点亮幸福之光-全方位开展扶贫开发

浅论建立全方位开展扶贫开发

东莞市桥头镇驻村工作组

扶贫开发就是坚持“政府主导、社会参与、自力更生、开发扶贫”的方针，进一步解放思想，转变观念，创新扶贫开发思路，以促进区域、城乡协调发展，实现共同富裕与构建和谐社会为目标，着力改善贫困村的生产生活条件，提高贫困人口的自我发展能力，改善贫困地区的发展环境，加快脱贫致富奔康步伐。全方位地开展扶贫开发是促进地区经济平衡缩小贫富差距建设幸福社会的必然选择。

一、实施扶贫开发的重大意义

1.扶贫开发是坚持以人为本、贯彻落实科学发展观的具体体现

“科学发展观，第一要务是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。”扶贫开发的对象是贫困线以下的低收入弱势群体；扶贫开发的区域是革命老区、少数民族地区、边远地区和特困地区，也是统筹区域发展的重点。扶贫开发，就是始终坚持以贫困人口为本，围绕他们的基本需求开展资金筹集和投入、实施帮扶项目，充分调动他们参与的积极性、主动性和创造性，把提高贫困人口综合素质摆在更加突出的位置，变人口压力为劳动力资源优势，不仅帮助贫困地区、贫困人口发展经济、保护生态，还要注重政治、社会、文化建设，实现资源、人口和环境良性循环。

2.扶贫开发是缩小贫富差距、促进城乡和区域协调发展的重要举措

农民收入和占有的社会财富度不等，使农村出现贫富分层；城乡二元社会结构的存在和区域优惠政策的影响，使区域经济发展不平衡；劳动者文化素质和观念态度落后，农村社会保障和医疗体系不健全等多方面因素，导致现时广东贫富差距严重，并有进一步扩大的趋势。

扶贫开发的基本方针，一是坚持综合开发、全面发展，把扶贫开发纳入经济和社会发展计划，要加强水利、交通、电力、通讯等基础设施建设，重视科技、教育、卫生、文化事业的发展，改善社区环境，提高生活质量，促进贫困地区经济、社会的协调发展和全面进步。二是坚持以经济建设为中心，引导贫困地区群众在必要的帮助和扶持下，以市场为导向，调整经济结构，开发当地资源，发展商品生产，改善生产条件，走出一条符合实际的、有自己特色的发展道路，通过发展生产力，提高贫困户自我积累、自我发展能力。扶贫开发通过帮助贫困人口快速稳定地增加收入，进一步缩小贫富差距；通过促进贫困地区经济社会协调，促进区域协调发展。

3.扶贫开发是实现共同富裕、建设幸福广东的重要任务

贫穷不是社会主义，一部分人富起来、一部分人长期贫困，也不是社会主义。推进扶贫开发、实现共同富裕是贯穿于社会主义初级阶段的一项重要任务和目标。中国农村扶贫开发纲要明确指出：“扶贫开发是建设有中国特色社会主义伟大事业的一项历史任务，基本解决农村贫困人口的温饱问题只是完成这项历史任务的一个阶段性胜利。我国目前正处于并将长期处于社会主义初级阶段，在较长时期内存在贫困地区、贫困人口和贫困现象是不可避免的。”

“幸福广东”应是全省人民的感受，而不是政府的一些提法、口号和一些数据，更不应是局部地区人民的感受。全省人民是否幸福，关键是否得到成果的分享，尽可能平等地分享。只有实施持续的扶贫开发政策，通过有针对性、成效性的帮扶措施，帮扶低收入人口持续增加收入，改善生活，才能缩小贫富差距，协调区域发展，才能真正做到让全省人民都分享改革开放的成果，实实在在地感觉幸福。

二、2010年广东省扶贫开发“双到”工作取得显著成效(www.xing528.com)

2010年，广东省扶贫开发“双到”工作深入开展，成效显著。全省5000多个扶贫开发责任单位共派出驻村工作组3541个，驻村干部11524人，完成37万多户帮扶户的建档立卡工作，制定帮扶方案，落实帮扶措施，贫困村基层民主建设、组织建设和精神文明建设得到进一步加强。截止2010年底，全省已落实到贫困村的帮扶资金44.2亿元，平均每村129.7万元，被帮扶贫困户有42.19%达到脱贫标准。各地启动扶贫项目7558个，组织农民参加各种专业技能培训班共64万多人（次）；劳务输出16万多人；新增修筑硬底化道路7956多公里，新增农田水利受益面积107万亩，解决了66.9万贫困户饮水安全问题，解决了2.6万贫困户住房难问题；将4.9完户贫困户纳入农村低保，帮助36万多贫困户参加新型农村合作医疗，帮助建设文化卫生项目9000多个。“广东扶贫济困日”活动期间，全省各界认捐、捐款达30亿元。

2010年，桥头镇派出驻村工作组6人，深入韶关市新丰县遥田镇开展长驻村工作，完成了挂扶的4个贫困村共702户贫困户的建档立卡工作，制定帮扶方案，落实帮扶措施。至2011第一季度，共落实帮扶资金607.86万元，平均每村逾152万元，超过40%的贫困户达到脱贫标准。落实帮扶项目13个，组织贫困户劳动力参加就业技能培训和种养技术培训473人/次，劳务输出138人，新增修筑硬底化道路2.5公里，新增农田水利受益面积1000亩，帮助建设文化卫生项目4个。“广东省扶贫济困日”活动期间，桥头镇各界共捐款350万元。

三、加大扶贫开发力度

1.推进以人为本的参与式扶贫开发。扶贫开发的基本涵义是：以经济建设为中心，引导贫困地区群众在国家必要的帮助和扶持下，以市场为导向，调整经济结构，开发当地资源，发展商品生产，改善生产条件，通过发展生产力，增强自我积累、自我发展的能力。这是贫困地区解决温饱、脱贫致富的根本出路。广泛发动群众参与扶贫开发工作，是为了提高扶贫开发的可持续性，使扶贫开发的目标瞄向更准确，贫困群众参与扶贫开发的积极性和主动性更高。参与式扶贫应注意把握两个环节：一是做好村级扶贫规划。要广泛动员村民结合实际，参与制定村 级扶贫规划，明确具体帮扶项目、帮扶单位、资金来源、帮扶措施以及目标要求，村级扶贫规划确定后，帮扶单位和村民要相互配合，共同实施。二是瞄准贫困户。做到工作到村、扶贫到户，扶真贫、真扶贫。组织力量对贫困人口进行了重新调查摸底，登记造册，并公示确认，解决扶贫工作中弄虚作假和扶贫对象难锁定的问题。

2.实事求是界定好扶贫对象。扶贫开发工作成绩显著，但扶贫对象的确定等问题仍很模糊和欠缺操作性。但随着经济高速发展，农村家庭财产性收入快速增长，恩格尔系数逐年下降，用于医疗、教育、通讯、耐用消费品等方面的消费逐年增加，消费水平千差万别。收入是流量，财产是存量，消费是变量，在这种情况下，仅以“收入”论“贫困”，显然存在偏颇，有失公平、公正。要科学认定贫困人口，目前应综合考虑收入、财产和消费三个要素。另外，即使界定贫困户的“收入线”确定了，但要把贫困家庭一一确定却相当难操作。落实到具体的村组户，1196元的收入与1197元的收入怎么区别？又凭什么因素确定张三的收入是1196元，而李四的收入是1197元？这些问题在操作层面都很难解决。在操作层面，应充分利用农村熟人社会的有利条件，根据模糊学原理，采取农户申请、村民评议、村组织审核、乡镇审批的方式，公开、公平、公正地确定具体扶贫对象。对象找准以后，乡、村干部和驻村工作组应把每家每户的情况了解得清清楚楚，把致贫原因分析得透透彻彻，然后按户按人有针对性地制定帮扶举措，真正“规划到户”、“一户一策”。

3.做强农民合作经济组织。产业化扶贫是扶贫开发的一大举措，在扶贫开发中产生了很好的积极作用。但是，从长远看，农户与龙头企业之间只是依附性的被动关系，很难建立起合理的利益连接机制，农户永远处于“六加一”产业链中“一”的环节（生产环节），设计、包装、加工、储藏、运输、销售等后续产业链条中的高附加值不能分享，长此以往，也将失去自我发展的能力和机会。通过这种方式，穷人可以解决温饱，但难以致富。所以，扶贫开发应从扶持龙头企业转向扶持农民专业合作组织，激励他们主动创业，合作服务，引导他们从“一”走向“六加一”，帮助他们在“后续产业链”中自我组织、自我服务，赢得主动，获得较高的利益，从而实现脱贫致富。

4.实施提高贫困人口素质的脱贫战略。美国著名经济学家、诺贝尔经济学奖获得者西奥多·w·舒尔茨在长期研究农业经济问题中发现，从20世纪初叶到50年代，促使美国农业生产量迅速增加和农业生产力提高的重要因素已不是土地、劳动力数量或资本存量的增加，而是人的知识、能力和技术水平的提高。随着社会经济的发展，自然资源作为生产要素对经济发展的贡献率在不断下降。从收入分配来看，高素质的人收入水平相对较高，收入水平一般与劳动者的文化程度、技术水平呈正比关系。这表明开发人力资源、提高人口素质是扶贫开发的重要任务。因此，要加大对农村人力资本的投入力度，大力发展职业教育、成人教育，资助贫困高中生、大学生完成学业，不让一个学生因贫困而失学，努力提高贫困地区人口受教育程度和综合素质。特别要加大扶贫投入力度，开展贫困劳动力就业转移培训，提高贫困人口就业率，带动贫困家庭脱贫。有条件的地区应积极探索贷款参训就业还贷、校企合作订单输出、企业出资定点就业、半工半读以工养读、就地培训就近安置等模式，丰富和提升劳动力转移就业的内涵。实践证明，贫困劳动力转移培训是扶贫开发的治本之策。

5.积极提高社会各界参与度。现时，由政府主导，发动各方面社会力量，参与贫困地区的扶贫开发，取得了很大成效，产生了良好的社会效果。但由于这些行为大多只是试点示范或一种倡议呼吁，缺少整体的、全局的谋划和制度规范，更缺少法律约束，也缺乏必要的激励措施，行动起来往往是“雷声大雨点小”，象征意义大于实际意义。有关调查显示，全国注册的工商企业超过1500万家，而有过捐赠记录的不超过13万家，即99%的企业没有过捐赠记录。政府应该在公共舆论上给予足够的重视，要利用各种媒体，通过多种形式，大力加强政策宣传，并做出最坚定的承诺，传递出最明确的信息，表达出最强烈的政治意愿：构建和谐社会，贫困群体最需要关心！贫困地区最需要扶持！扶贫工作最需要加强！从而引导和号召社会热心人士、企业、团体、组织，积极参与到扶贫开发中，真正把“达则兼济天下”的传统美德转换成实实在在的扶贫行动。

四、建立扶贫开发长效机制，用制度规范扶贫活动

1.扶贫资金使用管理应着重可持续性。扶贫资金使用的最高境界就是实现资金的滚动使用，保持可持续性。以前，扶贫资金大部分用于看得见摸得着的基础设施建设，只是一次性的“固化”投入，不能为农民提供发展的可持续资本。现在，广东省的扶贫开发“双到”工作开展以来，各地开展金融扶贫、基金扶贫试点，很好地解决了扶贫资金滚动发展的问题，各级扶贫机构应该在试点的基础上，不断总结经验，全面推广，深入推进，在大幅提高扶贫资金效率和效益的同时，努力增强可持续性。

2.建立健全扶贫开发工作激励机制。扶贫开发的激励机制应注重三方面，一是注重对贫困人口的激励，二是注重对贫困村基层干部的激励，三是对扶贫工作者的激励。其中又包括精神激励和物质激励两部分。精神上的激励是加大对脱贫致富典型、帮扶工作中的先进事迹等宣传，提升贫困人口要求自我发展，扶贫工作者勇于奉献的动力。物质上的激励，如在小额贷款的制度中，实行持续循环贷款并在后续贷款中逐步增加借贷额度，对贫困人口发展作出鼓励。又如脱贫致富的实践中取得的创新性成果进行奖励，对贫困村基层干部、扶贫工作者进行工作补贴等。

3.推进扶贫开发的立法工作。扶贫开发是一项社会化系统工程，需要全社会的共同努力，通过严密的法律制度，明确扶贫的法律地位、领导责任、目标管理责任、资金投入责任和社会支持责任，有利于强化社会共同的认知，从而为全社会支持扶贫开发工作提供法律保障。推进扶贫开发立法，其意义在于：第一，有利于扶贫政策的连续性。用法律的形式规范扶贫开发方针政策、实施原则和具体措施等，有利于坚持开发式扶贫方针，从根本上改善贫困群众的生产生活条件，并坚持自然资源和人力资源开发并举，实现贫困群众稳定增加收入，让贫困群众长期受益。第二，提高扶贫工作部门的地位。随着贫困对象脱贫难度日益增大和社会各界对扶贫工作的要求越来越高，扶贫工作部门的担子更重，压力更大，与当前扶贫工作部门较低的职能地位不相称。为此，必须让扶贫工作部门具有一定的独立性，拥有相应的决策权和行政权，才能确保管好用好扶贫资源，达到真扶贫、扶真贫和扶贫效益最大化的目的。第三，通过法律的形式规范决策者和办事者的行为。特别是要将扶贫资金作为一条“高压线”，严格实行责任追究制，保证决策者落实责任，促进工作人员勤政廉政。第四，有利于加强扶贫项目与资金管理。把有限的资金用好管好，是提高扶贫工作绩效的十分重要的举措和手段。为此，必须通过立法来促进各级扶贫部门充分认识管好用好扶贫资金的重要性和浪费、挪用、贪污扶贫资金的严重性，达到确保扶贫资金专款专用、及时足额拨付的目的，从而充分发挥扶贫资金的效益。