实施扶贫双到，点亮幸福之光

以实施“扶贫双到”为抓手　奋力加快“幸福广东”建设

东莞市厚街镇驻村工作组

“全国最富的地方在广东，最穷的地方也在广东。”作为中国第一经济大省，区域发展不平衡问题已成为广东一大心病，成为制约我省加快经济方式转变的主要难题。为切实缓解我镇贫富差距日渐拉大的现实问题，推动贫困户创造美好幸福生活， 2009年6月，我省率先在全国范围内开创扶贫开发新措施，以大力实施“规划到户，责任到人”全新扶贫形式为抓手，举全省之力将资金、项目、信息、人才等“脱贫致富因子”投向全省14个欠发达地级市83个县(市、区)的3409个贫困村316万贫困人口，助推贫困村、户加快脱贫步伐，走上致富之路。据统计，经过一年多来的全民奋战，截止2010年底全省经核定有37.1万户、155.8万贫困人口年人均纯收入达2410元，人均增收822元，增幅达51.76%，贫困村集体经济得到稳定提高，扶贫开发成效显著。

然而，尽管我省贫困村集体收入有较大增长，贫困人口也在持续减少，但由于致贫因素多而复杂，返贫压力仍然较大；虽然贫困地区农民收入增长较快，但收入差距仍在扩大；虽然我省贫困地区落后面貌总体有了改善，但发展不平衡问题十分突出，扶贫开发工作依然任重道远。

一、扶贫开发工作的艰巨性、长期性

我省贫困人口主要集中在偏远山区，这类区域由于人口资源环境压力大，生产力发展水平低，贫困人口相对集中，贫困程度较深；同时，贫困人口所在地一般都是自然灾害频繁发生的地方，因灾返贫、一夜返贫现象较为突出，扶贫开发工作仍相当艰巨。

（一）解决温饱问题，越到最后，工作难度越大。自1986年有关专家起草国务院关于扶贫工作第一文件时，就提出了在“七五”期间解决大部分贫困地区群众温饱问题的目标，1994年国务院制定的《国家八七扶贫攻坚计划》又提出到上世纪末基本解决当时剩下的8000万没有解决温饱的贫困人口的温饱问题，但直到今天，温饱问题仍然没有得到有效解决。这主要是由于剩下来未解决温饱的贫困人口，绝大部分地处老少边山穷地区，生产生活条件比较恶劣，人口、资源、环境的矛盾比较突出，有的甚至不具备生存条件，存在的问题解决起来难度很大。

（二）贫困人口的分布呈现宏观集中，微观分散的特点。从全局看，我国贫困人口主要分布在中西部的少数民族地区，革命老区、边疆地区和特困地区，其中西部占62%，中部占32%，东部占5%，呈现出宏观集中的特点。微观来说，我省贫困人口主要集中在东西两翼和粤北山区，分布在云浮、清远等全省14个欠发达地级市和83个县(市、区)的3409个贫困村，占我省行政村总数的16.2%，贫困人口发生率高达41.2%，其中贫困村最多的梅州市有551个村，最少的江门市也有25个。在上述3409个贫困村中，贫困人口约有316万，占农业户籍人口数的8.5%。农村贫困面较广、地域分布比较分散等特点严重制约扶贫资源的有效集中和扶贫工作的持续进行，从而导致持贫开发工作事倍功半。

（三）我国脱贫标准较低，距离国际上通用标准差距明显。近年来，随着物价变动，我国确定的解决温饱标准从1985年的年人均纯收入204元上升到2000年为625元。但这只是一个维持基本生存的标准，显然与小康的总体目标不大相称。目前，国际标准是人均每天收入1美元，如果按购买力平价计算，大体上相当于我们的年人均收入865元。按这个计算，2000年全国低于这个标准的农村贫困人口大约有9000多万人，但当时只确定3000万人，这是它与当时国家财力密切相关，服从有多少钱办多少事的原则。尽管最近两年我国解决温饱标准再次上调到人年均纯收入1196元，但距离国际上通用标准仍有不少差距，甚至低于印度。据有关数据显示，印度的扶贫标准大致是接近人均每天消费1.2美元的水平(按照购买力平价)。而我国 2010年按照购买力平价测算，只相当于每天0.89美元的水平。此外，随着“十二五”规划期间我国的扶贫标准还要上调的现实，我国贫困人口的数量必将大幅上升。

（四）经济全球化对我国扶贫开发事业产生相对的负面影响。随着我国对外开放的不断扩大和国际竞争的加剧，扶贫开发工作面临新的挑战。主要表现在，我国的小农经济直接面对国外大农业的竞争，可能使主要依靠农业谋生的部分农民陷入贫困。我国的资金密集型和土地密集型产业面临来自国外同类产品的强大竞争，可能出现价格下降、生产规模缩小的状况，偏重粮食种植的贫困地区的部分农民有可能面临人均收入下降的局面。另外，我国出口产值中技术含量低的产品所占份额出现下降趋势，出口部门对非熟练劳动力的需求有所下降，在信息、社会交往能力方面都处于不利地位的贫困非熟练劳动力就业更加困难。

（五）贫困是个动态发展的过程，存在返贫现象。贫困和解决贫困都是动态的过程，不仅有个贫困标准的问题，还有个返贫的问题。尤其是我国贫困户大多受自然灾害严重威胁、发展不平衡等因素影响，因病返贫、因灾返贫现象十分突出。特别是国际金融危机发生后，我国许多贫困家庭的收入水平明显下降，凸显出贫困人口在市场波动面前的脆弱性。由于自然灾害增多，贫困地区的防灾抗灾能力弱，有些地处生态环境较差的贫困农户中存在着一灾致贫、一夜返贫的现象。

（六）脱贫只是扶贫开发的第一步，致富才是关键。“脱贫”相对容易，“致富”却有难度。扶贫的目的并不只是通过外力让其脱贫，而是让贫困地区具有内在的发展潜力，实现真正意义上的脱贫致富；扶贫的手段不是一种单向的技术、资金乃至人才的流动，而是帮扶单位与当地村民的一种良性互动。以资金来说，专款拨款再多也只能反哺贫困村一段时期，只有让贫困村具备一定的资本积累才能去投资和扩大再生产。同理，技术也是一种积累，没有哪种技术单纯依靠移植就可以生根发展，只有在贫困村内部培养具备技术能力的人才，只有才能真正脱离贫困，迈入致富。

二、扶贫开发对促进我省经济发展方式转变的意义和作用

改革开放30余来，我省经济社会发展取得举世瞩目的成就。从1985年至今，我省经济总量已连续二十五年位居全国第一，主要经济指标长期名列前茅，经济总量先后超过亚洲“四小龙”中的新加坡、香港和台湾地区。 然而，在一系列漂亮数据的背后，却隐藏着区域发展不平衡，城乡居民收入差距大，农村贫困村、贫困人口多等影响经济社会发展的突出问题，成为制约我省经济发展的主要短板，成为新时期广东率先实现科学发展必须破解的重大难题。而实施扶贫开发，正是跨越区域发展不协调的鸿沟，转变经济发展方式最好的载体。

（一）扶贫开发是突破贫富差距和加快区域协调发展的重要武器。近年来，随着市场经济的不断深入，我省社会资源自觉地向发展水平较高地区流动集聚，由此形成的“马太效应”使我省贫富差距越来越明显，成为广东率先实现现代化的“瓶颈”所在。据广东省与世界银行联合开展的“缩小广东城乡贫富差距”课题研究报告的统计，2007年全省区域发展差异系数为0.75，高于全国0.62的平均水平，已经接近国际上0.80的临界值。从1997年到2007年，广东省城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入之比从2.47:1扩大3.15:1。2008年，广东城乡居民收入差距扩大趋势虽然得到初步遏制，但仍处于3.08:1的较高水平，明显高于江苏的2.5:1和浙江的2.49:1。珠三角地区生产总值、财政收入占全省近80%，而幅员辽阔的粤东西北欠发达地区仅占20%。50个山区县土地面积占了全省的66%，人口约占41%，人均GDP比全省平均水平低53%，比珠三角地区低80%。

扶贫开发正是一条先富帮后富，走共同富裕之路；是促进社会和谐，拉动和扩大内需，促进地区经济的进一步发展之路；是顺应工业化、城镇化趋势，加快现代化建设之路；是培育农业创业主体、改善农业创业条件、推动现代农业加快发展之路。通过主动引导全社会的资源直接配置到户，引导全社会力量进行扶贫开发，与此同时，加大公共财政对基本公共服务的支持力度。

（二）扶贫开发是落实科学发展观的重要举措。扶贫开发体现了科学发展观“以人为本”的核心。扶贫开发工作的对象是人们普遍关心的困难群体，目的是为了提高他们的生活水平，出发点和落脚点是改善贫困地区的民生。我们要按照中央“加大扶贫开发力度，提高贫困地区人口素质，改善基本生产生活条件，开辟增收途径”的要求，以提高素质、增强就业和创业能力为宗旨，以促成转移就业、自主创业为途径，抓好贫困地区劳动力转移就业培训。

扶贫开发突出了科学发展观“统筹兼顾”的根本方法。扶贫开发的重点区域是革命老区、少数民族地区、边疆地区和特困地区。促进这些地区的经济发展，正是统筹城乡发展、统筹区域发展的具体内容。多年来，扶贫开发坚定地走搞好产业开发、多种形式、多业并举、增强活力的路子，发挥贫困地区经济、人文、地理、政策等方面的优势，进行项目开发、市场开发、经济开发、发展特色产品、特色品牌，创特色产业，推动经济快速发展。在扶贫工作的推动下，许多贫困地区充分发挥资源优势，注重统筹兼顾，协调发展，调动了各方面的积极性，走上了富裕安康之路。继续加大扶贫力度，完善扶贫机制，加快改善贫困农民生产生活条件，促进贫困地区经济社会发展，提高人民生活水平，是全面落实科学发展观的重要举措。

（三）扶贫开发是构建和谐社会的重要载体。扶贫工作历来是党和政府解决贫困问题、促进社会稳定与协调发展的大政策。扶贫开发工作的实施，首先依赖社会稳定的条件，同时又为当前与长远的社会稳定创造新的条件。只有站在维护与促进社会稳定的高度，才能深刻认清扶贫开发的意义和作用，从而自觉地创造性地执行这个大政策。

一是扶贫开发是消除贫困、保持稳定，构建社会主义和谐社会的重要前提。贫穷是社会不稳定的主要因素，只有消除贫困，人人丰衣足食，安居乐业，社会才能趋于稳定、和谐。对此，扶贫开发大有作为。1986年我国开始了大规模的开发扶贫工作。20多年来，我国农村绝对贫困人口减少了两亿多，贫困地区的广大人民群众普遍增强了自我发展能力，为改变自己的命运创造了条件。扶贫开发的20多年，是不断满足贫困地区群众最迫切需要的20多年，是促进国民经济协调发展、民族团结、社会稳定和边防巩固的20多年，是为广大人民群众送去了党和政府温暖的20多年，为构建社会主义和谐社会打下了基础，准备了条件。“农业丰则基础强，农村富则国盛，农村稳则社会稳。”随着扶贫开发工作力度的深入，贫困地区将会越来越发展、富裕，从而更加稳定、和谐。

二是扶贫开发是不断化解社会矛盾，构建社会主义和谐社会的重要举措。当前我国改革发展进入关键时期，经济体制深刻变革，经济结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。这既给我国发展进步带来巨大活力，也带来一些影响社会和谐的矛盾和问题，突出表现在社会成员之间出现了利益分化，利益矛盾更加突出，城乡之间、地区之间、经济社会之间发展不平衡，出现了困难群体，造成了贫富差距的拉大。在贫困地区，还存在尚未脱贫的问题，利益关系的矛盾表现得更为明显、更为突出、更为尖锐。如果措施不力，处理不好，就会给社会主义和谐社会的构建带来负面影响。同时，贫困现象的长期存在，还会造成对自然资源的过度利用和开发，使人与自然的和谐遭到破坏。因此，进一步加强扶贫开发工作，把扶贫开发工作的各项措施和解决问题的机制，就能积极主动地化解矛盾，最大限度地减少不和谐因素，促进社会和谐。

三、实施“双到”对扶贫开发工作的内涵、体制、机制等方面的创新(www.xing528.com)

实施扶贫开发“双到”工作，政治上有利于走共同富裕的道路； 经济上有利于社会资源的有效配置，社会上有利于促进社会和谐稳定，是广东实施扶贫开发战略、创新扶贫方式的一大创举，是一项重大的社会发展战略，也是实现新时期扶贫开发工作的重大转变和突破。

（一）“双到”工作是扶贫开发的创新之举

一是注重与贯彻落实科学发展观相结合。以巩固学习科学发展观成果为新起点，坚持在“双到”扶贫工作中，强化各级、各部门机关作风建设和提高服务效能；自觉贯彻践行科学发展观，进一步解放思想，积极探索，大胆尝试，走出具有厚街特色的“双到”扶贫路子；勇于创新、善于借鉴、勤于总结，站在全局的高度谋划工作，不断提升扶贫开发工作水平。

二是注重与建设社会主义新农村相结合。按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，把“双到”扶贫开发与社会主义新农村建设紧密结合起来，立足长远，科学规划，作为一项系统工程来抓；突出重点，统筹兼顾，加快贫困地区社会主义新农村建设步伐。

三是注重与推进“双转移”相结合。按照“政府引导、市场运作、优势互补、互利共赢”的方针，结合当地实际和资源优势，大力推动产业转移，带动贫困地区经济发展；优化创新培训、就业服务机制等，实现贫困劳动力就地、异地转移，收到一人就业，脱贫一户的目标实效。

（二）“双到”工作是扶贫开发的优越之举

自2009年我省开启扶贫开发双到工作以来，我省各级政府不断优化工作方式，取得了扶贫开发事业的初步成果。就拿我镇来说，创新了六大扶贫开发工作机制，开创出一条具有厚街特色的扶贫开发之路。

一是统筹推进，创新“双到”政策保障机制。

首先，落实省、市级政策扶持长效机制。自“双到”扶贫开发工作开展以来，我镇充分运用上级省、市制定出台的大力推进农业产业化、加快富余劳动力就业、金融扶贫资金小额担保贷款管理、贫困村互助资金管理、住房困难户进行危房改造等政策文件，为推进“双到”工作提供了政策保障。按各《村帮扶三年规划》，双方核实确认四村的危房改造户共88户：千官镇金版村危房改造户两年任务15户，联平村20户；通门罗沙村危房改造户两年任务23户，鸡林村30户。我镇将在2年内投入危房改造专门资金26.4万元上述88户危房进行改造，2010年预算完成60户的改造工程。2010年，我镇已投入21.9万元对73户（罗沙村23户，鸡林村20户；金版村10户，联平村20户）进行危房工程改造，超出年度计划的13户，现全部已封顶，部分已入住。剩余15户将于2011年内完成。

其次，建立村级脱贫致富长效机制。一是建立村级救助保障机制。如厚街镇在全市率先设立100万元的“厚街镇双到扶贫开发基金”，设专项作为各村扶贫保障基金，为因灾、因病或子女入学等致贫的困难群众提供救助保障。二是建立村级致富机制。通过协助贫困户小额金融帮扶贴息贷款和各村建立种养专业合作社，把生产与资金紧密结合，从而形成村有主导产业，户有起步资金的致富机制。如千官镇金版的以合作社为载体，贫困户通过小额金融帮扶贴息贷款在家中养殖土猪，再由合作社帮助销售的模式。三是建立村集体经济发展机制。2010年，我镇按《村三年帮扶规划》，共投入59.5万元分别为对口帮扶的四个村委会建设农产品交易场所和工厂，进一步增加村委会的收入：一是投入15万元在罗沙村兴建罗沙村农资服务部和水果交易市场，目前项目已完成并投入使用，每年增加集体收入4万元；二是投入10万元收购旧厂房改建的鸡林村“笋竹加工厂”正在动工，进展顺利，预计明年6月底可投入使用，届时项目将每年增加集体收入3.25万元；三是投入18万元新建金版村农业服务大楼，目前项目已封顶，并投入使用，届时项目将每年增加集体收入3—4万元；四是投入16.5万元收购现有两层民房改建成联平村“农业综合服务部”，目前房产转让事宜已办妥，预计明年4月底前完成并投入使用，届时项目将每年增加集体收入2—3万元。实现了“村有稳定收入”的目标。

二是“造血”扶贫，创新“双到”产业开发机制。

我镇通过每村各设立扶贫基金20万元作为贫困户发展生产贷款提供担保和贴息90%，全面加快贫困户“脱贫”工程的深入开展，把“授人予鱼”转化为“授人予渔”。目前，现已有93户贫困户获得了贴息贷款，用于发展土猪养殖、沙糖桔种植等生产。另一方面，藉2010年中秋、国庆双节来临之际，我镇组织大规模的“双到”慰问帮扶活动，向721户贫困户赠送节日礼品（每份价值200元，总计14.42万元）及发放果苗农资帮扶款300元/人（总计21.63万元）；2011年春节前，我镇又向721名贫困户进行慰问，包括支持贫困户的种苗款（200元/户）和赠送节日礼品，共计33.72万元，为贫困户加速“脱贫”，改善生活提供经济基础。

据我镇驻村工作组和对口帮扶的镇村共同核定，2010年已有437户农户已达标脱贫，占总扶贫户数的60.61%（其中金版村原有贫困户149户，现脱贫98户，脱贫率65.77%；联平村原有贫困户240户，现脱贫138户，脱贫率57.5%；鸡林村原有贫困户177户，现脱贫106户，脱贫率59.89%；罗沙村原有贫困户155户，现脱贫95户，脱贫率55.48%）。在四村集体和人均收入方面，金版村集体收入为31000元，较去年增长250%；人均收入为4797元，较2009年增长7.3%，其中贫困户人均收入2368元，较去年增长48%。联平村集体收入23000元，较去年增长211%，人均收入为4200元，较2009年增长11.1%，其中贫困户人均收入2040元，较去年增长40%。鸡林村集体收入为25000元，较去年增长220%；人均收入为4569元，较2009年增长8%，其中贫困户人均收入2100元，较去年增长17%。罗沙村集体收入为35000元，较去年增长180%；人均收入为4048元，较2009年增长8%，其中贫困户人均收入2220元，较去年增长15%。由我镇实施“双到”对口扶贫的村集体收入和人均收入均高于去年，对口帮扶的贫困户人均收入也高出该村的人均年收入。

三是破解难题，创新“双到”金融服务机制。

缺乏起步资金，是制约贫困地区发展的瓶颈。我镇通过每村各设立扶贫基金20万元作为贫困户发展生产贷款提供担保和贴息90%，全面加快贫困户“脱贫”工程的深入开展，把“授人予鱼”转化为“授人予渔”。目前，四村721户贫困户中，现已协助489户完成申请手续，其中，有93户贫困户获得了贴息贷款，用于发展土猪养殖、沙糖桔种植等生产。小额金融帮扶贴息扶贫基金建立和使用，既有效促进了贫困村主导产业的形成，又极大激发了贫困户自主脱贫的积极性与主动性。

四是授人以渔，创新“双到”技能培训机制。

结合“双转移”开展“五个一”培训工程，即发展1项产业，开发1个项目，掌握1门技能，输出1名劳动力，致富1个家庭。并开创性地由政府与用工企业联合开展贫困户技能培训，密切贫困农户与龙头企业关系，学以致用、学能致富。去年共投入扶贫培训资金4万多元，培训1442人次。四村转移输出劳力860多人，其中贫困户劳动力330多人。

五是整合资源，创新“双到”社会帮扶机制。

首先，整合政策资源。通过整合市、县各级职能部门的三农资源，大力推进行业扶贫。其次，整合资金资源。我镇以“前所未有”的工作力度，多渠道加大“双到”扶贫开发工作的资金投入，至2010年底累计统筹镇财政和动员社会捐赠“双到”扶贫开发款项共计716.39万元，落实帮扶资金370.15万元，其中落实到户216.05万元，落实到村94.1万元。已完成郁南县职能实训大楼培训基地和郁南县改革成果展示厅的两个项目建设，通门中心小学科普楼建设已封顶。扶持发展集体经济项目5个，户帮扶项目806个，组织各种劳动技能培训1442人次，转移贫困村劳动力330多人，通硬底化、修复道路10多公里：投入1.75万元对金版村至上训自然村3.5公里的路基进行扩宽建设；针对“凡比亚”台风造成联平村部分公路塌方的现状，投入1万元进行修复，共修复1公里；针对鸡林村公路现状，投入2.5万元，完善修凤至坑口1公里机耕路建设；投入1.5万元对罗沙村大塘至里龙路3公里路基进行扩宽。解决饮水安全960多户。再次，整合社会资源。我镇致力于动员社会力量广泛参与扶贫“双到”工作，营造全社会参与扶贫的社会氛围，今年“广东扶贫济困日”期间，我镇共筹得善款350万元。

六是落实责任，创新“双到”监督考核机制。

为落实责任，我镇建立起“双到”工作督查、考核制度，首先，从机构和人员上为“双到”工作提供有力保障。成立“双到”工作领导小组，党政一把手均作为“双到”工作的第一责任人，各帮扶单位一把手作为本单位“双到”工作第一责任人，把帮扶责任落实到每一名干部。其次，建立督查制度，将“双到”工作列入镇委、镇政府重点督查内容，并采取每月一督导、不定期电话抽查、驻村工作组与贫困户面谈等多种形式检查各村、贫困户“双到”扶贫开发工作的开展情况，发现工作不力、进度较慢的贫困村、贫困户，对其帮扶责任人及其所属单位进行通报批评，以落实责任，督促后进。