中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划建议，明确提出：“城乡居民收入普遍较快增加，努力实现居民收入增长和经济发展同步、劳动报酬增长和劳动生产率提高同步，低收入者收入明显增加中等收入群体继续扩大，贫困人口显著减少，人民生活质量和水平不断提高”为我省实施扶贫战略，建设均富和谐的小康社会指出明确目标和行动的指南。认清当前的扶贫形势，实施我省规划到户责任到人的扶贫开发方式，对于加快我省生产方式较变，促进产业升级转移，实现区域协调均衡发展，以及率先基本实现社会主义现代化目标，有着十分深远重大的意义。
一、扶贫开发的长期性和艰巨性
改革开放30多年来，我国经济社会发展取得举世瞩目的巨大成续，全体人民的物质文化生活水平获得较大的不同程度的提高。按原农村和城镇的绝对贫困人口分别由表2.5亿、0.5亿人，减少到2600万和1000万人。我省的绝对贫困人也由近1000万下降到目前的360万。绝对贫困化的普遍现象已根本扭转，但这是中国自已的标准。温家宝总理在2009年12月18日哥本哈根气候大会领导人会议上提出了一个新的数据，即按照联合国标准，中国还有1.5亿人生活在贫困线以下(2)。如果“用国际通用的每人每天2元美元计算，中国贫困人口数量就更大，差不多超过2亿的农村人口仍然处于贫困状态”，（注：日收入2美元是世行用于“小康社会”的贫困人口标准）“全国农村贫困阶层的数量应在2.8亿左右”。(3)按联合国1.25美元标准，广东贫困人口将提高到500万，按世行2美元的标准将增加1500万，贫困人口比例占全省的六分之一，占全国近二十分之一，可见扶贫的任务还相当艰巨。
（一）当前贫困化现状及扶贫开发面临的形势
扶贫是我国一项长期以来实施的战略决策，实施的半世纪以来已取得巨大的成就，使越来越多的人口摆脱了贫困，过上了有尊严的幸福生活，并朝着小康社会迈进。经济上的小康，政治上的当家作主充分体现了社会主义制度的优越性。然而，由于区域自然环境、资源秉赋等自然条件差异和历史发展基础不同，区域发展不平衡。因此当看到不少地区在改革开放中成为发达地区的同时，我们要看到仍然存在发展较慢的欠发达地区的贫困人口，即便是发达地区也不同程度地存在着贫困化人口，而且随着经济发展，贫富差别有进一步拉大的趋势，因此，扶贫工作任务重大而艰巨，对此我们必须有清醒和充分的认识。
1．贫困化人口居高不下，两极分化在继续拉大。我国目前贫困化人口总量，按照官方公布的数字是3600万，如果按照联合国或国际公认的贫困人口标准，则高达2.8亿人口，占总人口的五分之一。贫富差距拉大，据有关数据显示，目前我国的恩格尔系数，已达到4.8∶1，已超过国际警界线的0.8个百分点。为世界上贫富悬殊最大的发展中国家之一。2007年广东城乡收入相对比值为9.57∶1；2008年广东城市居民可支配收入19732.86元，差距进一步拉大，广东贫困农村与全省农村平均水平之间的差距，按定点抽样的14个贫困村监测数据显示亦不容乐观。广东14个抽样临测的贫困样，农民人均收入与全省水平相差距，2007年为0.329∶1；2008年是0.347∶1(4)。贫困化人口绝对数居高不下，贫富悬殊继续拉大带来社会负面效应，社会矛盾尖锐。盗窃抢劫犯罪率上升，社会治安和社会生态环境日趋严峻。
2．生存环境恶劣，农民致富受到极大限制。贫困地区和贫困人口集中地区，一般地可以从自然环境角度找到共同的特征。首先是自然环境条件相对较差，表现在高寒山区尤其突出，山多地少，缺少河流水源，土地贫背，干旱易涝等；其次是交通闭塞，远离城镇，连自行车这样简单的交通工具都难以使用，更不用说使用机动机械化耕耘和交通运输了。肩挑手推，手工劳动仍然是最主要的生产工具。这些贫困化人口集中的村庄，仍然是泥砖墙，土砖瓦盖的房屋，即使有人家换上钢筋水泥建筑，也是靠家庭成员外出打出积聚工钱把房子建起来，但由于户口制度等条件限制，打工毕竟为青春职业，年纪大被迫回乡扎根，断了打工收入而返贫。这些人外表看来虽住现代建筑房屋，但依靠一亩几分田地，依然过着十分清贫的生活。
3．教育卫生医药保健等社会公共设施欠缺。贫困化地区和贫困人口集中地区不仅表现在收入水平低，还表集中现在教育卫生文化等公共设施有效供给不足和人们享受不到公共服务产品带来的福利。在贫困地区和贫困人口集中地区，由于自然条件恶劣，贫困人口居住过于分散，给教育卫生文化等公共设施的配置带来极大困难，而配置的效率不高和财政资源严重稀缺等，也限制了公共产品配置投入。这些地方缺少公共设施和公共产品配置和供给，而城镇又距他们较远，加上行政区划和户口等因素，他们又不可能进入城镇和就近利用城镇的公共设施和公共产品福利。由户口关系造成的制度待遇及钢性差距，结果造成了城乡差距，地区差距的长期存在并且朝着扩大化趋势发展。
4．贫困的标准与国际标准存在较大差距，贫困标准面临与国际接轨的挑战。中国融入经济全球化之后，贫困标准也正由国内标准向国际式标准靠拢和并轨，我们现在订的贫困标准是国内标准，随着中国开放深入，人民不满足于国内标准，而是需要向国际标准看齐，这就向我国我省扶贫开发将不断提出新要求与挑战。而要求扶贫标准与国际标准一体化，不但是收入水平的一体化，也包括国家预以公民的国家福利均等化，我国我省的城乡之间，各社会阶层之间，享有由国家提供社会福利具有天壤之别。与长期享有高福利的资源的阶层体群相比，绝大大多数人至今尚未享有国家提供的社会福利，让绝大多数都享有国家福利的过程也是扶贫开发的一个过程，要实现这一个过程，需要长期努力。
5．提供扶贫开发的物力财力有一个逐步提高的过程。我国虽然已作为世界第二经济体，但由于人口基数很大，人均水平仍然偏低，不足以在短期内彻底全面地消除贫困。广东虽为产量产值居全国第一的经济大省，但人均值指标并非第一，且在向全国中等水平下滑。遏制指标下滑的办法不是通过扩大差别，在珠三角发达地区进行锦上添花，而是缩小至消灭贫困差距巨大的贫困地区和贫困化户来实现。扶贫的开展取决于扶贫能力的提高，我省扶贫不能脱离经济发展水平和生产力发展水平，只能随着经济发展和生产力水平的提高而提高。所以扶贫不可能在短期内达到一个很高水平，严格地说要达到国际标准需要经过一个长期过程。对此我们要有足够认识和思想准备。
（二）贫困化地区和贫困化人口的贫困缘由
贫困化的原因：贫困化是世界的共同现象，一般而言都具有客观和主观上原因共同造成的结果，但因贫困化的主客观的条件与环境不同，贫困化程度贫困化的特点和原因，各有各的不相同。就广东而言导致贫困化的缘由，不是某种因素单独作用，而是主客观因素综合作用的结果。
1．资源分布和资源乘赋差异导致的贫困。中国是一个国土辽阔，经济地理条件较复杂多变的，自然灾害比较频繁的国家。既有交通闭宽，山多地少，土地贫瘠的高寒山区和边远贫困地区，又有江河流域平原地区无涝则旱的地区，也还有地势平坦的临海而台风和海潮威胁的沿海地区。沿江流域和沿海地区虽然交通便利，但自然灾害却呈频繁性和不确定性。一场台风或一场早涝，造成的损失一年仍至数年才能恢复元气。就导致所在地区中低收入人群变成贫困，所以中国贫困地区并不限于传统意义的老少边山穷地区，沿江流域和沿海地区同样存在着贫困现象。
2．传统观念的障碍性致贫。安于贫困、知足常乐、不思进取的观念根深蒂固。从主观层面上，在封闭的自然环境下固守传统的文化观念，重农抑商意识始终束缚着和左右着人们现实生活的思想行为。长期居住在自然条件较为恶劣的环境下生活，在一个相对封闭式的小环境，形成了贫困地区特有的思想观念，如逆来顺受、“听天由命”、无所作为天命思想；“知足常乐”安于贫困的观念，“买卖羞耻”、“逢商必奸”、以及重土轻迁的“在家千日好、出门半朝难”、“金窝银窝，不如自家的狗窝”、“树高万友，落叶归根”等观念。在长期农业社会形成的传统观念，因为自然条件限制根深蒂固，以致在进入工业社会后，贫困化地区发展极为缓慢。并且对任何的违背传统观念的想法和行为，反而被视为不正常，拒绝接受。形成与现代市场商品经济社会格格不入和相冲突的观念。由贫困化地区环境造成陈旧观念又反过来加剧了对人们思想的束缚和禁锢，当安于现状知足常乐成为一种文化观念和精神状态，就成束缚贫困地区和人们脱贫致富改变命运的障碍。
3．文化素质偏低，就业门路窄。这些贫困的劳动力人口，致富技能和谋生能力极其低下。在广东贫困人口中文化程度低，百分八十以上的农民是初中未毕业就缀学，贫困地区文盲半文文盲的人口占劳动力总数比重平均达35%以上，最高的占44%。据对贫困村的抽样调查，部分贫困村初中升学率不足50%，最低的村升学率仅3。7%。成人进入劳动力市场后，就业门路窄，只适宜干重体力，带技术性劳动干不了，上年纪的农民重体力干不了返乡穷老，而年轻的“穷二代”、“穷三代”则种田不愿意，外出干重体力活也挑三拣四，东不成西不就，偶尔能断断续续干点零散活。闯荡在外总是处于失业和饥饿状态，一年到头总是身无分文积蓄，自已生存尚有困难，养家活口就更不可能。文化素质低结果，法律意识和思想道德水平也低，部分沦陷为社会边缘群体。当面临生存压力时往往会挺而走险、扰乱社会治安，是违法犯罪的潜在高发群体。
4．体制和政策差异的致贫。从政治和政府角度讲，户口制度的城乡隔离，使人失去了起跑线上的脱贫致富的平等机会，政府的地区政策的失衡或不当均造成了区域发展差距拉大和更大的不平衡及贫富悬殊持续扩大。户口政策改革的不稳定，九十年开放以在所在城市购房可入全家户口，到2002年以后旋即取消后，2008年又改成积分制，农民转市民更难。户口政策与人们的家庭成员命运关系最重大的制度与政策多变，导致抢先者得的时差不同而失去改变贫困命运的机会。
5．传统扶贫方式维持着贫困。例如行政推动型的扶贫政策，一是财政用于行政“三公”开支庞大，用于民生的总量投入严重不足，效果欠佳。二是非规范化、非常态化的不定期救助政策。不但无助于贫困地区和贫民彻底改变贫困问题，反而助长了“等、靠、要”的依赖思想。
以上种种都是贫困化长期存在的深层原因。总而言之，导致贫困化原因，是多方面的。但归根到底是制度层面的因素为决定性因素：诸如：城乡二元社会经济体制；农村经济体制缺陷；政治体制缺陷；以及个人和家庭因素等均是使农民获益能力不足的最重要的本质性的制度原因。
二、广东实施扶贫开发的必要性与可行性
（一）扶贫开发的意义重大
在本世纪中叶，全面建成小康社会，是我国落实科学发展观，建设现代化的和谐社会的奋斗目标。“三农”问题则是我国实现现代化目标的最大的制约因素，“三农”问题现阶段仍然今后相当一个时期的全部工作的重中之重。扶贫是我国解决“三农”问题的重要内容。是解决“三农”问题是最艰巨的战略任务和最艰难攻坚战役。因此开展扶贫是实施小康目标和建设和谐社会的强大推动力。
1. 扶贫开发是社会主义制度优越性的本质要求。社会主义的本质特征，带领全体人民走共同富裕的道路，实现共同富裕。这是社会主义制度区别于其他社会制度的最根本的区别，是我国建设社会主义现代化的最本质的特征。也是社会主义制度存在的最大优越性。为了走上共同富裕之路，我国在改革开放初期提出和实施了让一部分先富起来，通过先富起来的人产生的榜示范和榜样效应带动后进的更多人也富裕起来。然而小数人越来越富与大多数收入差距反差越来越大，与共同富裕目标是相去甚远。扶贫就成为发挥社会主义制度优越性的必然选择。扶贫可以通过多种方式，不同时期有不同的扶贫方式和扶贫重点，如果说改革开放初期，只要靠政策扶贫已让一部分有胆识有能力的人先富了起来，那么当前的扶贫除了政策扶贫外，还要增加资本和知识技术的扶贫。使社会主义制度优越性本质得到更充分的表现。
2．扶贫开发是实现区域经济均衡协调发展的需要。我国实行的是社会主义市场经济体制，市场经济的制度设计是充分发挥与调动人力物力的一切积极因素，推动各地社会经济文化的发展繁荣。然而由于各地所处的地理环境条件不一样，资源律秉赋不一样，以及发展的历史和基础不尽相同，即便在实行一样的制度、机制和政策下，仍然会有先发达和次发达和后发达之分。即便在同一个起跑线上起步竞赛，所达到的终点和结果都是不一样的。经济社会发展也是这样，为什么自20世纪九十年中建立社会主义市场经济体制和实行全方位改革开放后，自然条件较优越和发展历史基础较好的地区和城市城镇和农村能够率先发展起来进入发达或次发达地区和城市城镇和农村的行列。而相反，自然条件较差，发展基础和底子薄的地区和城市发展缓慢。这一现象是市场经济制度下客观存在的现象，然而，不因为是市场竞争所必然存在的现象，就视而不见，任其下去。因为，社会主义市场经济体是一个整体，如果只有局面的发展，没有全局整体的发展，最终全局的发展也要受到阻碍和制约。只有整体的均衡发展，才能为局部发展带来更大商机和发展空间。如金融危机沿海比内地受冲击大，在广东珠三角比粤东粤西受冲击更大，通过扶贫和产业转移，不仅可使贫困地区经济发展起来了，贫困地区人口收入增加，也增强改善生活需求的购买力，扩大了内需，就促进了珠三角发达地区经济复苏。
3. 扶贫开发是实现社会公平正义，保障人民过上有尊严的生活。实现社会公平正义，是社会主义制度优越性的必然要求和价值体现。社会主义市场经济制度的建立，也实现社会公平正义提供了实现渠道。但是市场经济它是在经济交易的领域和过程，实现交换的公平正义，但在社会分配领域的公平正义，已超过市场所能作用的范围，把非交易领域的社会领域的公平正义让市场来裁决和实现，市场这只看不见的手已无能为力。必须要依靠政府这只看得见的手来实行担当和主持，由于自然环境和历史基础差异造成的贫困，由于市场严酷竞争造成优胜劣汰等，都会导致一个些人在竞争中变成破产者和贫困者。对这些贫困地区和企业的贫困人员给予扶贫，让各种原因致贫和陷入贫困的贫困化人员获得必要的救助，过上有尊严的生活。这是实施社会主义公平正义的价值体现。
（二）广东已具备扶贫开发的条件
扶贫意义不但重大，但还必需得具备扶贫能力和条件，否则意义再大也无从谈起。我国和我省经济发展经过几十年的发展铺垫和积累，经济实力和综合国力大为提高，已具备扶贫开发必备的物质文化基础。
首先，我国综合实力增强，党和国家的对扶贫工作的高度重视。扶贫工作是“三农”问题重要组成部分，党中央国务院把解决“三农”作为全党工作重中之重。经过30多年的改革开放和发展，我国综合实力大为期提高，无论国民经济总量还是人均水平都达到了一个历史新高，经济总量已跃升到全球第二位，外汇储备居全球第一，持有美元债权全球第一，具备在全国范围内全面开展扶贫的客观条件，扶贫开发，不但有国家的政策支持也有物质文化和科技支持。
其次，广东省委、政府制和具体管理部门制订了强有力的扶贫开发政策。广东省委政府把扶贫工作作为关注民生的重大任务来抓，把扶贫困地区经济社会发展摆在全省基本实现现代化建设的重要位置，把扶贫工作重点放在山区，多次召开全省性的扶贫开发专题会议，对加快山区经济发展作出重大决策，制订实施了一系列的扶贫的优惠政策和实施细则，有规划分阶段推进实施扶贫战略，如《中共广东省委广东省人民政府关于争当实践科学发展观排头兵的决定》提出“完善扶贫机制，做到规划到户、责任到人，加快消除绝对贫困现象”，并根据中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋关于扶贫工作“规划到户、责任到人”的批示，广东省委办公厅、省政府办公厅出台了《关于我省扶贫开发“规划到户、责任到人”工作的实施意见(粤发{2009}20号)》、广东省扶贫办出台了《广东省建立健全扶贫开发信息管理系统工作实施方案》等一系列的扶贫政策，为扶贫开发提供了政治和政策支撑。
其三，广东具备了推进扶贫开发的物质文化和技术力量。广东经济总量占全国十分之一，每年财政税收上万亿，占全国七分之一，向全国上缴财税全国第一位，这些等使广东具备较强经济能力和和转好的扶贫条件。在2008年广东在汶川大地震救灾和灾后重建中，在人力和财力物力的投入支援是贡献最多的省份之一。有承办像亚运会这样盛大国际赛事能力。具有修建上千公里地铁，把珠三角主要城市群联成地铁网的公共建设的能力。近年有上万亿元项目规划投资建设，完全具备帮助全省360万特困地区人口脱贫过上温饱和走上小康生活的能力。每年划出几十亿至一百亿进行扶贫开发可以在若干年内帮助贫困地区和贫困人口最终实现脱贫致富，而且广东产业转型升级，扶支取珠三角产业转移向东西两翼转移，把产业转移与扶贫脱贫结合起来，为下一波产业升值和出口扩大奠定了基础，可以预期，广东的财政能力会和扶贫能力会越来越强大，广东完全了具备了在推行和实行我省扶贫战略的物质和基础和能力。最终实现广东继“珠三角”之后东西两翼的均衡发展和贫困山区及贫困人口最终走上共同富裕的道路。
三、扶贫的指导方针原则与目标任务
近年来关于“最富有的在广东，最穷的也在广东”的说法，在广东和至全国广为流传。这反映了广东贫富悬殊之大，引起了中央和省委领导的高度重视。广东省作为中国第一经济大省，扶贫责无旁贷。而且要在作先行一步的表率。广东扶贫的目标要以全国目标为参考值，既不低于全国目标，又不能过度拔高，过低过高都不足以发挥表率和示范作用。过高于内地难以学到，宜以略高于全国目标、接近联合国人均每天1.25美元（原为1美元，因美元贬值，调加0.25美元）为宜，提高扶贫效率，才能在扶贫上发挥表率和示范作用。鉴于全国的目标是2050年基本脱贫走上小康生活，那么，广东扶贫的目标2020年实现全部脱，比全国提前30年实现脱贫。广东贫困面占全国十分之一。国民生总值也是全国的十分之一，而财政收入占全国的七分之一。七分之一财政收入对应十分之一的扶贫责任应当说是不成问题的。
（一）扶贫开发的指导方针、原则
扶贫的指导方针，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，贯彻落实《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）》。抓住机遇，坚持统筹发展，以促进贫困人口就业、增加贫困人口收入、改善贫困地区民生、加快贫困地区发展为主线，巩固以专项扶贫为主导，以行业扶贫、社会扶贫为支撑的大扶贫工作格局，完善扶贫战略和工作机制，注重增强贫困地区的自我发展能力，促进基本公共服务均等化，着力改善贫困地区生产生活条件，加快脱贫致富步伐，全面促进贫困地区经济社会人口与资源、环境协调发展。
坚持开发式扶贫，实行开发扶贫与社会救助有机结合。大力发展特色优势产业与改善生产生活条件，保护生态环境，发展社会事业，提高贫困地区和贫困人口的发展能力。积极推进开发扶贫与农村社会救助有效衔接，把社会救助作为解决温饱的基本手段，把扶贫开发作为脱贫致富的主要途径。
在以上的扶贫开发方针指导下，坚持突出重点，分类指导的基本原则；坚持自力更生与国家扶持、社会帮扶相结合的原则；坚持政府主导，分级负责，部门联动，社会参与的原则；坚持统筹兼顾，持续发展的原则；坚持治标与治本相结合，以治本为主，防止脱贫村户反弹返贫为原则。
（二）扶贫开发的目标任务
扶贫目标任务繁重：在“十二五”仍至更长的时期，我省的扶贫工作要力争走在全国前列。构建有利于反贫困的制度体系；增强贫困者的反贫困能力；构建有利于反贫困的环境条件等。要确立和紧紧抓住当前反贫困的扶贫的重点；有计划分阶段地推进，力争我省在率先基本实现社会主义现代的同时，实现扶贫开发脱贫致富的目标和使命。
围绕到2020年绝对贫困基本消除的总体目标，到2015年，贫困地区基础设施、社会事业发展环境明显改善；重点产业、生态建设等全面发展；贫困县和贫困村农民人均纯收入增长幅度高于全区平均水平，全省贫困人口减3/5；实现脱贫人口210万，贫困人口由目前360万下降到150万，贫困人口健康生活水平、综合素质和稳定发展能力明显提升，逐步缩小城乡收入和发展差距，2020年如期全部脱贫。
到2015年，70%以上的贫困村通硬化路，有条件的20户以上自然村、50%的10户以上20户以下自然村通村屯道路，并鼓励修建硬化路，同步推进村庄内道路硬化；全面解决贫困村群众饮水安全问题；所有的贫困村和有条件的自然村屯，全部通电、电视，能收看中央和广东电视台节目；特殊困难地区的发展环境和条件明显改善；贫困村人均有效灌溉面积达到0.5亩以上或有山地3亩以上；低于此指数的动员和安排进入城镇或异地安置。在巩固提高九年义务教育水平的基础上，实现所有贫困村贫困家庭子女上高中全免学杂费目标；贫困村公共卫生、文化服务体系健全发展，每个贫困村有医疗设施和基本药物配备齐全的标准化卫生室，文化活动室；贫困村农户都能住上安居房；贫困村无劳动力或丧失劳动能力和特殊困难家庭人口全部纳入社会保障体系，做到应保尽保，做到温饱靠救助，发展靠扶贫开发。
四、推进扶贫观念与扶贫方式的转变(www.xing528.com)
（一）扶贫的观念转变
推进我省扶贫战略的实施，转变扶贫方式，必须首先转变扶贫观念。当前制约我省开展扶贫工作的最大的障碍是观念上阻力，包括：一是转变扶贫观念。一提扶贫，有人就认为这是欠发达地区的事，认为广东是全国经济总量最高的发达地区，不存在扶贫问题。因此，长期以来认为扶贫与已无关，对扶贫不予重视。有人甚至认为差距就是动力，差距越大动力越大，对扶贫不感兴趣。二是有的地方把扶贫当救济，把扶贫诠释为送衣送物和节日慰问，没有把扶贫当作一件大事来抓，帮助贫困地区人们从根本上脱贫致富。三是有的地方虽然也口头上也认为扶贫重要，大小会议也会提及扶贫，但说起来重要，做起起来次要，忙起来不要。这些都是停留在传统的扶贫观念和行为上，未能与时俱进，创新扶贫的观念。创新扶贫观念，首先是转变传统的救济即扶贫的观念，树立帮助贫困化地区和家庭脱贫致富的新观念。只要政府和管理部门的扶贫观念转变了，才能帮助老百姓转变安于贫困的观念。其次，是实行扶贫方式的转变，从满足不定期的送衣送物救助和节日慰问向知识扶贫，生产扶贫和制度扶贫和常态扶贫转变。第三，是由对个别地区和个别人的随机扶贫向严格制定贫困标准，核实扶贫条件，把扶贫资源和力量用到相对最贫的地区和个人身身份，不漏掉最需扶贫的地区、村户和个人。不能让本不符合贫困条件的人享有扶贫帮助，更不能让扶贫的钱物和资源被截留私分贪腐等流失在各级行政和相关管理部门中。
（二）扶贫方式转变
扶贫目标一旦确立，要付之实践。实现这个扶贫目标选项选择实现扶贫目的方式至为关键。传统的扶贫目标一订再订，到头来均未实现，原因就在实施扶贫的传统方式不可持续性。因此，要想在这一轮扶贫目标变成现实，要从以下方面转变扶贫方式。
1. 采取整村推进和连片特殊特困区域开发相结合的扶贫方式。一是分批整村推进贫困村扶贫开发方式。进入“十二五”扶贫开发后，要重新确定了一批贫困村作为新阶段扶贫开发的主战场，并按照为小康打基础的要求，围绕农民收入、基础设施建设、产业开发、社会服务、生态环境等方面确定了5大类细化成若干项目整村推进的具体目标。本着缺什么补什么的原则，逐村逐户进行规划。然后，分期分批对贫困村整村推进扶贫开发，综合治理。从2011年起到2015年，分三批实施，每批2年，到2020年全省1000多个贫困村全部实施完毕。从群众最关心、最紧迫、最直接、最现实的切身利益入手稳步推进。
2. 因地制宜，分类指导，综合整治的扶贫开发路子。要针对地区、村屯、不同贫困群体之间的条件和贫困因素不同，甚至差别很大的特点，因地制宜，分类指导，分类扶持，走三条开发的路子。一是就地开发的路子。对资源条件较好、改善交通条件成本较低的地区和村屯采取就地开发，通过开展基础设施建设，扶持产业项目，改善生态环境，帮助贫困群众实现脱贫致富；二是异地安置路子，对自然环境恶劣，缺乏发展生产条件的地区和村屯，家庭人均不足0.5亩和早地不足3亩的贫困户，进行组织动员与自愿相结合，异地安置本县城镇老镇转业，减少人地矛盾。实行异地安置，把贫困群众搬迁到条件相对好的地方重建家园，在扶贫攻坚实施山区特困群众异地安置的基础上.搬迁安置以县城和县属镇为主。三是转移就业的路子，提供免费的信息和培训服务指导。在贫困人口比较集中的村镇，设立就业信息服务站和培训中心，提供免费信息服务和免费培训服务。由省市县扶贫工作队组和从事扶贫工作各方面专家学者提供志愿服务。扶贫工作队组人员要深入至村户，认定一批贫困村劳动力，负责动员组织他们进入转移就业的培训基地接受就业技能培训。在贫困地区做到县县有、镇镇有培训点。通过短期职业技能培训，引导贫困村户农民向城镇转移和就业。
3. 政府主导，社会多渠道联动。扶贫开发是一项系统工程，预计我省每年要投入扶贫资金100亿，贫困人口人均受益投入约3000元。要由政府主导和社会各方多方联动来推进.坚持多渠道投入，整合五大资金和力量投入。只有统筹各方面的资金，整合各方面的力量，才能打赢反贫困歼灭战。大力整合五大资金和力量投入扶贫开发。一是财政投入，每年投入财政扶贫资金约20亿元；二是社会投入，广东省内兄弟市县之间的投入10亿；三是争取国家扶贫基金及有关部门的支持和投入，中直、省直和中直驻粤单位共投入帮扶资金15亿元。三是贷款投入，通过金融机构共为贫困农户发放扶贫贴息贷款30亿元。四是境外投入，拓宽国际社会帮扶渠道，与世行、英国、美国、日本、澳大利亚、香港等有关组织有着广泛的合作优势与机会，争取引进国外扶贫贷款近23亿元，国外无偿援助2亿元。五是群众投入，着重通过参与式扶贫方式，发动群众当家作主，增强接受扶助与自力更生相结合，克服完全等靠要的依赖思想；积极推进贫困群众参与式扶贫的做法，发挥贫困群众的主体作用，在贫困村扶贫开发工作中，赋予贫困群众平等参与和管理的权力，积极引导贫困村群众自我组织、自我管理、自我监督、自我服务、自我发展和自我提高。
（三）扶贫的战略转变
把由救济型扶贫向发展型转变，把纯财物型注入型向财物智力型并重的综合投入为主；由短期的分散式的扶贫向长期扶贫，系统扶贫转变；要从传统输血型和施救式的扶贫方式，向现代造血型和科学发展型的扶贫方式转变；把千篇一律的抓“典型”引路式的扶贫摸式，向一村一品，一户一式的全方位“多种型”的扶贫摸式较变；由即兴临时突击型的功利政绩式扶贫，向平稳持续的常态化均衡发展的扶贫战略模式转变。
五、扶贫体制、机制创新
广东要建成率先消灭贫困的经济强省，扶贫工作要以科学发展观为指导，立足实际，解放思想，实事求是，转变传统的扶贫观念，创新扶贫的体制和机制.建立一套切合实际，富有激励性的高效率的反贫困的制度体系，成为规范和指导广东扶贫的体制机制和政策体系，围绕实施广东扶贫开发的“双到”工作。当前要大力推进扶贫工作改革创新，包括扶贫的内涵创新、扶贫的制度创新和扶贫的机制和政策创新。
（一）扶贫的内涵创新
对传统的扶贫观念和扶贫内涵和扶贫方式、扶贫战略和扶贫行为，进行全方位的创新和转换；转变单一的零星和无序和无根本保障的例外公事的式扶贫。进入综合系统、有秩常态和根本保障的扶贫发展方式。那么，扶贫体制创新是扶贫内涵创新的核心内容，是扶贫内涵创新实现的制度保障。要紧紧地抓住制度创新这个核心问题，加强扶贫工作的制度建设，实现扶贫工作制度的标准化、规范化、法制化、系统化和常态化。
（二）扶贫的原则创新
根据中央扶贫工作的精神和广东扶贫工作和制度薄弱的实际情况，扶贫制度建设要根据和围绕几个原则进行。一是社会公平正义原则，扶贫制度要体现社会公平正义原则，逐步从制度和政策配置上朝着公平正义方向发展；二是要体现和有利于社会主义的共同富裕，防止贫富悬殊和两极分化。三是体现在物质文化层面有利于公平享用国家公共设施和公共产品；四是要有利于纠正因市场缺陷与失灵而导致的贫困化，以政府看得见的手纠正市场看不见的手；又要防止以政府看得见的手对市场这只看不见的手进行全部包办取代。五要有利促进和推行发达地区与欠发达地区结合一对一投资合作开发共赢的扶贫模式。根据这些原则，要充分考虑推进这下几方面的扶贫制度建设：一是贫困化地区和贫困家庭和个人的贫困化标准，审核程序；二是扶贫方式和扶贫种类；三是扶贫投入和获得扶贫的依据和条例；四是生产性扶贫与迁移性扶贫制度和政策。五是按消费生活差异，建立分类的城乡一体化的贫困人口的最低生活保障等社会保障体系。把扶贫工作纳入社会保障机制和社会保障体系。通过这些扶贫的制度机制和政策设计安排和实施，以最大限度地扶贫工作有条不紊在运转起来，逐步减少贫困化到最终完全消灭贫困，提供坚定和科学的制度保障。
（三）扶贫的措施创新
十二规划要求经济增长方式转换，扶贫创新，就是转变经济增长方式的重要的组成部分。转换就是创新。而增强反贫困的能力是实现扶贫方式转换的创新的关键。
1．增强贫困者的反贫困能力。包括转变贫困者的“等、靠、要”传统观念，提高脱贫致的自觉性，增强反贫困的能力。加强科技和知识的传授，对贫困者提供免费的培训，及科普读物的免费发放，对未能培训班现场听课学习的，或者各种原因行动不便者，科教培训服务工作者及科普服务志愿者，要直接深入到村到户，并结合生产实践进行示范指导。通过各种形式用现代科学知识武装贫困者的头脑，增强他们脱贫致富的智力和能力，缩小贫者和富者之间的知识差距，以增强贫者自我脱贫致富的能力。为此要消灭成年人的知识贫困的盲区盲点，对未通过和取得义务教育初中毕业学历的成年人要督促其补读至完成毕业学历，学校对成年人的义务教育阶段的学历教育要大力支持和提供免费服务。严格核查九年义务教育的学龄人口的入读率，保证达到98%以上，从源头上消灭知识贫困的产生。以最大限度地缩小在起跑线上的基础差距。
2．政府主导与社会参与相结合，构建有利于反贫困的扶贫环境条件。建立一个良好的反贫困环境和创造有利扶贫的条件，是帮助城乡居民脱贫致富的基础。这些环境与条件主要包括，公共服务环境，解放贫困户的入托上学问题，就医保障和公共卫生和防疫问题，对贫困地区贫困村建立村图书室，电脑室，村卫生所，邮递站、信箱等。政府和社会是扶贫环境的创造者和供给者。尤其是政府作用是从根本上改善扶贫的关键。政府是国家资源的掌管者和分配和配置者，是扶贫环境供给的主体。要从财力物力和人力智力上进行综合的配套投入和服务，切不可单纯的某项的单一投入了事。因为各种要素的都不同程度地决定或影响着扶贫的效果。只有各种要素之力的比例协调的投入和供给才能充分发挥其效果和作用。同时也不能忽视社会参与的作用。在确立以政府扶贫主体的同时，也要充分发挥社会在扶贫上作用。充分发挥充分各种公益组织和慈善组织在扶贫供给的作用。政府要对社会组织的扶贫义举和作用给予大力支持和表彰。
3．要确立和紧紧抓住当前反贫困的扶贫的重点。扶贫是一个繁重而艰巨工程，要有计划分阶段地推进。防止搞形式主义的一阵风，开始阶段要选准突破口，然而纵深推进。既要从容易突破的方面抓起，以便易于见效，增强扶贫脱贫的信心，又要根据当前的实践和形势发展需要每一个时期抓住一两个重点，逐个击破，抓住带关键性和决定作用的主要矛盾，寻求解决主要矛盾的主要方法，制订政策和具体推进的措施。根据当前党中央国务院和省委省政府关于落实科学发展观，建设和谐社会的转变发展方式，以及关于关注民生，服务民生的精神，实行反贫困化的扶贫重点转移。把扶贫重点由，传统的以实物救济，转向发展型的投入为主，由单一救助型转变为政策、物质、科学、文化和人才综合投入并重，扶贫与转变发展方式相结合，转变扶贫方式。
4．贫困地区、贫困户和贫困化人口，实行分类指导机制。首先对绝对贫困的村庆农户组织综合考察团，经鉴定如果是属于自然环境恶劣，长期投入均无济于事，无盖于脱贫致富的，要转变扶贫方式.转换扶贫思路和扶贫方式，实行整村搬迁的方式。把原计划的项目投入和物质济助用于搬迁和安置。搬迁的迁地，应当以交通便利的县城和较大的城镇为主。一次性的投入，从源头上切断长期投入和长期贫困化的根蒂。其次是对地理环境并不差，只因为交通条件限制而长期抑制经济发，扶贫投入主要用于帮助贫困地区改善交通条件。第三，对于自然环境和交通等自然和人文环境均没问题，但依然贫化的地区、镇、村，重点是加强科学知识的传导和培训，扶贫的投入为主。
5．立足于综合扶贫，智力扶贫优先和智力扶持先行。省市的大专院校和各种专业技术学校以及各类科研院所，要轮流派出中青年教师骨干和科技人员深入到贫困化地区村镇作为志愿者提供科技知识的服务。同时在省市的高校也要为村镇举办一些免费接收学员的短期培训班，为贫困地区和村镇培训村镇的科技知识技术骨干。以科学知识扶贫，帮助这些村镇举办科技文化培训班，并成为一种长期坚持的常态化的扶贫方式。坚持因地因时制宜和分类指导投入推进的方针和原则，可以改革过去的扶贫投资不分清红皂白，大量投入财物满足“等、靠、要”要求，造成扶贫投资无底洞，贫困化依旧的现象。
六、建立与实施扶贫的保障机制
（一）扩大县级自主权，实行“四到县”
坚持资金到县、权利到县、任务到县、责任到县“四到县”的工作方针，在扶贫政策措施、目标责任、项目内容、资金预算和整合等内容上扩大县级工作自主权，充分发挥县级扶贫工作的积极性、灵活性和创造性；各县（市、区）要结合国家和自治区扶贫开发规划，研究制定本级扶贫开发规划，保证扶贫工作的科学性、可行性和稳定性；鼓励和引导各地按照实际情况和资源特点，竞相发展特色项目，采取“一地一策”的有针对性的扶贫开发工作政策和措施，切实保证扶贫开发工作的实效性。切实充实与完善省市县的扶贫机构，做好机构职责明确，扶贫的指导思想方针和目标任务明确、措施和执行有力。
（二）明确把“规划到户、责任到人”的具体任务和职责
建立全省贫困化人口的调查、鉴别、建档的信息化管理。分类建档立十，根据不同的类型的贫困乡、村、户，制定“规划到户、责任到人”的实施工作方案。因地制宜实行有针对性的扶贫措施，全面推进实施“一村一策；一户一法；一户一挂”，办法。把整村推进和帮扶到户结合起来，整村推进着重于贫困村的住房、道路、饮水、农田基建等基础设施的改善，以“一村一品”或“一品为主，综合开发”的产业开发建设上。“一户一法”要根据每个贫困户的具体情况设计个性化的帮扶办法。完善“一户一挂”的挂钩联系制度，使扶贫开发，从宏观到微观系统化、网络化和精细化。
（三）完善金融、税收、土地服务政策
要建立扶贫开发的金融税收和地政服务政策包括：一是多方面拓展扶贫融资渠道，鼓励金融机构支持当地扶贫开发事业。继续完善扶贫贴息贷款政策，发展农村青年创业小额信贷和农村妇女小额信贷；二是加大对扶贫产业的税收优惠政策。贫困地区新办的有扶贫功能的企业，三年内免征所得税，外商投资优势产业项目、国内不能生产进口的自用设备、配件免征关税；三是用地倾斜政策。新增建设用地指标优先满足贫困地区移民易地搬迁用地需求和扶贫产业发展需要。每年在有条件的扶贫开发工作重点县安排一个土地整治项目。
（四）加强生态建设，建立生态、资源补偿机制
继续深入实施生态扶贫工程，加大退耕还林、水土保持、天然林保护等生态修复工程建设力度，创新大石山区石漠化治理与扶贫开发模式，推进乡村石漠化综合治理与扶贫开发试点工作。探索建立生态、资源补偿机制，增强对限制开发区和禁止开发区的补偿功能，采取多样化的生态、资源补偿方法和模式，让生态脆弱的贫困地区得到必要的生态、资源补偿资金用于扶贫开发，在保护生态同时增强贫困地区保护生态环境和生物多样性的能力，实现可持续发展目标。开发贫困村的村风村俗的文化族游，把旅游服务业等第三产业直接引入第一产业。实现保护生态与创造就业、增加收入、脱贫致富的双赢和多赢。
（五）建立扶贫审计监测
完善项目管理和资金使用管理机制。不断提高扶贫项目的科学管理水平，建立健全项目申报、审批制度。加强对项目申报的规划、设计和论证，以项目内容和辐射带动贫困户的数量、标准作为申报、审批的依据；健全项目库储备制度。对经过审批实施的扶贫项目要实行计划管理和绩效监测，探索建立由独立第三方执行的扶贫项目绩效监测制度。
（六）建立扶贫开发问责制度
确保扶贫资金的使用效益。实行“资金跟着项目走”的捆绑制度，加大对各行业扶贫资金和涉农资金的整合力度和统筹管理；完善以项目为龙头的专户、专帐和报帐制度，确保资金专款专用并及时到位。扶贫、财政部门定期对扶贫项目资金到位情况和使用情况进行监督检查；审计、监察部门对扶贫项目资金的使用情况进行全面审计；严格执行公告、公示制度，接受群众监督，保证扶贫资金分配、管理、使用的各个环节公开透明。建立对扶贫资金技术和人力使用的结果和效应的评估、奖惩与问责追究制度。
【注释】
(1)潘义勇（1955.02-），男，广西人，广东省社会科学院产业经济所研究员，研究方向：产权经济与现代农业经济。
(2)温家宝：在2009年12月18日哥本哈根气候大会领导人会议上讲话。
(3)杨绪盟著：中国贫群体凋查：东方出版社2010年版，第55页。
(4)广东省贫困村定点监测分析研究，第38页。
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