点亮幸福之光：广东扶贫开发实践的成功经验

广东扶贫开发中的“规划到户、责任到人”：理论思考与实践启示⁽¹⁾

仲恺农业工程学院经贸学院　吴晨⁽²⁾

一、问题的提出

广东省作为中国当前经济最为发达的省份之一，2009年实现国内生产总值（GDP）39081.59亿元，占全国GDP总量的11.66%；2009年广东城镇居民人均可支配收入21575元，农村居民人均纯收入6907元，城乡居民收入差距由2000年为2.67：1扩大到2009年为3.1：1，高于浙江2.459：1、江苏2.568：1、福建2.931：1和山东2.91：1的同期水平⁽³⁾。目前，广东全省农村家庭年人均纯收入1500元以下的贫困人口从2005年的411万下降为2009年316万，农村贫困人口占全省农业户籍人口数的8.5%，这些贫困人口涉及全省14市、83个县（区）、859个镇（乡）、3409条贫困村，贫困村占全部行政村总数的16.2%，贫困人口发生率高达41.2% ⁽⁴⁾ 。日益突出的城乡贫富差距和农村贫困问题，已凸显成为新时期广东实践科学发展必须破解的重大难题。缩小城乡贫富差距、促进区域协调发展任重而道远。

二、贫困及反贫困的相关理论

（一）贫困理论综述

1. 基于经济学的视角

弗里德里希·拉采尔强调地理环境决定人的生理、心理以及人类分布、社会现象及其发展进程⁽⁵⁾；马尔萨斯首次强调人口过剩问题的极其重要性⁽⁶⁾；罗格纳·纳克斯及纳尔逊提出资本短缺是发展中国家致贫的关键因素⁽⁷⁾；W·舒尔茨提出经济增长中不仅要考虑有形的物质资本，更要考虑人力资本的作用⁽⁸⁾；萨米尔·阿明认为世界范围内不平等的国际分工是造成发达资本主义国家与发展中国家之间不平等发展经济关系⁽⁹⁾。这些理论均运用与经济发展有关的因素作为分析视角，解释了贫困形成的主要原因，其中既包含有益的启示，也不乏偏执之处。自然环境决定论在说明一时一区的贫困实质时确有一定的意义，揭示了恶劣地理环境对产生贫困的深刻影响，但片面夸大了地理环境的作用。

2. 基于社会学的视角

约翰·格雷认为劳动者的贫困仅仅是社会制度错误或缺陷造成的，可以通过执政者的改革去解决，反对采取暴力手段，因此，他的观点是一种非政治的、空想的社会主义⁽¹⁰⁾；阿马蒂亚·森由于对福利经济学几个重大问题做出了贡献，包括社会选择理论、对福利和贫穷标准的定义、对匮乏的研究等作出精辟论述；奥斯卡·刘易斯提出贫穷虽然是因为自然条件引起的，但贫困的循环却是来自精神上的贫困，而精神贫困的根源却是教育的落后和缺乏⁽¹¹⁾。农村贫困人口没有获得公共市场和公共设施，农村地区的教育和健康都比较差，尤其是他们很少拥有可支付的资本，如果没有良好的工具，他们就无法从投资中获得成果和收益分配，等等。这些理论更多地强调贫困形成的人文环境，提出了一些发人深省的见解。贫困结构论采用资本主义生产关系方法论探讨导致资本主义社会劳动者贫困的根源理论，指出资本主义生产方式与无产阶级贫困化的必然联系，揭示了贫困的社会制度根源。而阿马蒂亚·.森对导致贫困主要原因的分析则把人们带入了更为广阔和深层次的视野，对我们深刻理解发展中国家贫困的致因有重要的启发意义。贫困者之所以陷入贫困，主要是因为他们在经济与政治过程和社会生活中很少拥有权利造成的。

3. 着眼于综合分析的视角

缪尔达尔分析发展中国家的贫困归根结底是因为“不平等的社会结构”，社会进步的每一点成果都被“掌握实际权力的上层集团”所瓜分，而下层贫困阶层的“分裂又阻碍了他们为他们共同利益而促进改革的努力”⁽¹²⁾；戴维·S·兰德斯则分别从经济、文化、制度、自然资源、历史传统等方面对国家的兴衰贫富演变作了深刻地阐述，把经济学和历史学结合在一起⁽¹³⁾。或许这些学者对于贫困成因诸因素中强调的侧重点有所不同，但他们普遍认为发展中国家贫困的根源是政治、经济、历史与文化等多重因素综合作用的结果。

（二） 反贫困理论综述

1. 经济增长理论

以库兹涅茨、韦斯科夫和刘易斯为代表的学者认为，经济增长是促使减缓发展中国家贫困最有效的途径，通过促进经济增长来解决贫困问题。在这种理论影响下，20世纪60年代以来，许多发展中国家和国际组织均强调采用经济增长为导向的国家发展战略，它们希望国民经济高速增长会对国民收入产生“扩散效应”或“涓滴效应”，民众会从经济繁荣中获益，进而解决贫困问题。

2. 综合反贫困理论

缪尔达尔基于贫困的综合成因，主张通过权力关系、土地关系、教育和人口制度等方面的改革，实现收入平等，增强穷人的消费能力。据此，亚洲发展中国家，如印度、中国、印度尼西亚等国吸收了综合反贫困理论的内核，制定了满足人类基本需要的反贫困战略，即对穷人尤其是农村贫困人口提供基本商品和服务、基本食物、水与卫生设施、健康服务、初级教育和非正规教育，以及住房等。这些国家在政治、经济等领域进行了一系列改革，使人民的生活水平有了较大幅度的提高。

3. 发展极理论

佩鲁基于经济规律和不发达地区资源稀缺状况提出了“发展极”理论。通过政策支持使生产要素向落后地区的发展极(如中心城市)集中，通过发展极的经济发展及其产生的辐射效应，带动周围地区的经济增长，进而缓解贫困。但是，佩鲁的“增长极”理论只是从正面论述了“发展极”对自身和其他地区经济发展的带动作用，却忽视了“增长极”对其他地区发展的不利影响，由于优先推行工业化发展战略，必然以剥夺农业和农村为代价，易造成贫富差距扩大的恶果。

4. 人力资本投资理论

舒尔茨在其论著《改造传统农业》中指出，解决农民问题的关键是增加人力资本投资。这种投资的收益率高于其他投资，一个受过教育的农民会通过接受新知识、新社会、新技术，靠自己的能力在市场上竞争，实现脱贫致富。舒尔茨提出的人力资本投资观点对发展中国家反贫困战略实践产生了深远的影响，投资贫困者的人力资本不仅能消除当前的贫困，而且有助于铲除贫困的根源。

5.美国反贫困的实践

20世纪30～80年代，美国经济增长曾一度落后于日本和德国，其根本原因就是由于落后地区的经济状况制约了美国经济整体需求的有效扩张，使得投资不足和收益率不断下降，国家市场容量受到较大限制。区域经济发展的不平衡不仅削弱了美国的整体实力和国际竞争能力，而且影响了社会稳定，加剧了种族之间的矛盾冲突。为了改变这种状况，从20世纪30年代开始，美国历届政府高度重视解决区域经济发展的不平衡问题，政府加强了对落后地区的调控及扶持开发工作。经过近半个世纪的综合开发与治理，如今的田纳西河流域经济不但得到了迅速发展，而且流域内的自然环境也得到了极大的改善。昔日灾害频繁、贫困落后的穷乡僻壤变成了今天百业兴旺、经济繁荣、航运发达、环境优美的发达区域。田纳西河流域地区已成为美国电子、炼铝、军工、化肥的重要生产基地和著名的旅游胜地，实现了人口、经济、社会和环境的协调发展。

三、“规划到户、责任到人”扶贫帮困的相关理论

（一）区域经济协调发展

区域经济协调发展指区域之间在经济交往上日益密切、相互信赖日益加深、发展上关联互动，从而达到各区域经济持续发展的过程⁽¹⁴⁾；是区域经济非均衡发展过程中不断追求区域经济相对平衡和动态协调的发展过程⁽¹⁵⁾；制度建设是区域经济发展和社会进步的决定性因素，制度供给差异是区域经济差异形成的主要原因，要想从根本上缩小区域经济差异，实现区域协调发展，就要从制度建设入手⁽¹⁶⁾。在世界区域经济协调发展的实践方面，欧盟所推行的“区域经济协调发展规划”成为解决区域稳定与平衡发展较成功的组织。从1988年起，欧盟先后实施了四阶段区域协调发展政策，各成员国国别收入差距逐渐缩小。欧元区内最高与最低收入国的人均收入比例由1960年的3.0∶1降低至1997年的1.6∶1，成员国之间的人均收入差距大幅度缩小⁽¹⁷⁾。

（二）效率与公平

效率是人类社会生存和发展的基础，没有一定的效率，社会就不能存在，更无以谈发展。20世纪60年代中期以来，经济增长观长期占据现代社会发展的主导地位，效率至上论者以功利主义原则为依据，遵循利润最大化，倡导自由竞争的市场机制以追求物的效用。只考虑如何提高经济增长速度和把“蛋糕”做大做强，而不关心财富分配是否合理；只考虑规则平等、机会均等，而不关心结果是否公平，那么经济增长和社会发展是不能划等号的。事实上，“效率”与“公平”两者具有较强的相互依附关系：效率是目的，公平是效率的手段；效率是原因，公平是结果；效率是公平的先决条件，公平依附于效率。

（三）机会主义行为

政府和市场作为调控人类社会日常经济和社会活动过程中的两大主体力量，两种力量之间经历着不断地演变并呈现出“此消彼长”的态势。从亚当.斯密理论的提出到20世纪初，自由放任主义一直占据统治地位，政府的职能是充当“守夜人”；而给自由主义画上休止符的凯恩斯则公开表明放弃任自由放任主义的原则，特别鉴于各资本主义国家经济发展过程中均不同程度地出现了“市场失灵”客观事实，自由竞争的市场机制运行结果必然会造成整个社会不同成员之间的收入差异，贫困现象不可避免。因此，明确提出政府干预或调控政策的必然性，这也为我国当前特定历史条件下开展以政府为主导的扶贫帮困工作提供了理论基础。

当将政府作为“经济人”的视角处理问题时，其理性往往也是有性的。作为行使政府有关管理职能的国家公务人员，由于受到知识、时间和精力等不利因素的影响，政府制定政策的初始价值目标与政策实施过程中所产生真实效果，两者之间往往存在着很大的差异性；此外，鉴于政府与贫困村或贫困户存在着法律地位上的不对等性，尤其当扶贫帮困工作出现困难时，政府往往有主动推卸自己应负的责任动机。如欧盟为了协调本区域内经济社会发展，建立起了良好的管理、监督和评估体系，然而区域经济协调发展是一个需要长期实施并进行检验的问题，政策如果“朝令夕改”，不仅损害了政策的严肃性，也不利于政策目标顺利实现。因此，欧盟的政策一般都跨越数年，这样就能在相当长一段时间内保持政策的稳定性。而要让一项跨越数年的政策执行好，必须要构建起一个稳定的组织及构建起良好的监督机制。因此，开展“规划到户、责任到人”就是要进一步完善扶贫保障制度建设，将扶贫帮困工作能够落到实处，避免责任主体的过度干预或缺位。(www.xing528.com)

克服因机会主义行为引发的“搭便车”问题。由于存在着信息不对称事实，贫困村或贫困户为了获得政府有关财政补偿性收益或接受社会各类捐赠，往往隐藏自己的真实信息，这样，可能会使有限的扶贫资金没有真正落实到贫困村或贫困户，进一步影响扶贫帮困工作的顺利开展。

因此，开展以政府为主导，落实“规划到户、责任到人”的扶贫帮困工作，对于弄清被帮困的对象，明确实施扶贫帮困的责任主体，落实扶贫帮困目标，避免扶贫帮困双方可能出现的机会主义行为，确保扶贫帮困任务早日完成。

四、广东扶贫开发“双到”的主要实践

（一）定点帮扶，动态管理

首先，将全省3409个贫困村和贫困户的帮扶任务、目标、要求，具体分配落实到省直和中直驻粤单位、珠江三角洲7个经济发达市、贫困村和贫困户所在市、县（市、区）的国家机关、事业单位和全省国有企业、社会团体，进行定点、定人、定责帮扶。其次，将贫困村、贫困户的真实情况逐村逐户登记造册，建立动态档案，并实行电脑管理。做到户有卡、村有册，省、市、县（市、区）和乡镇有数据库，建立实时联网监测系统。第三，全省统一制发帮扶贫困村贫困户的《帮扶记录卡》，由县（市、区）负责发放、管理。各定点帮扶单位按照要求，根据帮扶情况，如实填写《帮扶记录卡》，由村负责人、贫困户主、帮扶单位负责人共同签名，并作为评议的重要依据。县（市、区）、镇有关部门应当及时将记录卡内容录入电脑、存档、更新，建立帮扶动态档案。

（二）明确任务，责任到人

把定点帮扶的贫困村和贫困户的任务具体分解到所属的责任单位和部门，落实挂村挂户责任人，细化扶村扶户发展措施，明确工作目标和工作标准，监督抓好工作落实，做到定单位、定人、定点、定责包干扶持，保证每一户贫困户都有责任人挂钩联系，保证每一贫困村每一贫困户都有具体的发展规划和脱贫措施。

（三） 加大投入，严格管理

坚持以政府投入为引导，动员企业、农民、社会其他力量千方百计增加扶贫资金投入。各地各部门制定了激励政策，不定期公布相关扶贫信息，严格扶贫资金管理，完善扶贫资金运行和项目管理机制，严格扶贫资金投向和使用范围，实行扶贫资金专账管理，确保资金专款专用。加强对扶贫资金管理使用的监督和审计，推行扶贫资金管理使用公示和项目绩效评价制度，接受群众监督。

（四） 广泛动员，社会参与

弘扬中华民族扶贫济困的优良传统，广泛动员各种社会团体、民间组织、企业家、个体户、港澳台同胞、海外华人华侨、国际慈善机构及非政府组织，在充分自愿的基础上，通过多种形式，积极参与扶贫开发建设。扶贫、民政部门要开辟渠道，承接有用的闲置设备、物资，组织援送到贫困地区。在全社会营造人人乐于扶贫行善的良好氛围，充分调动贫困农民参加扶贫开发的积极性。

【注释】

(1)本项研究得到广东省财政研究会2010年度“发展贫困村村级互助基金问题研究”的基金支持。作者简介：吴晨（1967-），男，安徽芜湖人，管理学博士，副教授，硕士生导师，研究方向：农村产业经济与制度经济。

(2)吴晨（1967-），男，安徽芜湖人，管理学博士，仲恺农业工程学院经贸学院副教授，研究方向：农村产业经济与制度经济。

(3)张英. 广东扶贫：复杂而艰巨[N]. 南方都市报，2010.6.19.

(4)注：该组数据来源于广东省各地级以上市扶贫开发“规划到户责任到人”工作实施方案汇编，广东省扶贫开发办公室，2010.6（内部资料）。

(5)Ratzel，F (1891b) .Anthropogeographie: die geographische Verbreitung des Mensc hen VolII Verlag von J.Engelhorn， Stuttgart.

(6)Thomas Malthus. An Essay on the Principle of Population[M]，London Printed for J. Johnson，in St. Paul’s Church-Yard，1798.

(7)安春英. 非洲贫困与反贫困战略思想述评[J]. 西亚非洲，2007（8）：51-53.

(8)舒尔茨，吴珠华等译. 论人力资本投资[M]. 北京：北京经济学院出版社，1990.

(9)萨米尔•阿明 著，高铦 译. 不平等的发展[M]. 北京：商务印书馆 1990.

(10)罗时法. 建立消除人类贫困的社会—约翰•格雷《人类幸福论》中的贫困理论述评[J].黔南民族师专学报，2000（2）.

(11)注：其中阿马蒂亚.森、刘易斯和约瑟夫的观点参见 黄 亮 编著.归纳与推动---诺贝尔经济学奖获得者100年图说[M]，重庆出版集团，重庆出版社，2006．

(12)缪尔达尔著，方福前译. 亚洲的戏剧：南亚国家贫困问题研究[M]. 北京：首都经济贸易出版社，2001.

(13)戴维•S•兰德斯 著；门洪华等 译. 国富国穷[M]. 新华出版社， 2001.

(14)姜文仙，覃成林. 区域协调发展研究的进展与方向[J]. 经济与管理研究，2009（10）：90-92.

(15)张可云. 论区域和谐的战略意义和实现途径[J]. 改革，2007(8)：57-59.

(16)张红梅. 我国区域经济协调发展的制度分析[J]. 宏观经济，2010（9）：40.

(17)李克歆. 欧盟区域经济政策的经验和借鉴[J]. 石家庄经济学院学报，2008（4）：29-32.