广东扶贫双到工作中突出问题及应对策略

浅议广东扶贫“双到”工作中的突出问题及其应对策略

深圳市龙岗区葵涌街道办事处　孙扬⁽¹⁾

2009年6月，广东省委、省政府出台了《关于我省扶贫开发“规划到户、责任到人”工作的实施意见》，对全省实施扶贫开发“规划到户、责任到人”工作作出专门部署，这是我省在新时期对扶贫开发工作作出的一项创新性战略决策。根据工作安排，全省3409个贫困村、37.2万户贫困户、155.8万贫困人口均落实了帮扶单位和责任人，5662个帮扶单位共派出3451个工作组、1.15万人进驻贫困村，并制订了帮扶规划和措施，实施“一村一策、一户一法”的“靶向疗法”。

应该说，扶贫“双到”工作是我省有史以来领导最重视、投入力度最大、措施最有力、效果最明显的一次大规模扶贫开发行动。经过近两年的努力，我省扶贫开发“双到”工作取得了明显成效。据广东省扶贫办提供的2010年考核结果显示，截至2010年12月31日，全省去年共投入资金近45亿元用于“双到”扶贫，平均每村近130万元，帮助155余万贫困人口人均纯收入上升至 2410元，增幅超过50%，近三万户贫困户完成危房改造，初步探索形成了区域经济协作帮扶、农业产业化帮扶、特色旅游帮扶等13种特色鲜明、行之有效的帮扶模式。

不过，近两年的扶贫开发实践，尽管取得了丰硕的成果，但也存在着一系列亟待解决的突出问题，让我们进一步认识到扶贫开发工作的艰巨性与长期性。笔者认为，只有充分认识到扶贫开发“双到”工作的必要性与重要性，认真分析总结扶贫工作中存在的突出问题，牢固树立“五个意识”，才能真正把各项扶贫开发工作措施落到实处，实现全省扶贫工作的重大突破，成为建设“幸福广东”的新亮点。

一、扶贫开发“双到”工作的必要性与重要性

（一）扶贫开发“双到”工作是全面建设小康社会与“和谐社会”的迫切需要

2011年4月26日，中共中央政治局召开会议，研究当前扶贫开发工作面临的形势和任务，审议《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》。会议指出，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，经济社会发展总体水平不高，制约贫困地区发展的深层次矛盾依然存在，特别是集中连片特殊困难地区扶贫攻坚任务仍十分艰巨。深入推进扶贫开发，是坚持以人为本、执政为民、改善民生、缩小差距、促进全体人民共享改革发展成果的重大举措，是全面建设小康社会、构建和谐社会的迫切需要。作为全国经济大省，广东省在全国率先实行扶贫“双到”措施，无疑为中国未来十年的扶贫工作打下了坚实的基础，提供了重要的借鉴。

（二）扶贫“双到”工作是立足于广东省情的现实需要

虽贵为全国经济第一大省，GDP总产值将近五万亿，但广东省的区域发展不平衡问题在全国却非常突出，以致有人笑称“最富的在广东，最穷的也在广东”。粤北、粤西、粤东的广大山区，土地面积占全省65.4%、人口占全省4 0.7%，但GDP仅占全省总量的1 7.4%，财政收入仅占5.7%。截至2009年，广东还有70万户316万农村贫困人口，占全省农村人口的6.14%。特别是还有200多万户农民居住在危房和茅草房中，有3409个村年人均收入低于1500元。如此巨大的差距，不仅不利于全省建设全面小康社会和现代化目标的实现，也极大地挫伤了广大山区人民勤劳致富的积极性。

（三）扶贫“双到”工作是建设“幸福广东”的未来需要

2011年1月，广东省委书记汪洋同志在全省十届八次会议上首次提出“幸福广东”的概念，明确将“加快转型升级、建设幸福广东”作为我省落实“十二五”发展主题主线的核心任务。汪洋同志指出，建设幸福广东，就是要坚持以人为本，维护社会公平正义，保护生态环境，建设宜居城乡，改善社会治安，保障人民权益，畅通诉求表达渠道，满足人民群众文化需求，从而强化转型升级的目的依归和价值导向，使转型升级成果更好地转化成人民群众福祉。如果不能让广大贫困山区人民享受到改革开放的成果，又何谈维护社会公平正义？又何谈建设全面小康社会和和谐社会？又何谈让全体广东人民真正获得幸福感？

二、扶贫“双到”工作中的突出问题及其成因

（一）政府角色定位不清阻碍了扶贫工作的顺利展开

在扶贫“双到”工作中，政府发挥着重要的主导引领作用，然而政府也必须明白，政府的角色是扶持和引导，而不是全盘包办，政府的职能是提供服务，做好引导和管理工作，而不是全部参与贫困户的脱贫致富工作。广东省近年来的扶贫工作，普遍存在一个突出问题：无论是扶贫动议的产生、政策的制定、制度的建立、资金的筹集，还是具体行动的组织和实施，绝大部分扶贫工作由各级政府承担并通过行政部门组织构架来推动，不利于提高贫困农民积极主动的参与，也不利于扶贫资金的有效使用与监督审计。

（二）帮扶工作进展不平衡，帮扶措施不到位

广东从上世纪90年代开始大搞农业综合开发，利用山区的资源优势和区位优势，把开性性农业特别是“三高农业”作为山区发展的突破口，实施开发式的扶贫战略。这一扶贫战略，虽有利于扶贫工作的长远规划，但并没有让大多数贫困群众真正得到实惠。广东省目前正在实行的“规划到户，责任到人”的扶贫新机制，就是让扶贫工作真正落实到村，落实到户，能够让广大贫困人口直接受益并尽快摆脱贫困。然而，由于扶贫部门的重视性不够以及被帮扶对象对扶贫“双到”工作的重要性缺乏认识，有些地区的帮扶工作进展缓慢，帮扶措施不到位，并不能让贫困群众真正受益，早日从贫困人口转变为非贫困人口。

（三）帮扶内容方式的创新性不够制约着扶贫工作

目前，广东省扶贫“双到”工作的帮扶内容方式主要包括直接帮扶、金融帮扶、农产品订单帮扶、劳动力转移帮扶、介绍工作帮扶等。应该说这都是一些切实有效的帮扶措施，有利于贫困户迅速达到脱贫的目的。然而我们也必须注意到，一些地区的领导包括帮扶单位存在片面追求本地区、本单位帮扶对象一年减少了多少贫困户为目标，而忽视在根本上拓宽增收门路，改善环境、防止和减少返贫和新增贫困等诸多因素。在面对不同的贫困地区、贫困村和贫困户的不同实际中，没有用科学发展观的正确指导，缺乏针对性的帮扶方案与规划，无法将“输血”与“造血”相结合，不利于贫困村和贫困人口的自我发展能力。如何建立彻底脱贫机制，让贫困户过上幸福安稳的日子？是摆在政府及帮扶部门面前一道亟待解决的难题。

（四）领导干部对知识扶贫缺乏战略意识制约着贫困地区的长远发展

在扶贫工作中，一部分领导干部中间长期存在着只追求政绩而忽视做好长期基础工作的思想认识，认为知识经济离我们太远，贫困地区抓教育、抓人才培训、抓人的观念转变是“远水救不了近火”，因而对贫困山区的基础教育与科技培训重视不够，使得贫困地区的人均教育程度偏低，思想意识落后，不利于贫困群众接受和掌握新观念及新技能，也缺乏竞争非农产业就业机会及农业开发的能力。

三、树立“五个意识”，开创广东扶贫工作的新局面

（一）扶贫工作的战略意识

1. 必须充分认识扶贫工作的长期性和艰巨性。经过三十年来持续不断的扶贫工作，我省扶贫工作取得了巨大的成就，贫困地区大大缩小，贫困人口大大减少，广大贫困人口正在实现从温饱向小康的过渡。然而我们也必须清醒地意识到，贫困是一个动态的过程，贫困标准的划分和导致贫困的因素不断发展变化，扶贫工作是一项长期而艰巨的任务，绝不可能一蹴而就。因而我们必须树立打持久战和打硬仗的战略意识，将扶贫工作进行到底。

2. 必须将完善贫困地区群众社会保障体系提高到战略高度。受制于历史原因及经济因素，贫困地区的教育水平低，卫生医疗条件差，社会保障体系极其薄弱，这些都极大地打击着贫困地区群众脱贫致富的决心与信心。特别是因生病而致贫的人数大量存在。由于山区农民缺乏医疗保障，加上农村医疗设备落后，医务人员素质跟不上，农村医药市场管理混乱，农民不仅看病难花销大，有的小病得不到医疗，大病进医院，即使保住了性命，也是背负一身债务。在贫困地区，因病致贫返贫的占贫困户总数的一半以上。如此严峻的现实，使得政府必须将贫困地区群众社会保障体系提高到战略高度，逐步建立和完善贫困地区的社保体系，彻底解决贫困群众的后顾之忧。(www.xing528.com)

3. 绿色扶贫是贫困山区脱贫的希望所在。从我国发展的现实和未来考虑，强调环保与可持续发展的绿色农业与生态农业将是未来发展的主要方向。一方面，绿色扶贫有利于改善贫困群众的居住环境，提高贫困农民的生活质量；另一方面，它能够带动贫困地区的产业发展，让农民的腰包鼓起来，带动当地群众齐心协力加快发展。例如，韶关市举全市之力加快推进突出“绿色牌”，发展绿色扶贫产业，取得了阶段性战果。具体经验是，围绕“一乡一品”、“一村一品”，紧抓“特色”不放手，引导贫困户发展特色产品，扶持贫困村建设特色产业，努力培育发展各具特色的专业村、专业镇。目前，在贫困地区已培育优质蔬菜、优质稻、优质水果、优质黄烟、优质鱼等6个特色产业，打造了无公害、绿色、有机等20多个特色品牌。⁽²⁾

（二）扶贫方式的创新意识

1. 思路创新是实现“双到”的根本。扶贫创新包括扶贫政策创新和扶贫方式创新。对于扶贫方式创新来说，思路创新是根本。具体来说，便是扶贫目标与扶贫对象的有效结合，因地制宜，以“有利于贫困地区的经济发展，有利于增加农民收入、摆脱贫困，有利于提高贫困地区和群众的素质”为标准，选择、判断、评价扶贫方式和扶贫项目。⁽³⁾如开展“双到”工作近两年来，肇庆市委组织部以开展同吃、同商、同建“新三同”活动为抓手，推动帮扶工作的顺利展开。所谓“同吃”，即帮扶干部自带油、米、肉、菜，每两个月一次到贫困户家中一起做饭、进餐；所谓“同商”，即帮扶对象与贫困户共同商量脱贫致富措施；所谓“同建”，即帮扶干部与贫困户建成“亲戚”，共担脱贫责任，共建美好家园。通过开展“新三同”活动，贫困群众的精神状态明显改变，被动依赖的少了，主动发展的多了，脱贫致富的信心更足了，大大促进了贫困山区经济的快速协调发展。⁽⁴⁾

2. 宣传模式的创新是实现“双到”的重要手段。宣传工作是经济社会各项工作的强大推动力，做好扶贫开发工作，离不开舆论的宣传动员和导向支持。在21世纪的今天，对于扶贫工作来说，宣传模式的创新显得格外重要。具体来说，宣传模式的创新包括发挥电视、网络、广播、报纸等主流媒体的宣传作用，大力宣传扶贫政策，积极推广典型经验，充分展示扶贫开发新成就，推动全社会关注扶贫事业，关注农村低收入弱势群体，强力营造开发式扶贫的浓厚舆论氛围等。宣传模式的创新，有利于整个社会深化认识，形成合力，能够有力地促进扶贫开发工作的深入开展。如深圳市龙岗区葵涌镇在挂点帮扶紫金县义容镇青水村的过程中，创新思路，创新模式，积累了宣传“三部曲”的成功经验。具体做法是：一是在青水村举办了规模较大的图片展，将帮扶工作的重点、意义及进展进行详细生动的介绍，使被帮扶扶单位的干部群众工形成了鲜明的感性认识。二是在全区率先在新浪网上开通了名为“葵涌帮扶青水村”的博客，将活动开展的图片资料、目标任务及领导视察的资料予以展示，方便了各部门及兄弟单位之间经验交流，对自身工作也是一个有力的监督。三是推出了图文并茂的《葵涌街道开展倡导爱心活动 共建和谐社会的帮扶活动》慈善帮扶募捐小册子，在有线电视台也播发了帮扶工作动态，广泛散发到辖区内的企业和个人手中，积极发动社会的力量开展帮扶。⁽⁵⁾

3. “授人鱼不如授人以渔”。此次全省扶贫开发“双到”工作，期限为三年，2012年到期，将极大地促进我省贫困人口的减少，使我省扶贫工作迈上一个新的台阶。但问题是，目前的“规划到户，责任到人”的扶贫机制，一个重大的缺陷是贫困户在帮扶过程中缺少主动性和竞争性，如很多农民种植喂养的作物家禽畜等，主要由帮扶对象利用各自的资源与人脉来联系销售渠道，一旦他们撤走了，开始完全独立的农民及他们的产品是否还能保持足够的竞争力呢?因而，扶贫开发“双到”工作，最重要的并不是“输血”而是“造血”，让农民真正获得自主生产和销售，以及参与市场竞争的能力。换句话说，扶贫工作不仅要送技术送项目，更重要的是要帮助贫困农户培养参与竞争的意识、开拓市场的能力，这样“亲戚”（扶贫队伍）走了才不会返贫。

（三）着眼未来的人才意识

农村经济发展速度的快慢和经济效益的高低在很大程度上取决于农民素质的高低。扶贫工作能否真正落到实处，不但要依靠政府和帮扶部门的大力支持，更需要有一批高素质的农民，因为他们是贫困地区脱贫致富的根本出路与最终希望。

1. 千方百计引进人才促进贫困地区的经济发展。由于贫困地区经济不发达，资金原始积累少，对发展教育、智力投资等方面投入不足，造成人才外流严重，极度缺乏懂技术、懂管理的农业经营管理人才。为此，贫困地区应克服人才不足的劣势，创造一切条件，积极引进相关人才，适当提高待遇，大胆启用人才，为他们的成长发展提供广阔的施展舞台。

2. 大力发展教育事业，努力培养适合贫困地区经济发展的本地型人才。发展经济学的研究表明，一国基础教育普及程度和质量水平是决定经济发展水平和长期贫困减少的重要因素之一，在灌溉、科技、教育、道路、电信、电力六项政府公共支出的作用中，基础教育投资的作用最大。⁽⁶⁾贫困山区培养人才，主要途径有：一是认真抓好“普九”工作，切实解决好贫困地区辍学率高的状况，确保让每个青少年都能接受九年义务教育；二是大力兴办职业教育，切实抓好人才的培训、使用工作，培养适合贫困山区经济发展的应用型人才；三是适当发展高等教育，培养一批有知识、有能力并有志于服务山区的大学生，为他们的发展创造良好条件，激励他们为促进贫困山区的可持续发展奉献青春、才智和激情。

（四）形成全社会广泛参与扶贫开发的社会意识

事实上，非营利性、公益性和志愿性的非政府组织在反贫困事业中大有可为，各级政府应主动改善和创造有利的法律环境，积极鼓励非政府组织参与反贫困行动。可喜的是，越来越多的民营企业、慈善家等社会力量加入到扶贫开发的队伍中来。如首届“广东扶贫济困日”活动，社会各界募集善款30亿元，民营企业捐款就有16亿多元。其中现场捐款2亿元的碧桂园公司，把5000万元定向用于清远西牛镇花塘(树山)村扶贫，开启了企业对口帮扶贫困村的扶贫新模式。

此外，继续招募培养热爱扶贫公益事业、能在许可条件下参与社会扶贫活动的社会各界爱心人士，培育社会扶贫队伍，壮大社会扶贫力量。重点引导高校大学生积极参与扶贫公益活动，加深其对社会的了解和认识，增强其社会责任意识，引导大学生村官在推进扶贫开发及社会主义新农村建设中发挥基础作用。

（五）培养高瞻远瞩的全球意识

1. 相对于国内其他省分，我省在资源、区位、信息、金融、技术等方面的优势得天独厚。我们应该充分利用我省外向型经济的优势，与香港、东南亚地区建立更紧密的经贸关系，瞄准国际市场，依托资源优势，调整农业结构，尽快建立一批上规模、上档次的优质农产品生产和加工出口基地。

2. 积极吸纳国外资金、先进技术和人才发展农业，鼓励，扶持港澳居民到我省投资兴办农业项目，提高贫困山区农业经济的竞争力。

3. 增强企业的全球市场竞争意识，争创名牌，运用各种媒体做好农业品牌的促销工作。政府要全力保护和管理好农业品牌，实现农业品牌的价值最大化。

4. 充分利用政府扶贫网站（如广东扶贫信息网）、商业网站（如阿里巴巴）、博客、微博、手机短信等网络工具，加强与全球经销商的沟通、联系与合作，使广东贫困山区农产品能真正走向国际市场，迎来贫困山区经济发展模式的大转变、大飞跃。

【注释】

(1)孙扬(1973.04-)，男，安徽肥东人，深圳市大鹏新区葵涌办事处规划土地监察队副队长（正科级），从事规划土地监察工作。

(2)陈清浩等：《广东力度空前展开反贫困　扶贫模式百花竞放》，《南方日报》，2010年6月11日。

(3)黄志伟：《与时俱进　加快扶贫创新——访广东省财政厅农业处曾志权处长》，《广东财政》，2003年第3期，15页。

(4)《扶贫开发“规划到户责任到人”工作动态》（第76期），广东省扶贫开发办公室印，2010年11月29日。

(5)《葵涌街道“双到”工作组2010年度工作总结》。（打印稿）

(6)喻国华：《广东省贫困地区的反贫困战略转变探讨》，《南方农村》，2002年第6期，23页。