外非税收入，走非规范之路来落实资金以履行职责成为必然的选择。

（三）征管主体不明确，管理多元化

非税收入管理混乱，地方政府越深入基层，收费主体越呈现多元化。财政和物价部门对收费项目的管理尚处于规范和整顿过程之中，基本上明确了项目的批准权限在中央和地方各级政府，财政和物价部门分管项目审批及收费标准。实际上，除了由财政直接或委托征收缴入国库外，其他行政型事业收费均由部门和单位直接征收，如交通、国土管理、工商、公安、城建等部门都有收费项目，而且有些部门能收取多种费。管理职权分散化，管理政出多门是明显的。收费机构设置众多，情况复杂，非税收入利益主体庞大，征收管理十分不规范。这种“多头”管理的格局，肢解了非税收入管理职能，分散了征管力量，造成管理脱节、收入流失、分配失控、监督失灵，同时，也大大地增加了管理成本，容易诱发贪污腐败。(www.xing528.com)

以上问题存在的主要原因：一是没有确立财政部门在非税收入征管的主体地位。管理机制不健全，条块分割矛盾多，缺乏统一的管理机构。二是在管理主体缺失的状况下，管理职权分散化，管理政出多门，造成非税收入的征收管理、收入监缴、预算编制与执行等不统一。三是当前正处于体制的转轨过程中，各个利益主体在监督和约束机制比较薄弱的情况下释放被长期压抑的自主性和创造性，盲目追求自身利益最大化。

（四）预算管理流于形式，未能真正做到统筹财力

从自治区到各市县都实行了综合部门预算，但是预算内外两张皮的问题仍十分突出。但简单地把预算内外收支简单相加，没有真正做到统筹预算内外财力，综合财政预算不能有效实行，大量非税收入在预算外循环，政府非税收入预算管理流于形式，政府统筹调剂乏力。一些部门和单位仍将非税收入视为自有资金，或者不按规定上缴国库或财政专户，或收缴多少就要返还多少，不愿意接受统一管理，具有较浓厚的“自收自用、多收多用”色彩。未纳入预算管理的政府非税收入数量大、项目多、范围广，削弱了政府的管理职能，政府统筹调剂财力的能力受到了很大制约。有些地方甚至将一些不能形成财政可支配财力的非税收入缴入国库，虚增财政一般预算收入，既损害了预算管理的严肃性，又不利于政府统筹财力，对平衡预算带来很大的风险和压力。

预算管理不到位，由多种原因造成。一是预算管理制度本身的原因。非税收入分类管理改革的建立没有得到真正落实，大部分政府非税收入仍游离于预算之外。二是既得利益部门不愿收支脱钩，改革阻力很大。由于彻底的收支脱钩触及执收执罚单位和部门的利益，这些权力部门总是从各个环节、各种角度施加影响，使财政部门很难真正地落实收支两条线，大部分资金虽然在财政的监督管理下，但资金支出的审批往往流于形式，明脱暗挂现象十分突出。三是合理的激励机制很难建立。由于非税收入具有不稳定性、多样性，征收行为具有主观性等特点，需要建立合理的激励机制促使各执收执罚单位努力尽职尽责履行职能，某种程度的挂钩不可避免。但是，如何摆脱目前实际中简单的明脱暗挂，寻找合理的非税收入管理激励机制，具体操作上却难以把握。没有合理的激励机制，就会造成非税收入管理上要么放任不管、一放就乱，要么盲目统管、一统就死的局面。四是政府非税收入的统计评价体系没有建立。非税收入的规模、纳入预算部分和纳入专户管理部分具体多少，非税收入的收支情况的统计分析，各种类型或项目的非税收入收支情况统计分析等，执收执罚单位、财政部门，等等都很难说清楚。缺乏对非税收入的统计分析评价，使预算部门很难精确把握部门预算规模，也很难建立合理的非税收入激励机制。

（五）基础性管理不规范，亟待加强法律和制度建设

一是收支没有完全脱钩，“谁收谁支”模式没有根本改变。收支脱钩工作虽然已经推行，但是有些执收执罚单位的相当一部分非税收入项目并没有落实收支脱离政策。在试点收支脱钩单位，其实也没有实行规范的完全的收支脱钩，“谁收谁支”模式没有根本改变，即使是纳入了部门预算，也是隐性“收支挂钩”式部门预算，财政部门也只起到了一个“中转站”的作用。二是非税收入的管理从立项、定标、征收、票据管理和资金使用各个管理环节，没有一套覆盖全国的统一、规范、系统的法律法规，使得非税收入无章可循或有章难循。同时，非税收入的征管和使用安排存在较大的随意性，缺乏健全的监督机制，造成各地政府的管理模式和管理办法不一样，非税收入管理难以规范，对违规行为难以约束。三是管理理念落后，现代化手段缺乏，高素质人员匮乏。四是没有建立完善的监督稽查制度。现有的监督稽查制度，只重视事后监督和稽查，对日常稽查和专项稽查以及事前、事中监督稽查重视不够。

以上问题存在的主要原因：一是政策和法律体系建设滞后。至今仍没有制定一个完善的系统的对非税收入的管理职责，征收管理、资金管理、票据管理、监督检查、法律责任等环节作出具体规定的管理条例或地方性法规。现行的有关行政法规、地方法规、规章制度的立法层次不高，针对性不强，有的规定相互矛盾，致使非税项目审批、票据控管、稽查、处罚等管理手段缺乏刚性，执行难度大。出现同题后，责任追究力度不够。对非税收入管理中财政部门管理职责、征收管理、资金管理、票据管理、监督检查、法律责任等缺乏明确具体的规定。二是非税收入管理监督机制不完善。收费公布、收费稽查、收费检举、违规处罚、责任追究等方面没有按照“征、管、查”相分离的原则，建立必要的监督管理网络，实行公开的办事制度，社会监督缺乏畅通的渠道。三是缺乏约束机制。对不符合规定建立项目、制定标准和超范围征收，对不按规定及时上缴非税收入，对转移、坐支、截留、挪用非税收入资金，对非税收入管理过程中出现的乱收乱罚乱用和应征不征、应罚不罚、随意减免等违法乱纪行为，缺乏有效的约束机制，处罚成本小于违法成本。四是没有建立定期将非税收入“征、管、用”情况向人大报告的制度，没有将非税收入置于人大、财政、审计的有效监督之下，对重大违规违纪案件没有实行公开曝光制度。五是非税收入的统计评价分析体系不健全。缺乏非税收入数据分析、管理薄弱环节调研、非税收入形势分析与发展预测、风险防止等关键环节。

三、进一步规范非税收入管理

非税收入作为政府收入的重要组成部分，对维持政府正常运行、调节收入分配、促进经济建设起过积极的作用。近年来，非税收入过度膨胀，引起了各方面的高度关注。但从长远看，随着政府职能的转变和国家税费体制的不断完善，非税收入的规模和范围将逐步缩减。但作为政府履行职能的重要手段、组织收入的重要途径，非税收入仍将长期存在，并与税收互相补充。规范和完善非税收入管理，既有助于推动税费管理体制改革，又有利于非税收入自身的健康发展。从宁夏非税收入管理情况来看，当前应从以下几个方面加强非税收入管理。

（一）坚持依法治费，抓紧建立健全非税收入管理法律法规体系

目前，宁夏非税收入管理的依据主要是部门规章和各级政府的红头文件，法律效力较低。自治区地方法规一直沿用1998年制定的《宁夏回族自治区预算外收入管理条例》，由于“预算外收入”与“非税收入”口径不同以及形势的变化，《宁夏回族自治区预算外收入管理条例》已不适应非税收入管理的需要，宁夏非税收入管理缺少地方性法规保障，非税收入管理部门在实际工作中经常遭遇无法可依的窘境。鉴于此，建议自治区尽快制定出台《宁夏回族自治区非税收入管理条例》，以地方法规的形式明确政府非税收入的征收范围、征收程序、管理办法，以及地方收费项目的设立权限和审批程序，为规范非税收入管理奠定法律基础。还应就收费项目设立和运作的程序化、公开化、透明化作出明确规定，确定收费项目标准。要建立听证会制度，广泛听取社会各方意见，以保障群众对非税收入征收和使用的知情权及监督权。要建立明确的责任追究制度和相应的惩处措施，以遏制非税收入征收、管理中的违规违法行为。

（二）进一步转变政府职能，减少和规范各类行政事业性收费

行政事业收费是依附于政府审批职能存在的，规范非税收入必须与解决政府职能“越位”“缺位”问题结合起来，要科学界定政府职能，该政府管的事，财政要确保行政经费，切实管好办好；不该政府管的事，政府要逐步淡出，创造条件积极稳妥地将其推向社会和市场。要结合政府职能的转变，按照分类归位的原则，对现有各类行政事业收费进行一次认真梳理，该保留的保留，该取消的取消，该合并的合并，该降低标准的降低标准，该推向市场的推向市场。随着政府财力的增强，政府履行公共管理职能中向监管对象收取的管理费，如工商行政管理部门收取的市场管理费、个体户管理费，建筑质量监督管理机构收取的工程质量监督费，交通部门收取的运管费等，应逐步予以取消。这些收费项目的设置，虽然履行了一定的审批程序，具有收费的法规、文件依据，在历史上也发挥过积极的作用，但在市场经济新形势下这种收费已明显不合理，政府既监管又收费，影响政府部门全面正确履行职能，有损政府的公信力。对那些由政府设立，依靠政府行政权威开展活动，主要为政府自身服务的单位，在服务过程中不应再收取服务费用。如自治区政府采购办在履行集中招标采购职能时向采购单位收取的服务费，明显不合理，应尽早取消。政府为特定对象提供公共服务或者准公共服务的收费项目，应按不高于服务成本的原则确定收费标准，收费高于成本的，应及时予以调减。如国家规定血液中心供血收费标准最高限额为220元／100毫升，而宁夏在制定供血收费标准时直接采用了国家的最高限额，是全国收费标准最高的省区之一。收费标准远远高于服务成本，有悖于血液中心提供公益性服务的宗旨，脱离了宁夏经济发展水平较低的实际，加重了群众负担，自治区血液中心也出现了营利倾向和利用高额收费滥发奖金补贴的问题。建议有关部门重新核定自治区血液中心供血收费标准，将收费标准调减到适当水平。对那些不再体现政府职能、可以由市场提供的服务，要及时剥离，原有的服务机构要逐步转制为企业走向市场，原有的行政事业性收费项目要逐步取消，通过市场机制形成服务价格，使行政事业性收费转为经营性收费，形成政府制定规则、依法监管，企业自主定价、照章纳税的新格局。如产品质量检测、认证等，就应通过行业协会和市场提供相应的服务。对用途明确的各种政府性基金，开征时都应设定明确的停征期限，征收期限一到就自动废止，继续征收的以乱收费论处。对一些事情已经做完，但仍在征收的基金，要及时清理，尽早停征。

（四）进一步提高财政拨付水平，遏制各级政府部门的收费冲动

随着自治区财政实力的增强，在精简政府职能的同时，还应逐步提高财政的拨付水平，保证各级政府正常履行职能的经费需求。另外，要进一步深化投融资体制改革，通过体制创新解决自治区一些重点工程、大型基础设施建设的资金来源问题，更多地通过债券、股票等途径融资，积极争取中央的政策性金融支持和国家大企业的支持，同时，要放宽眼界，积极尝试用BOT、TOT等其他方式筹集建设资金，改变依靠开征新的收费项目和基金解决建设资金不足问题的局面。

（三）严格征收管理，做到应收尽收

要进一步完善部门预算管理、综合预算管理、收支两条线管理、国库集中收付等制度，将非税收入从征收、管理、使用全程纳入法制轨道，防止各种违纪违法行为发生。目前，要把应收未收、应管未管的政府非税收入纳入财政管理，防止政府财源流失。一是行政事业单位国有房屋、场地、车辆出租收入要在依法缴税后全部纳入财政管理，尤其要重视解决个别行政事业单位以办公司的形式转移国有资产及其收益，规避财政监督，为本单位办福利的问题，防止国有资产和财源流失。二是对利用城市公共停车场、城市楼宇广告位等公共资源取得的收入，要摸清底数，尽早纳入政府非税收入管理。三是对汽车吉祥号牌等稀缺公共资源，要通过公开拍卖的形式向社会出售，既可为政府开辟新的财源，又可有效防止以权谋私等腐败问题的发生。四是抓紧研究解决国有资本经营收益的管理问题。

（五）创新征管手段，提高非税收入征管的信息化水平

经过实施“金财工程”，各地在非税收入征管信息化方面都进行了积极探索，取得了一些初步的经验。宁夏应发挥地域较小、人口较少、便于推广的优势，加快建立全区统一的财政非税收入征收监管信息网络，应用现代科技手段从制度上解决收缴分离、罚缴分离、票款分离的问题，形成“以票控费，银行代收，网络监管，直达财政”的征收格局。同时，对财政票据进行配套优化，使非税收入票据管理向以电脑打印票据为主体，定额票据为补充，逐步淘汰手写票据的方向发展，实现“以票控费，网络监管”，逐步从根本解决非税收入收缴过程中监控不力、混乱无序的问题。