点亮幸福之光，实现扶贫开发双到工作

继续扎实推进扶贫开发“双到”工作

东莞市寮步镇驻村工作组　梁锡钦⁽¹⁾

一、充分认识扶贫开发的形势

（一）贫困的概念

国务院发展研究中心、国家发改委、中科院有关专家给贫困下这样的定义：从世界范围看，贫困演变一般经过三个阶段，即极端贫困，一般贫困和相对贫困。极端贫困是指贫困人口不能满足生存需要，生活不得温饱；一般贫困是指贫困人口虽然解决了温饱，但无力满足基本的非食品需求，缺乏自身发展条件，仍无力真正摆脱贫困；相对贫困是指收入能基本满足基本生活需要，但相对高收入阶层，他们是贫困的。

（二）新中国成立以来我国的扶贫情况

新中国成立以来，党和政府高度重视并采取切实可行的优惠政策和扶贫措施，鼓励、帮助贫困地区和贫困群众加快发展、摆脱贫困、逐步走向富裕。扶贫工作进程大致可划分为五个阶段：

1. 计划经济体制扶贫阶段（1949—1977年）。这个阶段的扶贫是与过渡时期、民族改革时期和人民公社体制相适应，主要以救济式扶贫为主。

2. 农村体制改革初期扶贫阶段（1978—1985年）。这个阶段为通过体制改革、解放生产力、推动解决贫困问题，但仍以救济式扶贫为主。这个阶段全国农村没有解决温饱的贫困人口从2.5亿人减少到1.25亿人，下降了50%。

3. 开发扶贫阶段（1986—1993年）。从这个阶段开始，我国逐步从救济式扶贫转为开发式扶贫。经过数年的艰苦努力，全国农村没有解决温饱的贫困人口减少到8000万人。

4. 扶贫攻坚阶段（1994—2000年）。解决温饱问题，越到最后，工作难度越大。经过7年的努力，全国农村解决了5000万人的温饱问题。

5. 新阶段扶贫开发（2001—2010年）。在扶贫开发的新阶段，党中央、国务院制定并颁布《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010）》。新时期，扶贫以贫困村为主战场，以贫困村基础设施建设为重点，以贫困人口为主要扶持对象，以增加贫困群众收入为目标，加大扶贫资金投入，贫困地区基础设施建设有较大的变化，经济有较大发展，贫困群众收入有较大的提高。

（三）广东扶贫开发工作艰巨性和长期性

多年来，广东历届省委、省政府高度重视扶贫开发工作，通过“智力扶贫”、“对口扶贫”、“开发扶贫”和建立最低生活保障制度等一系列措施，使全省贫困人口持续减少，贫困人口的生活质量不断提高，贫困地区的基本生产生活条件不断改善。全省农民人均纯收入1500元以下的贫困人口从2005年的411万人减少至2008年的316万人，减少23.1%。全省16个扶贫开发重点县生产总值从2000年的258.83亿元增加到2008年的798.4亿元，年均增长15%。51个山区县农民纯收入从2000年的3289元增加到2008年的5147元，年均增长5.8%，扶贫开发工作取得的显著成绩。

但是，由于受地理区位、自然禀赋、经济基础和传统体制等多方面因素影响，广东区域之间、城乡之间发展不平衡的问题仍相当突出，城乡居民收入差距拉大的趋势仍未根本扭转，部分农村人口仍处在贫困状态，出现了全国最富的人群在广东，最穷的人群也在广东的奇特现象，成为制约广东科学发展的一大瓶颈。因此，在看到大好形势的同时，对扶贫开发工作的难度要有足够的认识，充分看到工作的艰巨性和复杂性，主要体现在：

一是区域发展不平衡和贫富差距较大的问题突出。2007年全省区域发展差异系数为0.75，高于全国0.62的平均水平，已经接近国际上0.80的临界值，珠三角地区生产总值、财政收入占全省近80%，粤东西北欠发达地区仅占20%。城乡居民收入差距不断扩大，相对贫困问题日趋严重。从1997年到2007年，我省城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入之比从2.47：1扩大到3.15：1。2008年，我省城乡居民收入差距扩大趋势虽然得到初步遏制，但仍处于3.08：1的较高水平。

二是贫困面还比较大。全省贫困村达3409个（年人均收入低于1500元），贫困人口多，相对贫困和没有稳定脱贫的人口还有70多万户、316万人，占全省农村人口的6.14%，粤东、粤北的一些地区，农业人口贫困比例高达41.2%，远高于全国4.6%的贫困发生率。特别是还有200多万户农民居住在危房和茅草房中。

三是贫困地区生产生活条件较差。贫困户住在残危房、土坯房较为突出，主要集中在我省粤北和粤西、粤东两翼，在这片地区，住在残危房、土坯房贫困农户达65万户；一些自然村的道路尚未解决，农田基本建设老化残破严重，有的地方饮用水问题突出，因病致贫和因病返贫的现象较为突出。

四是经过二十多年的扶贫开发，特别是随着经济社会的发展，一些地方和部门对扶贫工作的重要性、艰巨性和长期性认识不足，出现了不同程度的松懈、厌战和畏难情绪；一些地方还存在“等、靠、要”依赖思想。

二、扶贫开发“双到”工作的意义

扶贫开发工作始终是党中央、国务院的一项重要战略部署。胡锦涛总书记指出“扶贫开发是建设中国特色社会主义事业的一项历史任务，也是构建社会主义和谐社会的一项重要内容。”由此可见，扶贫开发工作事关科学发展，事关全面建设小康社会和实现社会主义现代化的大局。

（一）政治意义

1. 搞好扶贫开发是党的宗旨所决定的，是社会主义优越性的具体体现

扶贫开发，就是扶持和帮助经济上贫困的地区和农民发展商品生产，改变落后面貌，走共同富裕的道路。做好扶贫开发，是我们党的宗旨所决定的，我们党领导人民进行社会主义革命和社会主义建设，根本目的在于发展生产力以提高人民生活，改善人民生活。做好扶贫开发，是社会主义优越性的具体体现。使经济上处于贫困的地区和农民摆脱困境，缩小贫富之间的差距，是建设有中国特色的社会主义、走共同富裕的道路，实现小康水平的应有之义。

就广东而言，珠三角发达地区能够先富起来，最根本的原因是中央实行改革开放的路线、方针、政策，并给予“特殊政策、灵活措施”进行先行先试，从而得以快速发展，这是制度安排的结果，是服从大局的结果。同时也得益于山区和欠发达地区顾全大局的大力支持。在因而，通过实施“规划到户、责任到人”帮扶粤东西北贫困落后地区，同样也是制度安排，是政治责任，是服从大局的需要。因此，能否逐步缩小贫富差距，能否实现共同富裕，实际上是举什么旗、走什么路的问题。而实施扶贫开发“规划到户、责任到人”，是探索创新先富帮后富，实现共同富裕，坚持走中国特色社会主义道路的重要政治任务。

2. 搞好扶贫开发对社会稳定起着重要作用

扶贫工作历来是党和政府解决贫困问题、促进社会稳定与协调发展的大政策。扶贫开发工作的实施，首先依赖社会稳定的条件，同时又为社会稳定创造新的条件。在社会分化明显，贫困人口长期不能获得公平的发展权利和机会的情况下，容易产生仇富心态及心理失衡，导致少数贫困群体与社会其他成员的关系恶化，造成社会动荡。

从“减压阀”理论看，实施“规划到户、责任到人”就是社会稳定的减压阀。通过实施“双到”工作，动员全社会积极参与扶贫开发，培育良好社会风气、可有效消除仇富心态。在这一扶贫途径中，给贫困群众送去党和政府的温暖，能够增强贫困群众对党和政府的信任，促进不同阶层的交流、理解和支持，促进社会成员的谅解和包容，以此打通城市、农村两种人群的沟通渠道，从而积极主动地化解矛盾，消除仇富心态，缓解社会冲突，促进社会和谐稳定。

（二）经济意义

科学发展是坚持以人为本，全面、协调、可持续的发展。协调发展是科学发展的基本要求，而发展不协调恰恰是广东省面临问题之一。在市场经济条件下，社会资源会自觉地向发展水平较高地区流动，形成的“马太效应”，使穷者更穷，富者更富。而贫困地区的经济运行状态，几乎无一例外地陷于低投入、低速度、低效益、低收入的自我封闭式恶性循环，难以自拔。

实施扶贫开发“双到”工作，就是由党和政府推动，动员全社会的资源进行扶贫的一种方式。各级党委和政府通过主动引导全社会的资源直接配置到户，引导全社会力量进行扶贫开发，这样从经济上来说，扶贫的负担就不会太重，甚至可以实现互利双赢，在扶贫的过程中创造商机。同时，再加大公共财政对基本公共服务的支持力度，就可以有效解决贫困农民脱贫致富的问题。

（三）文化意义

反贫困的实践证明，对贫困问题的综合治理的成果，既反映在物质文明水平的提高方面，又表现在精神文明的进步方面。

一方面，在扶贫开发过程中，贫穷不是社会主义、扶贫开发是社会主义的本质要求、“人穷志不穷，脱贫靠自力”等观点日益深入人心。这是对贫困地区干部群众进行的社会主义思想教育和传统教育。同时，由传统农业转向发展社会主义市场经济的观念变化，开始形成治穷致富的新的精神力量；另一方面，由于政府的组织与倡导，社会各界积极参与扶贫开发活动，扶贫开发的社会化程度提高，扶贫济困的社会新风尚大大发扬；此外，在扶贫开发过程中，文化贫困的制肘和智力投资的迫切重要性显现、各地群策群力，尽可能挖掘潜力发展文教卫生事业，这对在贫困地区树立尊重知识、尊重人才新风也是一种促进。

三、经济发展方式转变与扶贫开发“双到”工作

（一）广东经济发展方式亟须转型

改革开放30年来，广东经济年均增长13.6%，相当于世界同期平均增长率的四倍。依靠毗邻港澳、先行一步和成本低廉的优势，广东创造了“两头在外、大进大出”的珠三角模式。但是，当国际金融危机袭来时，外贸依赖度过高（外贸依存度最高时达160%，是全国平均水平的2.7倍）带来高风险度。广东的经济增长率一度坠落到改革开放以来的最低点5.8%。国际金融危机对广东经济的冲击，表面上是对经济增长速度的冲击，实质上是对经济发展方式的冲击，而广东经济发展方式存在的两个重要问题就是区域发展不平衡和外贸依赖度过高。

（二）经济发展方式转变与“双到”工作(www.xing528.com)

1. “双转移”与“双到”工作

“双转移”是广东提出的“产业转移”和“劳动力转移”两大战略的统称，具体是指珠三角劳动密集型产业向东西两翼、粤北山区转移；而东西两翼、粤北山区的劳动力，一方面向当地二、三产业转移，另一方面其中的一些较高素质劳动力，向发达的珠三角地区转移。“双转移”和“双到”工作是辩证的、可持续的，是相辅相成的。通过实施“双转移”工作，可以进一步推动优势地区加快发展，积累实力，进一步带动广东省东西北相对滞后的地区。

通过“双转移”中的产业转移，可以优化和提升珠三角的产业结构，把珠三角一些劳动密集或技术含量低的产业转移到省内一些相对发展滞后的地区，实行腾笼换鸟。珠三角的产业结构得到优化，而转移出去的产业又可以激活粤东西北地区经济发展的活力；通过“双转移”中的劳动力转移，贫困地区农村劳动力经过培训成为产业工人，粤东西北的较高素质劳动力，一方面向当地二、三产业转移，另一方面向珠三角地区转移。这不仅可以减少从事农业生产的人口，让富余人员通过培训转移就业，增加收入，优化农业内部结构，进行集约经营土地，进而有效持续稳定增加农民收入。同时，也为珠三角企业带来了充足的劳动力。

所以，将“双转移”和“双到”有机结合，推进产业转移和劳动力转移是缩小地区差距、促进区域协调发展、提高城乡居民生活水平的有效途径。而我省贫困村主要集中在粤东西北山区，推进“双到”工作，有利于充分发挥珠三角地区辐射带动作用，发挥东西两翼和粤北山区的比较优势，实现优势互补、相互促进。

2. 扩大内需与“双到”工作

内需不足，是制约广东经济发展的重要瓶颈之一。推进扶贫开发“规划到户、责任到人”工作，能够有效的拉动内需，这主要通过两个途径：

一方面，粤西北贫困地区基础设施落后，为了促进和带动贫困地区的经济发展，以“双到”工作为契机，在贫困地区兴建基础设施项目，如修路、水利工程、饮水工程、危房改造等，对于增加农村投资，扩大内需无疑具有积极作用；另一方面，“双到”工作的目的是使贫困户“脱贫致富”，可以逐步提高贫困人口自主发展能力和消费能力。在未来促进消费上，贫困地区的经济发展将是重要的增长点。加大扶贫开发力度，增加农民收入，对于开拓农村市场，扩大内需，促进国民经济持续增长具有重要的现实意义。

四、“双到”工作对扶贫开发工作的创新

（一）坚持“靶向疗法”， 建立瞄准机制

建立瞄准机制，实行“靶向疗法”，就是更直接、更精确地配置机关、企事业单位扶贫资源，采取“一村一策、一户一法”等措施，开展定单位、定人、定点、定责帮扶，减少资源消耗。据统计，全省3409个贫困村、37.2万户贫困户、155.8万贫困人口，均落实了帮扶单位和责任人，5662个帮扶单位共派出3451个工作组、1.15万人进驻贫困村，并制订了帮扶规划和措施，实施“一村一策、一户一法”的靶向疗法。

“靶向疗法”，是新时期扶贫开发工作的一项创新之举。扶贫开发，需要宏观指导，须在指导科学种田、发展农村多种经营、农产品深加工等方面下功夫。“靶向疗法”较之宏观指导式的扶贫开发有诸多好处：一方面，可以强化扶贫的针对性。农民贫困的原因也是一样，只有一把鈅匙开一把锁，才能手到病除。另一方面，可以增强帮扶单位和人员的责任感。让帮扶单位和人员与贫困村、贫困户、贫困农民直接挂钩，实施“一户一法”，就增加了他们的责任感和压力感，不投入精力拿出真招，到时候农户脱不了贫，显然无法交出合格答卷。此外，有利于收到立杆见影的效果。由于实行了扶贫责任制，增强的扶贫的针对性，很容易在较短时间内取得扶贫效果。

（二）扶贫信息电脑联网管理，让扶贫在阳光下运行

广东省扶贫信息网实现了扶贫对象电脑管理，在全国率先将扶贫基础工作信息化，信息工作基础化，将“户有卡、村有册、镇有簿、县有案”的工作要求与信息化建设充分结合，建立严密的数据档案就是统一管理。

一方面，“扶贫信息电脑联网管理”，把基层扶贫细节完全放在阳光下，有利于打击“走过场”现象。针对扶贫对象“建档立卡，电脑管理”，这使扶贫真正有案可查，在阳光下接受群众监督，也成为“双到”工作进展与成效的直观体现和重要评判依据；另一方面，扶贫工作信息化也为加强工作指导和监测管理提供了准确的信息依据。

（三）扶贫考核制和问责制，实现“责任到人”

责任明确，才能避免帮扶中出现“责任分散效应”。“碎窗玻璃”理论认为，如果一个窗户打破了，过了很久也没有能够修好，过路的行人就会依此类推，这是没人关心，没人管的地方，很快就会有更多的窗户被打破。这个理论告诉我们，如果只有责任分工，没有责任追究，那么落实责任就成了一句空话。遵循能级管理，坚持按级负责，一级抓一级，一级对一级负责；建立全员的专项责任制，把末端的责任落实到具体人头。从而形成横向到边、纵向到底的责任体系，实现层层有责任，人人有指标，事事有人管。广东省在全国率先实施扶贫考核制和问责制，将扶贫开发工作列入干部政绩考核内容，公布考核和评估结果，奖优罚劣，这种机制的创建可以激励扶贫开发的积极性，加强转变区域发展不平衡的紧迫感，可以保持扶贫开发工作长效，真正实现“责任到人”。

（四）设立“广东扶贫济困日”，实现“大扶贫”新格局

新的形势要求我们扶贫开发工作要从过去的主要靠各级党和政府抓扶贫、扶贫部门抓扶贫的工作思路，拓展为大扶贫的理念，推动形成大扶贫的工作格局。广东以“广东扶贫济困日”活动为契机，探索和建立“扶贫文化”机制，发动和引导全社会力量参与扶贫，让扶贫开发成为干部、企业家、群众的自觉行为，形成一股扶贫攻坚的合力，推动了“大扶贫”格局的建立。

社会力量扶贫对于构建和谐社会具有不可替代的作用，这种参与不仅是帮助贫困群众经济上脱贫的需要，更是加强社会主义精神文明建设，在全社会弘扬中华民族传统美德，建构社会主义新的道德风尚的需要，其政治、社会意义远远大于经济意义。同时，各阶层成员参与扶贫，有利于缓解城乡、区域、经济社会发展不平衡等关系群众切身利益的问题，有利于社会成员之间的团结友爱，减少社会仇富心理，充分体现构建社会主义和谐社会的本质属性和核心要求。

（五）产业智力扶贫，实现长效扶贫路

授人以鱼，不如授人以渔；既要输血，更要造血，才能形成扶贫长效机制。在调动社会力量投身贫困地区基础设施建设的同时，更着重创新机制，把发展产业作为促进贫困户增收脱贫的有效途径。在此过程中，实施农业龙头企业带动产业化扶贫，以避免在扶贫开发起步，就因产业落后埋下返贫隐患，这也符合当前国家加快转变经济发展方式，实现科学发展要求。

扶贫也要先扶智。智力扶贫不是直接发钱发物，而是将钱、物和项目转移到培育人的能力和素质上，用于资助贫困家庭子女接受技工教育，帮助他们掌握一技之长，促进他们实现稳定敬业和自主创业。智力扶贫将技工教育与扶贫工作相结合，由以前的输血式扶贫发展为现在的造血式扶贫、投资少、效果持久，克服了以往扶贫工作中出现的返贫率高的弊病，真正做到有效扶贫，长期扶贫。

（六）选派驻村工作组，打造“永远不走的工作队”

做好扶贫开发工作，必须落实专人驻村帮扶。驻村工作队具有五大功能：一是宣传功能，是新时期各级党委、政府驻村开展党的路线、方针、政策和法律法规宣传教育活动的宣传队。二是帮扶功能，是新时期各级党委、政府和各有关部门驻村制定帮扶规划、入户落实帮扶项目的直接代表，是按时完成“规划到户、责任到人”工作任务的可靠力量。三是协调功能，围绕实现“双到”目标，协调关系，落实政策，切实争取各种政策、各类物资和各项资金对贫困村、贫困户的重点帮扶。四是维稳功能，通过调查研究，核实情况，征求意见，制定“一村一策、一户一法”，通过多种途径，帮助贫困村、贫困户脱贫致富，从而从源头上化解各种信访突出问题，做到把问题解决在基层、把矛盾化解在萌芽之中，进一步巩固社会的和谐稳定。五是示范功能，通过基础设施建设、农业产业化开发、扶贫济困项目实施等，让人民群众看到了党和政府的关怀，充分感受社会制度的优越性，找到新农村建设的正确方向和有效途径。

五、结语

扶贫开发“双到”工作的开展，不仅直接促进了粤西北贫困地区经济社会的发展，提高了贫困农民的生活水平和质量，还有力促进了区域协调发展，维护了社会和谐稳定，为广东争当实践科学发展观排头兵莫定了重要基础，作出了巨大贡献。“双到”工作的诸多创新之举，为全国各地扶贫开发工作提供了许多可借鉴的经验。

先富带后富，最终达到共同富裕——这是一幅美妙的蓝图。我们相信，勾画这幅蓝图的人们，是出于善良的愿望。然而改革开放30年来，贫富差距日益扩大，区域发展不平衡，导致两极分化，许多人认为上述蓝图只是社会主义的乌托邦。但是，从广东扶贫开发“双到”工作取得的成就来看，共同富裕不是社会主义的“乌托邦”。

参考文献：

[1] 汪洋，2009，《在全省扶贫开发“规划到户责任到人”电视电话工作会议上的讲话》.

[2]《广东省人大常委会调研组关于扶贫开发“规划到户责任到人”工作的调研报告》，载广东人大网，2010年6月.

[3]《扶贫“双到”：点亮“幸福广东”之光》，载《农民日报》，2011年3月.

[4] 林暄辉，2005，《充分认识扶贫开发的形势与任务，切实增强新阶段扶贫开发工作的紧迫感和使命感》，载南宁政务信息网，2005年3月.

[5]《搞好扶贫开发有哪些重大意义》，南方网，http://www.southcn.com/news/gdnews/sz/gdfp/jbzs/200510130430.htm.

[6]《新形势下扶贫开发工作内涵的若干思考》，中国扶贫信息网，http://59.252.32.30/publicfiles/business/htmlfiles/FPB/xsyj/201103/138176.html.

【注释】

(1)梁锡钦（1978.11-），男，东莞市寮步镇农业技术服务中心副主任，从事农业技术推广和食品安全工作。