2013年浙江发展评估

第八篇　浙江省低收入农户奔小康工程监测报告

农民增收，特别是低收入农户增收，对于全面建成惠及全省人民的小康社会至关重要。2012年是我省“低收入群众增收行动计划”实施的最后一年，全面分析和掌握2011年“低收入农户奔小康工程”进展，对于各级政府进一步做好扶贫开发工作、确保全面完成“低收入农户奔小康工程”目标任务和制定新一轮扶贫开发政策举措，具有积极意义。据2011年全省“低收入农户奔小康工程”统计监测调查，我省低收入农户增收明显，扶贫成效显著。现将统计监测情况报告如下：

一、扶贫开发成效显著，低收入农户加速增收

2011年，我省实施“低收入农户奔小康工程”取得显著成效，低收入农户收入加速增长，核心指标完成较好。

（一）低收入农户收入呈持续普遍较快增长态势

1．低收入农户群体加速增收

2011年统计监测调查显示，我省低收入农户人均纯收入达到5298元，比上年增长25．0%，扣除价格因素，实际增长18．4%，增幅分别高出全省农村居民人均纯收入9．4和8．9个百分点。

2．低收入农户普遍增收

“到2012年，力争使低收入农户（‘低保’农户除外）70%以上家庭人均纯收入超过4000元”是我省实施“低收入群众增收行动计划”基本目标中的核心指标。2011年，我省低收入农户家庭人均纯收入达到4000元及以上的低收入农户比重达到63．4%，若“低保”农户除外，这一比重已近65%，完成了目标值的90%以上。2012年，随着我省养老保险基础养老金的提高，以及其他扶持政策的出台和帮扶措施的实施，预计2012年“低收入农户（‘低保’农户除外）70%以上家庭人均纯收入超过4000元”的目标将超额完成。

3．低收入农户与农村居民收入差距缩小

全省低收入农户与农村居民人均纯收入的相对差距由2009年的1∶2．76、2010年的1∶2．67，下降到2011年的1∶2．47，收入差距逐渐缩小。

表1　全省低收入农户与农村居民人均纯收入增长比较表

（二）扶持低收入农户政策效果明显

1．低收入农户政策享受面进一步扩大

低收入农户除了享受普惠政策外，还享受针对低收入农户的各种帮扶措施。监测数据显示，2011年，我省低收入农户实际享受免费培训、减免管理费、扶贫小额贷款、“一户一策一干部”及其他帮扶措施的家庭户比重为28．6%，比上年提高4个百分点。各项帮扶措施除享受扶贫小额贷款的比重下降外，其他帮扶措施都有不同程度的提高，其中：参加免费培训的户占8．5%，比上年提高1．3个百分点；享受减免管理费的户占3．6%，比上年提高2．5个百分点；享受“一户一策一干部”的户占13．4%，比上年提高2．7个百分点；享受其他帮扶措施的户占12．0%，比上年提高3．4个百分点。各种帮扶措施的实施取得了明显的成效。

2．“培训就业帮扶”推动低收入农户加速增收

低收入农户集中村大多地处偏远山区，以从事传统农业生产为主，低收入农户增收较难，“输血性”扶贫治标不治本，一旦断供，容易返贫。加强对低收入农户的技能培训和就业帮扶，增强了低收入农户的“造血功能”，促进了低收入农户加快增收。监测数据显示，2011年在我省低收入农户人均纯收入5298元中，人均工资性收入为2509元，比上年增长14．0%，其中：外出从业收入为1977元，比上年增长28．4%，对增收的贡献率高达41．4%。

3．“产业开发帮扶”推动低收入农户持续增收

2011年，低收入农户家庭经营纯收入为1540元，比上年增长27．3%，对增收的贡献率为31．2%。三大产业的经营纯收入均有不同程度的增长，人均第一产业经营纯收入为992元，比上年增长22．9%，对增收的贡献率为17．5%；人均第二产业经营纯收入为233元，虽然所占比重不大，但增速是最快的，比上年增长68．8%；人均第三产业经营纯收入为315元，比上年增长18．9%。第一产业对增收的高贡献率，除2011年农产品价格增长较快的因素外，主要归功于特色产业发展水平的提升。一些有劳动力的家庭在政策的扶持下，发展特色种植养殖业，如种植苗木花卉，养猪、养鸭、养鱼等，收入大幅提高，有的已经进入小康水平。第二产业的快速增收主要源于来料加工业的快速发展。第三产业经营纯收入重点来自批发零售业、住宿餐饮业、服务业纯收入和交通运输邮电业纯收入，分别为149元和61元，比上年增长18．3%和38．6%。

4．“社会保障覆盖”推动低收入农户普遍增收

2011年，低收入农户人均转移性收入1197元，占纯收入比重的22．6%，比上年增长54．3%，对增收的贡献率为39．8%。转移性收入增长较快，除家庭非常住人口寄回带回收入增加，以及亲友赡养、赠送等非政策因素外，主要得益于各级政府加大了社会保障和各种补贴力度。一是2011年下半年起，各地提高了城乡居民社会养老保险基础养老金，并对年满80周岁的高龄老人，在享受城乡居民养老金待遇的同时，每人每月发放一定的高龄补贴，到年底基本已经发放到位，养老金人均达到317元，比上年增长23．3%；二是各级政府的扶贫力度加大，救济金、扶贫款增加，人均为251元，比上年增长24．9%。

5．“特别扶持政策”推动重点欠发达县低收入农户同步增收

2011年起，省委、省政府对地理位置最偏远、经济发展最落后、生态保护任务最繁重的泰顺、文成、开化、松阳、庆元、景宁和磐安、衢江、常山、龙泉、云和、遂昌等12个重点欠发达县（市、区）实施为期3年的特别扶持政策，加大专项财政转移支付力度，前6县每年每县安排特扶资金2亿元，后6县每年每县安排特扶资金0．8亿元，其中约有1／3的资金直接用于农民增收，这大大加快了低收入农户增收步伐。从监测数据来看，实施特别扶持政策已初见成效。2011年，磐安、松阳、庆元、衢江等4个县（区）低收入农户人均纯收入同比增幅高于欠发达地区低收入农户人均纯收入平均增幅（23．5%）；泰顺、文成、景宁、龙泉、云和等5个县（市）低收入农户人均纯收入达到4000元及以上（“低保”农户除外）的比重均大于欠发达地区平均水平（63．5%）。

表2　全省低收入农户人均纯收入基本情况

续　表

二、全面完成五年目标仍有一定困难

四年来，“低收入农户奔小康工程”的实施为到2015年“全面建成惠及全省人民小康社会”打下了良好基础。但是，从统计监测调查来看，到2012年底全面完成“低收入农户奔小康工程”的目标仍有一定困难，需要引起高度重视。

（一）低收入农户致贫因素难以消除

低收入农户的致贫原因有很多，如地处偏远、信息闭塞、交通不便等客观因素，但最根本的还是最难以改变的老弱病残、劳动力缺乏和素质低下等自身弱势的特征。据2011年统计监测调查，我省低收入农户家庭人口存在明显的弱势特征。

1．老弱病残比重高，劳动力缺乏

低收入农户家庭人口中，不足16岁的未成年人占10．2%，其中6岁及以下人口占3．1%；16—30岁的青年占16．0%；31—50岁的壮年占26．4%；51—60岁的中老年占14．8%；60岁以上的老年人占32．6%。户均从业人员1．32人，占家庭人口的52．4%，从业人员中约有四分之一人员超过了劳动年龄，在劳动年龄内的从业劳动力只占家庭人口的39．5%；约有三分之一劳动年龄内的家庭人员因病因残丧失劳动能力而不再从业。(www.xing528.com)

表3　全省低收入农户人口年龄结构

2．受教育程度偏低，择业领域狭窄

低收入农户家庭人口文化程度普遍偏低，不识字或识字很少的人口占到32．5%，小学程度的占33．7%，两者相加达到66．2%；初中程度的占24．6%；高中程度的占6．4%；中专占0．8%；大专及以上仅占2．0%。因此，从业劳动力的文化程度也相应偏低，不识字或识字很少的占10．1%；小学程度的占34．9%；初中程度的占43．5%；高中程度的占8．7%；中专占1．0%；大专及以上占1．8%。劳动力素质偏低，接受能力差，创业机会较少，就业行业受限。

表4　全省低收入农户人口受教育程度

3．近半从业人员从事第一产业，创收能力较弱

低收入农户家庭中从业人员以从事第一产业为主，占从业人员的49．1%，其中从事农业的占46．5%。从事第二产业的人员占17．1%，其中：从业制造业的占10．7%；从事建筑业的占5．5%。从事第三产业的人员占33．8%，其中从事居民服务和其他服务业的占12．3%。

（二）低收入农户教育、医疗消费支出比重偏大

2011年，我省低收入农户人均生活费支出为4237元，仅为全省农村居民人均消费支出的43．9%。低收入农户消费率（人均生活消费支出／人均纯收入）高达80．0%，比全省农村居民平均消费率高6．2个百分点。低收入农户人均食品消费支出为1966元，恩格尔系数为46．4%，比全省农村居民恩格尔系数高8．8个百分点。低收入农户生活消费支出，虽然结构基本合理，但与“低收入农户奔小康工程”提出的“低收入农户的人均教育、医疗消费支出占生活消费支出的比重基本达到当地农村居民平均水平”的目标相比，尚有不小的距离。这说明对低收入农户的教育、医疗救助依然不足，教育、医疗救助办法需要完善、力度亟须加大。

表5　全省低收入农户生活消费支出结构

1．“医疗消费支出占比”目标较难实现

2011年，我省低收入农户参加新型农村合作医疗的比率达到95．5%，比上年提高6．9个百分点。但调研中发现，实际能够享受“新农合”报销的人数低于这个比率，有的地方为了完成政府规定的目标，对外出打工人员由乡镇（街道）出资缴纳保费，但个人不享受保障。低收入农户中因病因残致贫的家庭比重较高，医疗消费支出较大，2011年人均医疗消费支出为617元，比全省农村居民高出13元；低收入农户人均医疗消费支出占生活消费支出的比重达到14．6%，比全省农村居民高出8．3个百分点。一些无经济来源的老人看病或有人员大病的家庭，很多是由子女或亲友直接支付医疗费，这笔支出人均达到117元，即使剔除这部分支出，低收入农户的医疗消费比重仍占11．8%，比农村居民高3个百分点。

2．教育费用支出仍是低收入农户一大负担

九年义务教育虽已普及，但对低收入农户来说，支付学生的生活费、小学初中的教育费用和高中、大学（专）的学杂费，仍有较大压力。2011年，低收入农户用于教育服务消费支出人均375元，为全省农村居民的84．1%，占生活消费支出的比重达到8．9%，比全省农村居民高出4．3个百分点。

（三）低保线以下绝对贫困户依然存在

据统计监测调查，2011年全省低收入农户监测样本中，还有部分家庭生活比较艰难，家庭人均纯收入在最低生活保障线2500元以下的绝对贫困户仍占8．0%（约占全省农村居民人口1%），其中：约有1．4‰的农户因家庭经营投入较大且尚未得到收益回报，家庭纯收入为负，虽然这些家庭一旦有收益回报，会迅速增收，但目前生活比较拮据，需要一定的救助。还有1．5%的低收入农户家庭人均纯收入在1500元以下，生活极其困难。据一些地方典型调查，出现这种情况的原因，既有低保标准调整时间在第二季度或更迟的因素，也有一些农户低保应保漏保的因素，还有一些农户不符合低保条件而未进低保的因素。

表6　全省低收入农户收入分布情况

注：2500元以下组的平均收入扣除纯收入为负的家庭。

三、进一步加大对低收入农户扶持的建议

2011年，我省低收入农户增收成效显著，核心目标完成较好，但全面实现五年目标还存在着一定困难。2012年是实施“低收入群众增收行动计划”的最后一年，应采取更有针对性的帮扶措施，进一步加大对低收入农户的扶持，并运用到“低收入农户收入倍增计划”政策中。为此，我们建议：

（一）进一步完善社会救助制度

进一步完善以城乡低保制度为基础，以农村五保供养制度、灾害紧急救济制度、医疗救助为主要内容，以住房救助、教育救助、司法援助制度相配套，以临时救助制度为补充，与慈善事业相衔接的完整的社会救助体系，构筑困难群众基本生活最后一道保障线。一是完善最低生活保障制度。虽然2011年全省所有县已将农村低保标准提高到2500元以上，但据统计监测调查显示，还有8．0%的低收入农户人均纯收入低于2500元。因此，要进一步完善低保制度，一方面，确保老、弱、病、残等增收困难的低收入农户和其他符合低保条件的农户全部纳入低保范围；将子女家庭人均纯收入不足当地平均水平半数的，因年老多病等原因失去劳动能力的低收入农户，酌情纳入“低保”范围。另一方面，进一步健全低保标准与当地最低工资挂钩的增长机制，加快城乡低保标准逐步缩小机制，有条件的地方应加快实现城乡低保同标。建议将家庭收入减去上年度医疗费自付部分，低于当地低保标准的困难家庭，纳入最低生活保障。二是规范社会救助标准。科学制定家庭收入调查、救助标准测算、救助对象分类以及救助数据统计等推荐性行业标准。在救助对象认定上，变传统的生活形态观察为科学的家庭收入调查。在救助对象身份上，摒弃按社会身份确定救助对象和救助标准的做法，将关注的重点放到救助对象的贫困程度上，让社会救助政策更加公平、合理。在救助标准制定上，建立科学的救助标准制定办法，确立救助标准与维持救助对象基本生活之间的关联机制。三是完善临时救助制度。将最低生活保障以外的社会救助覆盖范围拓展到相对贫困群体。对家庭人均纯收入高于当地低保标准但低于低保标准2倍范围内的生活困难群体，因重病、大病或遭遇突发灾害等导致基本生活困难的家庭，因不可抗拒因素难以维持基本生活的家庭，以及当地政府认定的其他应予救助的对象，实行一次性困难救助，帮助他们渡过临时难关。所需资金纳入地方财政预算，并统筹使用福彩公益金、社会捐赠款。四是完善重残人员生活帮扶制度。对低保对象以外的无固定收入重残人员参照当地低保标准全额给予生活救助；大幅提高低保对象以内的重残人员发放低保金人标准。完善优抚对象抚恤补助标准的增长机制。

（二）推进医疗救助由单一滞后转向灵活提前

困难家庭中因病致贫，特别是因大病、慢性病致贫的比例占到80%左右，医疗救助是社会救助的关键和重点。一是实行提前救助。采取发放医疗救助卡等形式，切实解决困难家庭“小病不看”的问题，对低保对象及困难家庭实施门诊救助、医疗救助。二是实行医中救助。对符合条件的救助对象在住院期间进行连续救助。当住院患者住院费不足但仍需继续治疗的，凭医院出具的住院结算清单，可以先到民政部门预补已付的部分金额。住院结束后，不足部分由民政部门一次性补齐。三是实行定期定量救助。鉴于尿毒症及器官移植抗排异治疗患者的用药现状和需求，改变“事后”救助形式，实行定期定量救助，对器官移植一定年限内每月进行一定金额的补助，提高救助效果。四是实行特种救助。对某些特种病、重要器官移植所需医疗费用巨大的家庭，提高救助额度。对低保对象的相关费用，可由农医保、民政、慈善总会、医院等单位按一定比例共同承担。五是实行二次救助。在当年度医疗救助资金结余较多的情况下，对医疗救助后支付费用仍影响基本生活的困难群众，实施二次救助。

（三）推进教育救助由单兵作战转向集团作战

据统计监测调查，仍有9%左右的低收入农户是因子女在校读书而致贫，虽然这种贫困是暂时的，但对于成长中的青少年影响却是巨大的，有必要加大教育救助力度。一是完善学生资助管理网络。协调并监督各相关部门、各社会团体教育救助资金的使用，规范学生资助管理工作。二是打造救助资金“拳头”优势。在财政投入有限的情况下，团委、妇联、残联、关工委、慈善机构等部门和社会团体开展的帮扶助学对教育救助起着重要的补充作用，也是社会互助的重要形式。各级政府既要积极鼓励、引导、保护、发挥社会各方参与教育救助的积极性，也要对社会各方帮扶助学进行统筹管理，整合部门力量、完善工作机制、落实资助政策、加大救助力度、强化资金监管、形成教育救助资金的“拳头”优势，充分发挥救助资金的使用效益，提高救助实效，保证救助的公平、公正。三是加大对特困群体子女教育救助措施，在教育部门国家教育救助的基础上，合理分配社会救助资源，使教育救助更具针对性和实效性。

（四）充分发挥专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”的大扶贫体系作用

加大投入力度，优化发展服务，改善发展条件，不断提高低收入农户发展能力和收入水平。一是不断加大专项扶贫力度。加强对低收入农户素质和技能培训，提高低收入农户参与创业就业能力。扶持低收入农户发展特色农业，鼓励和支持农业龙头企业、农民专业合作社带动低收入农户发展特色农业基地。支持有能力的低收入农户参与家庭工业、来料加工业、休闲旅游业、社区服务业等领域创业，吸纳更多低收入人员就业。推行村经济合作社股份合作制改革，支持发展集体物业经济，让更多的低收入农户拥有股份、增加财产性收入。二是加快推进农村危旧房改造。推进“生态人居建设行动”，加快农村危旧房改造，帮助低收入农户改善居住环境和居住条件，提高人居安全和防灾减灾能力。三是切实加大行业扶贫和结对帮扶力度。更好地发挥各级民政、教育、卫生、农业、林业等部门的职能作用，进一步加大对欠发达地区和低收入农户的扶持力度。完善团组结对帮扶、“一村一计一部门”“一户一策一干部”帮扶体系，开展更有针对性的帮扶活动，确保帮扶对象较快增收。四是扎实推进低收入农户青少年关爱行动。充分发挥共青团的组织优势，广泛动员社会力量，深入开展以“助困、助学、助医、助业”为主要内容的低收入农户青少年关爱行动，完善低收入农户青少年帮扶机制，帮助低收入农户青少年走出贫困阴影。

（五）加强扶贫政策举措落实的监督检查工作

加强对扶贫政策落实的检查和指导，特别是对于各项扶贫措施的落实情况、扶贫资金的使用情况要加强监督，及时反馈扶贫成效，及时纠正政策和工作偏向，确保扶贫措施到位、扶贫资金使用到位。