全流程扶贫捐赠资金监管分析

扶贫捐赠资金全流程监管分析

仲恺农业工程学院财务处　吴家云⁽¹⁾

一、扶贫捐赠资金现状

1．扶贫捐赠资金规模形成

扶贫资金，是扶助贫困农民脱离贫困线的资金。投向农村、农业、农民，专门用于贫困线下的农民增加收入、提高社会保障水平、改善生活条件；专门用于贫困线下的村委会壮大集体经济收入、提高服务农民的水平、改善全村的公共服务设施条件。捐赠资金，是捐赠人自愿、无偿、义务捐赠的专用资金，一般都指定了特定用途。扶贫捐赠资金，是捐赠人指定用于农民和村委会帮助脱贫的专门捐赠款项。

2009年，广东省开始开展大规模的扶贫开发“规划到户责任到人”工作，每个贫困村有固定的挂购帮扶单位，每个贫困户有固定的挂购帮扶责任人，帮扶单位派出扶贫工作组常驻贫困村，进行开发式扶贫。2010年，国务院批准每年6月30日为“广东扶贫济困日”，全省形成了全社会扶贫捐赠热潮。

2．扶贫捐赠资金监管意义重大

扶贫捐赠资金是广东省扶贫开发的重要资金来源，加强监管是应有之义。扶贫捐赠资金监管到位，才能保证资金安全地到达贫困村和贫困农户手中。扶贫捐赠资金监管有效，才能促进贫困村和贫困农户树立主动脱贫的主体意识，发挥出寻找脱贫路径的主观能动性。扶贫捐赠资金监管有力，才能真正变救助式扶贫为开发式扶贫，变“输血”为“造血”。

3．扶贫捐赠资金监管现状

广东省扶贫基金会是省级扶贫捐赠资金管理机构，建立了专门的基金会网站，公布捐赠资金明细和受赠资金明细，建立了规范的扶贫捐赠资金管理办法和有效的会计报账处理方法。这些措施，使归集到省扶贫基金会专门账户的捐赠资金，从募集到使用，全过程接受监管，规范、透明地使用，保证了资金安全，保证了资金发挥出最大的扶贫效益。

全省在册贫困村3409个，每个村都有一个挂钩帮扶单位。每个帮扶单位有自己的募捐范围、募捐时间段、募捐资金使用对象。全省的扶贫捐赠资金不可能全部归集到省扶贫基金会专门账户。每个帮扶单位除了集中募捐之外，还会根据挂钩村的扶贫规划和发展现状，不定期地从单位的公用资金中给予扶贫资金支持。从性质上看，这部份资金也是扶贫捐赠资金。但它不会事先归集和事先确定资金性质，更不可能事先归集到专门的扶贫捐赠账户。

“谁募捐，谁负责”。帮扶单位加强扶贫捐赠资金监管，更具现实意义。着眼于资金流视角，加强资金流转的各个环节监管，可促进扶贫捐赠资金监管的力度，可促进扶贫捐赠资金发挥出最大效益。

二、资金募集监管：保证扶贫捐赠意愿客观汇集

1．社会化募集的监管

社会化募集，是指这样一种募集方式：没有特定帮扶挂钩任务的单位或组织，面向全社会所有的企事业单位和个人，募集的资金不是计划投向除捐赠者意愿外的特定贫困村和贫困农户。比如广东省扶贫基金会，在工作网站和媒体，及时公布接收的每一笔扶贫捐赠资金的日期、捐赠人（单位）、金额、捐赠意愿等详细信息，接受全社会的监督。

2．帮扶单位募集的监管

在广东省的大规模扶贫开发“规划到户责任到人”工作中，3409个帮扶单位有特定的挂钩帮扶贫困村及其贫困农户。这些单位都有自己的扶贫捐赠资金募集范围：单位的职工个人、单位本身、与单位有密切关系的其他企事业单位。这些单位的扶贫捐赠资金募集特征也很明显：在“广东扶贫济困日”集中发动单位职工个人小额捐款，向其他企事业单位发动单次大额特定用途捐款，单位本身向挂钩贫困村的公共服务项目建设给予个别的资金帮扶。

帮扶单位募集的扶贫捐赠资金，在实际操作中少有归集到省扶贫基金会专门账户的。帮扶单位可以做好扶贫捐赠资金募集环节的监管工作。这些单位都有健全的会计机构、整套的会计核算制度，有成熟的财务管理制度和内部控制制度，有专门的会计核算和财务管理人员，还有扶贫领导小组和扶贫工作小组。通过设立单独的代管会计账户，及时登记汇总每一笔扶贫捐赠款项，可以建立起规范的捐赠资金募集账簿，客观地记录每一笔捐赠意愿。

三、资金流转监管：保证扶贫捐赠资金安全完整

1． 资金流转监管内容

在帮扶单位，完成扶贫捐赠资金募集监管后，就要转入资金分配使用阶段的监管。从资金流的角度，这又可以分为资金划转和资金运用两个环节。这两个环节在时间上不是一次分开的，而是融入扶贫业务工作中，即每一项有关扶贫业务都有这两个环节。每一项有关扶贫业务都要注重资金划转监管。

扶贫捐赠资金划转监管，可归纳为回答“资金为什么划转”、“资金什么时间划转”、“资金划转到什么地方”三个问题。

资金为什么划转？每个帮扶单位对挂钩贫困村和贫困农户都有三年帮扶规划或年度帮扶规划及其帮扶资金预算，都有年度帮扶措施、具体的帮扶项目内容和帮扶工作计划，都有常年驻村工作小组。只要某笔资金符合上述要求，就应该可以划转。

资金什么时间划转？驻村工作小组已按年度工作计划开始实施帮扶项目或已到节日慰问时间点，贫困农户已开始按季节进行农业生产，产业帮扶中挂钩企业已开始发放生产资料，金融帮扶或建立市场机制帮扶中协议已签定进入实施步骤，这些时间就是可以划转资金的时间。

资金划转到什么地方？在传统帮扶方式下，如节日慰问、生产资料资助、社会保障购买资助等，资金划转目的地一般都是贫困村村委账户，或者是携带现金直接发放到贫困农户手上。在帮扶方式创新过程中，会出现诸如金融贴息贷款、产业化生产加工、投资分享、销售渠道建立等市场机制化的帮扶方式。在这些帮扶方式下，资金划转目的地会变得比较复杂，需要谨慎仔细地监管。

2．资金流转监管措施

弄清楚了资金流转环节监管什么，还要清楚怎么实施监管。资金划转的操作是在帮扶单位，因此监管也主要是在帮扶单位进行。如前所述，扶贫捐赠资金划转监管，就是完成以下程序：扶贫领导小组和扶贫工作小组执行帮扶单位已有的财务管理制度和内部控制制度，履行相应的审查批准签字手续，财务人员按日常资金汇划流程向银行送达相关票据。

四、资金分配使用监管：保证扶贫捐赠资金发挥最大效益

1．扶贫资金的分类

广东省在核定贫困人口时，将贫困农户划分为有劳动力和无劳动力两类。对二者的扶贫要求和考核标准也不同，前者需要帮扶到稳定脱贫状态，后者只需要慰问和救助。对前者的帮扶可称为开发式扶贫，对后者的帮扶可称为救助式扶贫。

根据扶贫资金达到的效果不同，也可以将扶贫分为开发式和救助式两种。前者投入的资金具有增值性和生产性，可以为贫困户带来持续的收入，后者投入的资金具有短暂性和消费性，只能为贫困户带来一次性的收入。

因此，根据扶贫资金的投向不同，可将扶贫资金分为开发式扶贫资金和救助式扶贫资金。前者指用于帮扶有劳动力的贫困户的资金和进行增值和生产的资金，后者指用于帮扶无劳动力的贫困户的资金和一次性生活消费的资金。(www.xing528.com)

2．救助式扶贫捐赠资金的使用监管

救助式扶贫资金，在扶贫实践中有节日慰问金、对无劳动力贫困户的救济金、对贫困户危房改造帮扶资金、对贫困村委会支持的办公经费等具体形式。救助式扶贫资金具有明确的用途，监管的关键是确保资金到达受益人手中。

救助式扶贫捐赠资金到达受益人手中的途径有三种。一是通过贫困村村委会银行账户，提取现金直接发放由贫困户签收，或者从银行转账到贫困户的个人账户。这种方式的监管工作量大，需要有帮扶单位或驻村小组人员现场监督。二是从帮扶单位银行账户直接转账到贫困农户的个人账户。这种方式监管效果最好，但在实践中不具操作性，因为帮扶单位与贫困村相距遥远，收集贫困户账户资料繁杂。三是帮扶单位携带现金到贫困村，直接发放由贫困户签收。这种方式工作量大，监管效果比较好。在实践中，慰问金和救济金的发放大都采用第三种方式，对村委会的支持资金采用从帮扶单位银行账户直接划转到村委会账户的方式。

对受益人使用救助式扶贫捐赠资金的去向进行监管意义不大。比如，贫困户拿到慰问金和救济金，购买生活用品改善生活质量，或是用于娱乐消费，帮扶单位和捐赠者一般是不会关心的。即使是用于非法用途，那也是伦理道德的问题，不是扶贫捐赠资金监管的应有之义。

救助式扶贫捐赠资金使用监管需要注意受益人与捐赠者意愿的匹配。如果使用的资金具有明确的捐赠意愿，必须得符合捐赠者的意愿。同时，还要向捐赠者或向社会公布受益人及资金用途。

3．开发式扶贫捐赠资金的使用监管

救助式扶贫资金，只能一次性地增加贫困农户的收入，只能暂时缓解贫困农户的贫穷困境。要建立可持续的稳定的脱贫致富机制，必须依靠开发式扶贫资金。

开发式扶贫资金，在扶贫实践中是用于生产性投入和保障机制建设投入。

社会保障机制建设投入资金涵盖有劳动力和无劳动力的所有贫困农户，具体形式有购买农村合作医疗保险、购买农村社会养老保险、参加农村最低生活保障。社会保障机制建设投入的扶贫资金，必定有一部份来源于扶贫财政资金，扶贫捐赠资金用于社会保障机制建设投入的是必须由贫困农户自身承担的部份资金。社会保障机制能给贫困农户带来持续的收入和保障，是社会保障体系的组成部份。建设社会保障机制的扶贫捐赠资金，监管的关键是确保贫困农户的社会保障关系建立。

扶贫捐赠资金购买贫困农户的社会保障关系有三种情形。一是帮扶单位直接从银行账户划转资金到社会保障机构指定银行账户，凭相关票据在帮扶单位会计账薄记录。这种方式监管效果最好，但需驻村工作小组收集贫困农户资料到各级政府去办理相关手续，不具操作性。二是帮扶单位划转资金到贫困农户银行账户，或是直接发放现金，由贫困农户签收，然后由贫困农户到社会保障机构办理相关手续。这种方式监管效果最差，存在贫困农户挪用资金用于生活消费从而导致失去预期扶贫效果的风险。三是帮扶单位划转资金到贫困村村委会银行账户，由村干部负责办理贫困农户的社会保障关系，并在村委会的农村会计代理记账系统记录。这种方式便于驻村工作小组通过村委会会计账薄监督，又利于农村基层组织掌握贫困户动态，是扶贫实践中最常采用的方式。

生产性投入资金是调动贫困村和贫困农户的劳动力、土地、销售渠道等资源持续产生经济效益增加经济收入的资金。生产经营的方式多种多样，相应的投入资金性质复杂，但生产性投入的扶贫捐赠资金限定了受益人只能是贫困村和贫困农户。

生产性扶贫捐赠资金投入贫困农户的主要用途就是从事农业生产，用于购买农业生产资料，培训农业生产技术及农产品营销技巧，如种植粮食生产和经济作物的种子（果苗）、肥料、加工工具、加工燃料，养殖畜产品和水产品的养殖场地、养殖工具、饲料。从事农业生产的扶贫捐赠资金，监管的关键是生产资料和技能培训产生最大的生产效率。

扶贫捐赠资金投入农业生产有两种情形。一是贫困农户“见物不见钱”，可以是帮扶单位直接向农业生产资料供应商和培训机构划转资金，凭相关票据在帮扶单位会计账薄记录；也可以是村委会向农业生产资料供应商和培训机构划转资金，在村委会的农村会计代理记账系统记录。这种方式需要帮扶单位的帮扶工作强有力而且有熟练的农业生产组织经验，才能取得良好的监管效果和帮扶效益。这种方式与产业化帮扶方式相结合，资金金额大，生产规模大，由农业企业统一提供生产资料和生产技术来组织贫困农户的农业生产和农产品销售，会取得规模化的帮扶效益。但这需要政府的强有力协调，保证农业企业与帮扶单位的紧密配合。二是贫困农户“见钱购物”，即帮扶单位通过村委会银行账户发放小额生产资料专项补助资金，由贫困农户自行采购农业生产资料。这种方式易于组织便于监管，但无法保证良好的帮扶效益。

生产性扶贫捐赠资金投入贫困村集体进行农业生产，会产生与贫困农户相似的监管效果。但如果用于工业生产和经济合作组织的商业运营，帮扶单位特别是驻村工作小组，需要延长资金监管链条和投资效益监审工作，同时必须加强当地外部社会审计力度。

4．金融创新式扶贫捐赠资金的使用监管

为了最大限度地发挥开发式扶贫捐赠资金的扶贫作用，金融创新手段的运用具有重要意义。贴息贷款和贷款担保是常见的两种金融扶贫方式。

将扶贫捐赠资金用作银行贷款的利息补贴，可数倍放大资金对贫困农户农业生产的促进作用。农户只需还本不需付息，可有力促进农业生产项目的发展壮大，促进长效稳定脱贫机制的建立。

将扶贫捐赠资金用作银行贷款的担保资金，可起到贴息贷款类似的作用，不同的是贫困农户需要增加贷款利息负担。

以上两种金融扶贫方式，扶贫捐赠资金的监管更为复杂，需要按照合同法律的规范运作，需要政府的政策支持，更需要当地政府的强有力协调，政府、金融部门和帮扶单位需要共同配合监管使资金发挥最大扶贫效益。

小额无息贷款，是将扶贫捐赠资金的无偿使用变为有偿使用，需要到期还本。这对贫困农户的自主脱贫意识有较好的促进作用，是扶贫捐赠资金变被动式监管为主动式监管的有用金融扶贫方式。

扶贫捐赠资金的金融扶贫方式，可调动脱贫致富的主动积极性，能更有力更有针对性地达到扶贫效果，也更符合社会主义市场经济条件下的市场机制要求。但对资金监管和扶贫工作的要求也更高，需要专门的金融会计知识和人员的支持。

五、全流程扶贫捐赠资金监管分析结论

扶贫捐赠资金是广东省扶贫开发“规划到户责任到人”工作的重要支撑资源，资金监管是达到预期扶贫效果和扶贫效益的核心保障措施。挂钩帮扶单位和驻村工作小组是扶贫开发“规划到户责任到人”工作的重要人员配备环节。扶贫捐赠资金一头是帮扶单位和帮扶工作小组，一头是贫困村和贫困农户，中间是驻村工作小组。简而言之，扶贫捐赠资金的全流程监管，就是接受帮扶单位的财务管理制度和内部控制制度监督，接受农村财务管理制度和会计代理制度的监督，达到社会主义市场经济条件下的市场机制要求。

参考文献：

[1] 陆晓文. 扶贫还需救贫[J]. 社会观察，2004(11):24-26.

[2] 张冬霞. 捐赠资金管理的研究[J]. 会计之友，2010(9下):48-49.

[3] 章青山，萧伏生. 确保扶贫资金到村户[J]. 老区建设，1998(2):38-40.

[4] 郑德平. 怎样搞好扶贫资金的有偿管理[J]. 福建金融，1987(12):21-22.

【注释】

(1)吴家云（1974.02-），男，重庆市人，仲恺农业工程学院财务处科长、高级会计师，研究方向：财务管理。