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肯尼迪总统的智慧:通过《扩大贸易法》实现分化瓦解

时间:2024-07-04 百科知识 版权反馈
【摘要】:经过9个多月的艰苦努力,到1962年10月11日,约翰·菲茨杰拉德·肯尼迪总统终于如愿以偿,签署了《扩大贸易法》。《扩大贸易法》的核心问题是关税政策。肯尼迪本来打算在1962年年终以前促使国会通过这一法案。肯尼迪政府中的主要领导人物立即通过各种方式表示支持鲍尔的主张。1962年1月25日,总统正式向国会提出了草拟的贸易法案及一份支持这一法案的特别咨文。

肯尼迪总统的智慧:通过《扩大贸易法》实现分化瓦解

经过9个多月的艰苦努力,到1962年10月11日,约翰·菲茨杰拉德·肯尼迪总统终于如愿以偿,签署了《扩大贸易法》。

这在美国历史上是一个值得重视的法令,肯尼迪更把这个法令的顺利通过看作他领导下的美国政府的一次巨大胜利。他自豪地称这个法令是“自从1948年通过马歇尔计划以来,影响经济的最重要的一项国际立法”。

为了使这项法案得以顺利通过,肯尼迪总统进行了精心、周密的策划,制定了有针对性的高超的战略方案。一方面大造舆论,宣传这个法令的重要性,动员并帮助那些可能支持这个法案的利益集团向有利于自己的方向发展,选择那些在国会在党内有地位、有影响的人物为这个法案进行呼吁。另一方面,也是更重要的,便是采用分化瓦解的战略手段,使保守主义派别和集团的势力逐渐削弱,争取了其中的动摇分子,从而使反对的声势和力量削减到最低的程度。

《扩大贸易法》的核心问题是关税政策。

关税政策并不像表面上看去那样,似乎仅仅具有经济上或国际贸易上的意义。它的实际影响往往更大。比如,美国如果在棉花小麦纺织品等方面提高税率,那么,世界上对美国市场依赖性比较大的国家便要在经济上受到不利的影响。

从这个方面看,关税政策往往能作为一种有力的外交手段被广泛地运用于国际事务中,有时甚至产生比直接的外交政策更大的作用。

同时,关税的改变也将影响到国内的经济发展。某些对国际市场依赖性较大的行业往往会受到直接的冲击。

可以说,关税政策的变化将涉及到国内外的各种因素,各种利益团体都将在这个政策的形成与改变的过程中表现出不同的态度,发挥不同的作用。而要想使新的立法得以顺利通过,便要求总统能够始终控制立法的全过程,自如地掌握变化的趋势和方向。

自到60年代初,美国实行的贸易立法仍然是40年代由富兰克林·罗斯福创始的互惠贸易计划。这个计划对促进四五十年代美国经济的发展,起到了很好的作用,但在新的形势面前便显然陈旧了。

60年代初期,欧洲共同市场的建成,使西欧的经济逐渐形成联合的贸易集团,向一体化的方向发展。美国如果不改变现行的贸易法令,依然奉行贸易保护主义的关税壁垒政策,就会使美国失去整个欧洲市场。这是经济上的不利之处,由于经济上与西欧差距的扩大,必然带来政治上的弊端,这就是难以在国际事务中发挥更大的作用。

肯尼迪正是带着这些忧虑和不安走进白宫的。

1961年初,肯尼迪上任不久,便组织了一个以副国务卿乔治·W·鲍尔为首的研究小组,负责制定、起草新的贸易法案。

这个方案的主要内容是,授权总统谈判为期5年的贸易协定,总统有在谈判中降低关税方面的权力;放弃为维护美国的薄弱工业而筑起高额关税壁障的传统保护关税制,也就是放弃要消费者付出高昂价格来支持这些工业的不合理税制;同时,政府将实行“贸易调整补助”,通过发放补助金的办法来帮助那些受到进口产品威胁的企业和工人,以资助这些企业改变产品或增加新的品种,重新训练失业的工人和雇员。

肯尼迪本来打算在1962年年终以前促使国会通过这一法案。但国内及国会内部出现的一些问题使他犹豫了。

首先,1962年是美国国会的中期选举,肯尼迪的一些顾问们怀疑在中期选举之前提出这个法案是否可取,因为弄不好的话,将会对中期选举带来不利的影响。

其次,从1961年下半年开始,肯尼迪与国会的关系出现了紧张的迹象。民主党内对总统提出的贸易方案有不满的情绪,尽管是某些派别,而共和党比较保守的一翼反对的倾向更加明显。

肯尼迪担心在这样的时刻提出这个法案,难以顺利地在国会获得通过。如果这一立法的战役失败了,则必然使他与国会的关系更加僵化,他对国会的影响也会降低。

然而,随着时间的推移和形势的发展,肯尼迪的想法改变了。

鲍尔认为,这项新的贸易法令能够增强美国与西欧的关系,缓和日渐困难的美国国际收支问题。如果这一立法能够获得通过的话,会给国内的政治带来巨大的影响,更重要的是可以使民主党和总统的威望得到提高,而这对国会的中期选举是有利的。如果一旦失败的话,肯尼迪倒正好在国会选举中在这个问题上大作文章,掌握主动权。

于是,1961年,肯尼迪果断地决定正式向国会提出这一方案。

决定一旦作出,总统便同他的政治顾问们进行了精心的组织和策划,准备动用政府的所有力量,全力以赴地去促使这一法案的顺利通过。

在美国,一项新的立法如果想要通过的话,首先要取得公众的广泛拥护,创造一个良好的舆论环境;其次,社会上的与立法关系较为密切的利益集团对此的关心程度更高,因为立法的通过与否直接涉及到他们的切身利益。处理不好的话,这将形成一股社会上极强大的阻力。最后,也是最重要的决定性的关键是美国国会,众议院和参议院的议员们以投票的方式来决定这个法案的通过与否,要赢得最后一役的胜利就得争取多数议员的选票。这一关也是最难过的。

针对以上几方面的因素,总统指挥他的人马,展开全方位的活动。

在未向国会正式提出法案之前,总统便未雨绸缪,作好了准备工作。

1961年11月1日,鲍尔在全国外贸理事会上的演说揭开了这次战役的序幕。

鲍尔在演说中攻击了美国现行贸易政策的缺点,指出互惠贸易方案给美国经济带来的不利影响。接着,他尖锐地提出了改造现行贸易方案的问题。

鲍尔的演说产生了一定的反响。肯尼迪政府中的主要领导人物立即通过各种方式表示支持鲍尔的主张。这样,大部分的美国公众开始注意改革关税政策这个问题了。

为使鲍尔的演说产生更大的影响,12月份,肯尼迪亲自出马了。他连续两次向企业界和劳工界发表演讲,继续宣扬鲍尔的观点。在全国制造商协会上,他首次透露了制定新的扩大贸易方案以替代现行的贸易方案的想法。肯尼迪向美国的制造商们解释了新方案的好处,告诉他们说,美国如果想要增加出口,赚取更多的利润,保持美国经济的领先地位,就必须打破关税壁垒,加入到共同市场中去。肯尼迪以其雄辩的语言使大部分商人企业家们接受了他的观点。(www.xing528.com)

1962年1月25日,总统正式向国会提出了草拟的贸易法案及一份支持这一法案的特别咨文。随后,白宫的各类活动加快了。

为获得公众的理解和支持,总统指派专人负责院外的游说活动。白宫增加了一个分管贸易的办公室专门搜集资料和情报,以供作证和草拟讲话稿之类使用,并协调政府各部门和机构在立法方面的活动。为取得一些企业的支持,该办公室从某些拥护总统方案的私营工业和利益集团抽调得力的办公人员,这一机构在以后起了很大的作用。

总统也积极参加争取公众的活动。从1月到6月的差不多每一次记者招待会上,肯尼迪都强调了贸易法案的改革对推进他的政府对外政策目标是很重要的。他派出政府各机构的官员到全国各地去作巡回演说,争取人们对这个法案的支持。

5月24日,总统邀请前国务卿克里斯琴·赫脱和前总统艾森豪威尔这两位共和党的著名人物去作一个哥伦比亚广播公司的节目,专门分析扩大贸易法,为强调其重要性,他说该法案为“本年度最重要的一项立法工作”。最后,赫脱和艾森豪威尔都表示支持这一方案。这两位共和党人的有力支持,对于弥补两党的分歧起到了很好的作用。同时,这种具有权威性的意见也影响了公众。

为使法案有更强的说服力,总统还积极寻求各种社会团体的大力支持。譬如影响较大的劳联一产联就很拥护这个方案,主席乔治·米尼在国会作证时,也为这个方案辩护。总统还取得了与美国农场事业联盟的一致意见,这个联盟是反对政府的农业法案的,但表示赞成贸易法的主要条款。2月24日,美国商会也表示支持新的关税政策。

在争取公众的支持方面最突出的手段是肯尼迪复活了已经不起作用的全国贸易政策委员会,这是一个民间性的团体,它的意见往往更能为公众所信任。它在各地设立了办事处,展开积极的宣传活动,并保持与总统的密切关系,经常与其它拥护立法的团体交换有关立法问题上的信息和情报,从中寻找缺点,研究对策。

总统在争取国会的支持时所采取的手段更为高明,方式也多种多样。

首先,肯尼迪努力给人以这样的印象:两党的主要领导人都是支持这一法案的,而不仅仅是民主党的政策。他多次强调“该法案是非党派性质的。它既是共和党人的,同样也是民主党人的”。政府的主要官员们在国会作证的时候,也都事先作了精心的准备,以便从各个不同的侧面指出该法案的好处。比如:财政部长道格拉斯·犹龙认为该法案有助于改善美国的国际收支平衡;国际部长罗斯韦尔·吉尔帕特里克强调这一法令对进行冷战的巨大作用。总统还不断地邀请大批的议员到他的办公室讨论这个方案,并私下与那些反对情绪强烈的议员倾心交谈,给那些犹豫不决的议员做工作,争取坚定他们的态度。

其次,总统尽量把这一法案纳入外交政策的范畴之内,强调它在美国与西欧、日本及不发达国家谈判中的重要作用。同时极力减低该法案在国内经济中的影响,因为美国政府在国际事务中有更大的权力。

共和党众议员诺亚·梅森就认为总统的立法是对国会职权的侵犯,他宣称“总统实际上打算把整个贸易协定方案都接管过去,而宪法规定,那是国会的职责”。另一些议员认为,总统的方案是为了外交政策而不顾国内的经济利益。

对于这些反对的意见,肯尼迪进行了针锋相对的反驳,指出从1934年以来,国会在关税政策方面只起了有限的作用,全国贸易政策委员会会长查尔斯·吉尔伯特也说:“自从1934年起,每届国会都认为,关于规定关税税率的问题,由总统根据国会的授权来进行安排,最能符合国家的利益。”

最后,也是这整个战役中最精彩的设计,就是分化瓦解。

从1934年以来,两党中的保护主义便形成联盟,阻碍着贸易政策的改革。肯尼迪的目标是使之孤立化,争取其中的动摇分子,使国会内外的保护主义者不致形成集团的势力,尽力削弱它的力量。

要达到这一目标,不进行必要的让步是不可能的。总统决定在不牺牲大原则的前提下,给特殊的利益集团以适当的满足,切断他们与国会中反对派的联系。

总统指派迈耶·费尔德曼进行这项谈判的工作。关税政策直接涉及到的主要是纺织、煤炭木材石油等方面的企业,为了弥补这些行业的损失,总统主动作出友好的姿态。

1962年2月15日,肯尼迪宣布达成了19国纺织品进口限额的协议,限制了外国纺织品的进口。紧接着,政府又规定了给纺织业的一项减免税条例。这一措施立即赢得了纺织业的良好反应。3月31日,美国棉纺织业协会宣布支持肯尼迪的贸易法案,纺织工业集团的巨头也表示拥护,而最后,国会中代表纺织业的利益的国会议员在表决时自然地投了赞成票。

肯尼迪的这一行动使保护主义者大惊失色,他们指责政府搞两面手法和无原则的交易

但总统继续进行他的行动。他批准增加地毯和玻璃产品的关税,还宣布了旨在保护美国西北部的木材工业的限制进口法令。这使这些行业的人士纷纷表示支持肯尼迪的方案。保守主义者企图联合行动的计划被粉碎了。

然而当这一法案被提交国会讨论的时候还是遇到两次重大的打击,险些失败。

在这一法案交付众议院最后通过的那天,保守派作了最后一次顽强的抵制。一贯坚决反对该法案的诺亚·梅森提出一项动议,要求把待决的法案退回再议,并建议将现行的贸易法律延长1年(现行的贸易法律到1962年年中期满)。6月26日,众议院的共和党领袖宣布支持梅森的动议。

如果梅森的动议通过,肯尼迪的方案便等于宣布失败。总统立即组织了全面的反攻。众议院议长约翰·麦科马克号召议员们否决这项动议。民主党指导委员会召开会议,研究对策,派出人员四处活动。肯尼迪一方面警告说如果退回再改,整个贸易法案将失败;一方面又请出艾森豪威尔去说服共和党的领袖查尔斯·哈勒克。最后,政府又作出妥协的表示:准备接受对该法案的贸易调节条款作一些修改。

这些活动的展开,使肯尼迪赢得了胜利。6月28日,众议院以253票对171票的绝对多数否决了梅森的动议。最后,众议院顺利通过了这一法案。

在参议院的斗争则更为惊心动魄。

康涅狄格州共和党参议员普雷斯科特·布什提出了一项修正案,主张某一工业只要认为他们的利益有受到危害的可能性,便可以上诉到关税委员会,要求改变不利的关税政策。

这一修正案如获通过,总统在关税谈判中的灵活性将受到限制,关税委员会的作用会大大提高,而总统的权力将被削弱,整个的贸易法案也不再具有应发挥的作用,其意义会大打折扣。

尽管肯尼迪也进行了积极的活动,但最后的胜利却使人心有余悸,表决时仅以40票对38票的微弱多数否定了这个修正案。最后,参议院通过了这一法案。

在整个过程中,包括从立法的提出到国会的辩论,以至最后的表决,肯尼迪都牢牢地掌握了事态进展的主动权,控制着每一个关键的环节。他运用了多种战略方式,在每一种特殊的场合,都采取了卓有成效的措施。有的时候,是各种方式的综合运用,从中可以看出年轻的肯尼迪高超的智慧和变幻多端的谋略思想。

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