政府引领项目，探索扶贫路径

政府主导NGO参与式扶贫路径研究

广东省审计厅　祝青⁽¹⁾

农村贫困问题一直萦绕着我国经济发展的整个过程，如何解决农村贫困问题，进而达到小康水平一直是我国政府工作的职责和任务。经过20多年的努力，由政府主导的、社会动员参与的、自上而下的扶贫机制，大幅度地减缓了我国农村的贫困程度，是我国扶贫取得巨大成就的重要经验。然而，随着我国市场经济体制的逐步建立和完善，我国“小政府，大社会”改革目标的确立以及贫困形势的改变，以政府为主的扶贫机制已经不能适应形势的发展与扶贫工作的需求。2011年《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》，提出“十二五”时期的奋斗目标是“显著减少贫困人口”，要实现这个目标需要引入新的机制，开拓新的思路。NGO作为一种新的组织形式和社会力量，在扶贫中日益突显出其优势，在相当大的程度上弥补了政府和市场的不足，成为当前可供选择的新机制。

一、NGO的理论概述

NGO，即非政府组织(Non-Govermental Organization)，是社会发展的产物，是社会治理主体之一。从宽泛的理论层面上讲，一切既不属于社会公共部门，又不属于以营利为目的的社会组织，都可称为非政府组织。然而，NGO至今并不是一个被严格定义的词汇，在不同的国家有不同的称谓，如“非营利组织”、“第三部门”、“志愿者组织”、“公民社会组织”、“免税组织”、“草根组织”等。到目前为止，在我国学术界关于NGO的界定尚未形成共识，本文认为，在我国社会组织中，NGO是指由持相同或相近志向的志愿者组成的、具有稳定的组织形式和固定的成员并有别于政府机构和市场组织的，主动承担社会公共事务和公益事业的社会组织和机构。其中，民间性和公益性是最为重要的因素。

二、NGO参与扶贫的必要性及可行性分析

（一）政府行政扶贫的作用及局限性

回顾我国扶贫历程，我国探索出了一条政府主导、社会参与、开发扶贫和全面协调发展的扶贫道路，并且这种以政府为主导的组织型、管理型扶贫机制，在扶贫开发中发挥着其独特的优势：有利于从宏观上把握和调整扶贫开发的力度、项目、规模和布局，有利于扶贫工作和整个经济工作的协调；依托行政隶属关系建立的层级负责制度，将区域经济发展和脱贫致富目标强化为具体而持久的行政领导行为，有利于保证扶贫开发的力度；依靠政府强大的资源动员能力，将行政管理体制和众多的企事业单位、组织、党政机关、东部沿海发达省、直辖市以及非政府组织和国际组织联合起来，共同参与扶贫计划；政府具有制度创新后的组织推广能力，政府扶贫具有全局性和政策性等。这种以政府为主导，多部门参与的扶贫开发机制是我国反贫困取得成绩的关键因素，然而，在这种自上而下的管制型的扶贫体制里，尽管动员了政府非专职机构及社会的广泛参与，但由于科层化的行政体系的弊端以及扶贫市场机制的发育相对滞后，在一定程度上弱化了政府在反贫困中的带动力和影响力，并且实践中却暴露出效率低下、成本过高、贫困人口参与度低、扶贫行为短期化等缺陷。

1. 政府扶贫工作很难细致化

政府在扶贫项目实施过程中，主要负责项目的组织、计划、指挥、协调和控制。然而，由于有限的人力和财力，难以保证将扶贫工作做到实处，容易弱化扶贫工作的实际效果。而更主要的原因是扶贫开发的主要投入责任与组织责任主体不完全统一，由于各自的主要目标不一致，从而削弱了扶贫的实际效益。

2. 政府行为的持续性难以保证

尽管政府机构是常设的，但是政府官员是流动的，前面的官员制定的政策会因其离开而终止；另外，政府作为“理性人”总是要考虑它的多个目标和自身的利益，并根据社会形势的变化不断调整，对于政府行为的持续性也有较大的影响。并且，扶贫资源的提供往往建立在暂时性政策和短期项目上，当政策终止后，已脱贫的人口又重新回到贫困线一下，返贫率很高。

3. 政府自上而下管制型的扶贫机制，往往将贫困人口排除在扶贫资源和项目选择之外，处于被动接受地位

贫困县的扶贫规划和项目安排往往反映了地方政府壮大财力和发展经济的要求，同贫困人口的愿望和需要有较大偏差。并且在不少时候，政府代贫困人口决策，包办项目，贫困人口难以参与到项目中来，其自身的能力难以在项目中得到培养，甚至导致了对政府过度依赖，扶贫脱贫反而成了政府的事情。即使是在政府动员下参与到项目中来，贫困人口仍然缺少主动性和积极性。这样，一旦政府退出或减少投入，原来依靠政府所实现的脱贫成效，往往难以稳定，刚脱贫的人口又重返贫困。

4. 政府扶贫监督机制缺乏社会监督

目前，健全的扶贫资金和项目管理体制还未完全建立，扶贫资源存在拨付不及时，甚至被挪用、占用的风险，缺乏透明、公正、有力的监督，特别是来自扶贫受益者的监督。

5. 政府扶贫人员缺乏系统科学的扶贫理念

政府工作人员特别是非专职扶贫机构的工作人员，缺乏系统科学的扶贫理念，直接影响扶贫的效果。动员政府非专职扶贫部门参与扶贫，是我国扶贫的一大特色，是我国政府的一大创新，然而非专职扶贫部门的工作人员缺乏系统的扶贫知识培训，虽然各政府非专职扶贫机构不断调整完善各自扶贫方式，但是难免会陷入扶贫开发项目不科学、扶贫效果不明显等尴尬境地中。

此外，在新的时期里，随着我国贫困形势的变化，随着扶贫攻坚的不断深入，这种以行政推动为主导的扶贫机制的缺陷日益暴露出来，已经严重影响到了我国新时期扶贫目标的实现，因此必须尽快改革和完善现有的扶贫机制，建立科学化和专业化的扶贫新机制。

（二）NGO扶贫机制及特点分析

不同于政府主导的、自上而下的管制型的扶贫机制，NGO则采取的是基于由组织协助的、贫困人口为参与主体的、自下而上的民主型的扶贫机制。在这种新型的扶贫机制下，NGO的扶贫理念、扶贫项目实施、管理和监督等方面都体现着“以人为本”的思想，高度重视贫困人口的参与和能力的提高。

1. “以人为本”和“相信穷人”的扶贫理念

NGO认为贫困不仅仅是因为收入低下，更是因为贫困人口作为社会的弱势群体，缺乏基本的服务和发展的权利，因而它们从“以人为本，以权利为本”的理念出发，通过建立一套比较完善的机制保障贫困人口基本权利的获得和实现。

同时，它们认为贫困人口才是脱贫的主体，NGO都只是起参谋作用，如果没有贫困人口的主动、自主参与，扶贫项目就不可能成功，因而在项目的各个阶段都十分强调贫困人口的参与，重视贫困人口人力资源的开发。因此，NGO的工作人员从事扶贫工作，往往带有利他主义精神，把扶贫工作看作是一项事业，而不是救济与施舍，也更能贴近贫困人口，积极开展扶贫工作。

2. 以项目为中心的组织结构，使各部门既分工明确，又相互沟通协调，促进了扶贫的专业化和规范化

以香港乐施会西南项目办为例，其项目办代表主要管理该机构总体运作。下设项目统筹，对各类项目进行的总体运作情况进行管理，分设有三个职位：发展项目统筹（主要负责发展项目的总体设置和运作管理）；紧急救援项目统筹（负责紧急救援项目的总体运作管理）；办公室主管（负责日常行政工作的统筹管理）。在项目统筹之下设置了对不同具体事务负责的项目官员和岗位。这样，扶贫工作的专业化得到加强，并且扶贫项目的实施有了机构和制度的保障，不会因为有项目官员退出而终止。

3. 品牌意识、公众意识浓厚

依靠沟通、协调、倡导、说服和树立品牌等手段的资源动员机制，扩大了扶贫资源的筹集渠道，并在NGO与捐助人之间建立了一种代理关系，将NGO扶贫项目和行为置于社会各阶层的监督之下。因此，NGO为了获得资源，必须注重树立自身品牌意识，努力提高组织和项目的管理水平，确保扶贫的高效益。最具代表性的当属由中国青少年发展基金会创出的“希望工程”这一品牌。中国青少年发展基金会在刚刚起步时就紧紧抓住贫困地区存在大量失学儿童这一政府难点和社会热点问题，精心打造出了以救助贫困地区失学儿童重返校园为宗旨的“希望工程”，依靠宣传、组织、活动和自身的信誉，通过一系列的筹资活动，吸引了大量捐款。据统计，“希望工程”从诞生不足10年的时间里，捐款额总计13亿元，当之无愧得成为了二十世纪末中国人心目中最具知名度的公益事业。

4. 较完善的项目管理系统，将扶贫工作细致化，突出培育贫困人口的能力以及提高贫困参与性，确保项目运作的低成本、高效率以及项目的可持续发展

首先，通过制定严格的标准和民主化的程序，建立了完备的瞄准机制。比如，中国扶贫基金会在“母婴平安120行动”项目中，限定对象为贫困户中的孕产妇，并按照以下标准来确定的受援贫困户名单。（l）所住房屋必须是土木结构的；（2）家中没有价值500元以上的电视机等家用电器；（3）家中没有大牲畜；（4）家中没有大型生产机具；（5）参照项目所在省制定的贫困户人均收入和人均粮食占有量的标准界定。同时，规定在乡政府和县扶贫办备案，在项目启动时，交中国扶贫基金会、县救援中心及乡分中心各一份。受援对象在领取有关补贴时应当签字或按手印，基金会将定期进行监督和核对，并对弄虚作假者予以查处。

其次，依靠有效的扶贫项目传递系统，强化项目的执行和管理。以中国扶贫基金会的“母婴平安120行动”项目为例，基金会与地方政府扶贫办合作，以县卫生保健系统为基础，引入项目管理机制，建立了一个由基金会直接管理和独立运作的项目管理和执行系统。基金会在项目县设立联络处，在县一级建立独立的救援中心，县以上和县以下的各种行政机构只是发挥协作性职能。联络处和救援中心的人员除了少数为聘用的原政府官员外，多数工作人员为社会招聘。

再次，有效的管理配套制度和手段，确保了扶贫系统的有效运行。比如实行透明的、非常细化的财务管理体系，以强化对部门和项目成本的管理和监控；建立项目培训制度，为贫困农户生产技能和知识的传授和农户自我学习能力培养提供保证。实行全面合约化管理，以明确相关合作机构与人员的职责、权力和利益。

最后，NGO较完备的监测评估机制，确保扶贫资金使用效率的提高。既有对不同对象的监测和评估，比如，对地方政府、项目执行机构以及受益人的监测，又包括对财务的监管和项目的监测和评估，同时包括采用计算机网络先进手段实行远程监测，也包括派遣工作人员进行实地监控。不仅如此，NGO也采取信息公开透明的监督机制，接受来自组织外部，包括社会、政府、受益人和捐赠人的监督。

（三）NGO参与式扶贫作用及局限性分析

在扶贫项目中，NGO作为又一种新的扶贫机制，在政府的主导下，表现出有助于甚至优于由政府行政系统推动扶贫的特点，在我国的扶贫过程中越来越发挥着重要的作用。

1. 与政府通过强制性的税收政策和制度安排汲取大量的资源不同，NGO则依靠市场机制，以自愿捐赠为原则，将政府无法动员的资源引入扶贫领域，既包括从我国本土募集的资源，也包括来自海外的资源；既包括资金、人才等有形资源，也包括专业知识、技能、先进文化和组织管理制度等无形资源，在一定程度上弥补了政府扶贫财力的不足，减轻了政府负担的同时，也在一定程度上带来了社会资源的再分配，促进资源向贫困地区转移。

2. 在实施项目过程中，NGO更加贴近贫困人口，重视培养和开发贫困人口的能力，不仅将信息和技术技能传授给贫困人口，而且通过帮助建立当地的自治组织，将贫困人口由被动的项目受益者转变为自我脱贫的决策者、项目的实施者、监督和评估者，大大调动了贫困人口参与脱贫的积极性，培养了他们的自助和合作精神，为解决项目结束后管理问题和提高项目的可持续发展奠定了重要基础。(www.xing528.com)

3. NGO具有比政府更为强烈的内在创新冲动，既表现为新技术和生产方式的创新，也表现在新的组织制度创新，包括NGO自身的组织结构体制、项目管理体制和制度等方面的创新。例如，改革和完善理事会决策机制、建立公开透明的信息共享制度、革新开发和培训人才制度等；也包括贫困地区组织方式和制度的创新，如NGO通过小额信贷项目和建立扶贫社，引导当地建立起有约束功能的信用链及其相关制度，从生产制度上改变了贫困人口生活的状态。

4. NGO的组织结构、活动方式具有较大的弹性，在扶贫中，比依靠政府行政体制扶贫更具灵活性和适应性。NGO是依据自身的理念和偏好，自主地去开展各种活动的，不像政府扶贫那样，全面要考虑民众的普遍需求，因而会更关注特定群体的特殊需求，更能够直接地和有效地针对不同地区，不同人群，不同贫困层的不同问题开展具体的活动。比如，有些NGO扶贫就专门指向残障人群，少数民族地区儿童等被排除在社会系统之外的少数群体。

由此可见，NGO参与到扶贫中来，不仅从某种程度上弥补了政府扶贫的缺陷，而且促进了政府扶贫行政体制的改革，推动了市场经济下小政府、大社会格局的形成。同时，也利于形成互助博爱的理念和热心公益的社会氛围，提升整个社会的道德水平，从而推动政府减缓乃至消灭贫困目标的实现。当然，正如单一的政府扶贫和单纯依靠经济增长的市场扶贫中，“政府失灵”或“市场失灵”不可避免，NGO也存在着自身的局限，主要的表现是NGO缺乏强大的资源动员能力，借助组织领导个人声威募捐的方式仍较为普遍，没有与市场机制相结合；NGO服务对象的特殊性以及组织活动受到捐赠人偏好或组织领导的“家长式作风”的影响，可能忽视了其他群体的需求，对象存在“狭隘性”；NGO强调“利他主义”，往往不能提供具有竞争力的工资，因此存在人力资源匾乏，导致了专业扶贫的“业余性”； NGO因力量有限，不具有全局性的影响力，制度推广能力不足等。特别是在我国社会转型时期，NGO发展定位还不稳定，存在严重依赖政府的现象，使得它们的扶贫不仅存在上述不足之处，而且多少带有一些政府扶贫的弊端。

因此，政府和NGO在扶贫领域二者各有所长，也各有所短。政府与NGO在扶贫中可以基于这种“互补关系”，依据各自的比较优势进行分工合作，实现政府机制、市场机制和社会机制的有机结合，推动我国反贫困治理结构的建立，将有利于从根本上缓解和消除我国农村贫困，完成我国扶贫攻坚的历史任务。

三、政府主导、NGO参与式扶贫开发路径研究

（一）合作扶贫中的双方角色定位

扶贫问题是关系国计民生的国家基本问题，政府理应担负起不可推卸的引导者作用，而在政府的领导下，吸引动员多方支持与参与扶贫，尤其是发挥NGO的参与作用是推动扶贫事业走向成功的必然选择。在合作扶贫的过程中，双方应定位于以扩大政府在扶贫领域中的宏观影响，同时充分利用具有良好群众基础的优势，推动在扶贫具体实践中的参与力度。

1. 政府的主导性

政府在制度层面上起到了无可取代的制度安排者的作用，政府具有的官方性背景，使得政府在援助贫困问题上主要产生宏观影响，在过去的几十年间成功解决了数以亿次人数人口的生计问题，为世界扶贫事业做出了不可磨灭的贡献；政府的宏观影响还表现在制度层面上，政府的公信力是政府制定扶贫政策的基本权威来源，同时也是维系、保障政策连贯性与有效实施的约束力量。中国政府在扶贫开发中制定了行之有效的政策、方针。根据我国城乡二元体制的特殊国情，针对城市与农村的贫困现象，政府在扶贫政策中分别采取了不同的制度设计在城市中推行社会保障体系为主的生活保障式扶贫，在农村中则推行大规模开发式扶贫；在国际政治影响方面，中国政府在消除贫困与饥饿问题中所表现出来的态度、积极的承诺以及实践取得的效果，坚定了世界人民在反贫困道路上的信心与决心。因此，在政府与NGO合作扶贫中，政府必须处于主导性的地位。

2. NGO的参与性

NGO在扶贫中扮演着政府之外非常重要的角色。扶贫实践呈地区化、个体化差异的特点，使得政府无法事必躬亲，因而未必能够及时取得预期扶贫成效。在这种情况下，NGO则正好成为政府失灵与市场失灵下的扶贫主体良好补充。在NGO的志愿精神下，NGO的参与主要体现在经济扶贫、创业与就业、理念倡导与创新、互动体制这四个方面：

第一，经济扶贫协助政府解决饥饿以及营养不良问题。解决营养不良问题的非医学途径在于解决贫困地区食物的短缺和难以及时获得的难题，政府在此问题上显得行政效率的相对低下，NGO则可以发挥凝聚力极强的组织优势。NGO通过参与扶贫合作的实践，制定扶贫战略规划，承担与发展扶贫项目，如NGO参与中国政府主导下的村级合作扶贫项目，区域协作与连接小农与高附加值市场则是从经济领域给予贫困地区经济扶持，NGO在经济扶持上具有一定的优势，可以与政府互补。

第二，参与提供和增加创业、就业机会。创业就业是发掘和提高贫困人口脱贫潜能、增加脱贫机会的就业途径，这种途径的提供是多方的，政府、企业、NGO都可以是就业途径提供的主体。

第三，理念倡导与创新参与解决扶贫的社会障碍，解决社会排斥造成的不平等以及消除性别不平等。除了政府从社会制度安排等途径上消除产生贫困现象的社会障碍，NGO在理念倡导与创新上也起到了示范作用，这种理念示范正好可以为政府的风气倡导起补充与强化作用。

第四，促进政府、企业以及NGO自身积极参与在内的全社会整体扶贫的互动体制，包括国际NGO之间制定合作战略以形成全球性扶贫策略等。

（二）从宏观层面界定二者分工与合作的范围

根据现阶段我国贫困的新特点以及我国原有的扶贫开发模式和方法的局限，我们应确立新的扶贫战略，将开发式扶贫向扶贫开发、农村最低生活保障制度和救济性扶贫三管齐下的方式转变。据有关报告显示，目前农村贫困人口大致可分为四类：（l）有劳力，但受资源匾乏因素等制约脱贫难度较大的，或因自然和经济等原因，短时期收入和消费达不到最低生活标准的；（2）丧失了劳动能力或具有一定劳动能力，但因疾病等因素的影响很难脱贫的；（3）因贫困标准低，名义上解决了温饱，但扩大再生产能力极弱，一遇天灾人祸极易返贫；（4）有劳力、资源，但缺少资金、技术而仍然比较贫困的。因此，针对第一、二类贫困人口，国家应当承担起建立和完善农村最低生活保障制度和实施救济性扶贫的责任；针对第三、四类人口，政府与NGO展开合作，发挥各自优势，瞄准贫困人口，实施扶贫。

（三）从微观层面建构二者合作机制

根据国外扶贫经验和我国多年的实践，我国政府从政策和财政上支持与NGO的扶贫合作。合作总体思路是，通过授权等手段，将政府不能或不愿做的项目予以NGO；在依靠政府行政手段和NGO都可以完成的事情上，尽量发挥NGO的作用，而政府只是履行NGO无法完成的职能，集中关注那些带有普遍性的贫困问题，积极为贫困人口脱贫创造良好的制度环境，制定正确的宏观政策，提供有力的法律保障提供准确及时的信息，充分发挥市场资源配置的积极作用。具体来看，有以下几种合作方式可供参考：

第一种方式，专门列出提供给NGO的扶贫活动资金，由政府扶贫部门制定政策引导NGO参与扶贫。政府可以制定出扶贫规划重点领域，确定资助总额和方向，比如提出专门针对少数民族的扶贫资助。各个NGO向政府有关部门递交项目设计和实施计划，经政府和有关专家评审后决定。整个过程应遵循公平、公正和公开的原则，接受来自社会的监督。

第二种方式，政府扶贫机构可以先在某些贫困地区试点，将各贫困县申报上来的项目邀请或委托一些NGO参与评估和论证，将部分扶贫项目(比如小额信贷，为农户提供服务等)或者某些项目的具体执行工作(比如扶贫资金的发放、项目的监督和评估等)，以社会招标的形式，向社会集中采购，各NGO可以单独或联合参与竞标。经过严格的评审论证后，政府扶贫机构与中标的NGO签订合同，明确规定双方的权利和责任，并由政府担负起监督、协调和评估等的职责；而NGO在具体实施项目的同时，作为中央与地方的中介，扮演起政策协调者和监督者的角色。需要指出的是，双方签订的合同是具有法律效力的，可以以承担法律责任的形式来限定双方的权力范围。

第三种方式，对于另一些不使用政府资助，靠自筹资金扶贫的NGO，政府更应从政策上向其倾斜和保护，在心理上和行动上予以支持和协助，创造良好的扶贫环境。这种政府与NGO合作扶贫的机制，融合了二者的优势，形成了政府、非政府组织和贫困人口的“共赢”的局面。这种合作机制不仅有利于实现区域扶贫目标和人口扶贫目标的统一，保证扶贫项目的可持续性和资金使用效率的提高，而且有利于促进贫困问题的解决，实现我国《中国农村扶贫开发纲要（2011年-2020年）》目标，为下一步实现小康创造条件。并且，这一扶贫机制有利于促进政府职能的改变，培育具有自治精神的公民社会，进而有助于反贫困治理结构的形成，推动我国“小政府，大社会”的改革目标的实现。

（四）建立健全监督评估机制

对政府与NGO扶贫的合作最有效的监督机制是公众、政府和NGO的多元循环监督。政府必须推行项目资金公示制，建立合理的公众反馈和NGO申诉机制，促进信息公开化和行政透明化，接受来自社会和NGO的监督；同样，NGO参与扶贫，也并非是“德行完美的神化”，也需要有来自政府和社会的监督，以规范其扶贫行为。而政府作为唯一具有法律权威对NGO进行监督和评估的部门，理应担当起对NGO监督和评估的重任，不仅要帮助建立NGO的信息公开与财务透明制度，加强对NGO扶贫行为的检查和评估，而且应借助公众的力量，建立畅通的公众投诉渠道，有效发挥公众的监督作用，并要充分发挥发挥媒体的监督作用。随着我国NGO不断完善，在条件成熟时，政府可考虑授权民间评估机构来进行对NGO扶贫项目的监督评估。

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【注释】

(1)祝青(1985.11-)，广东省审计厅科员，研究方向：扶贫开发新机制探索。