点亮幸福之光：扶贫开发实践与思考

扶贫开发“规划到户责任到人”工作实践与思考

广东省物价局　李彤　曾加耀⁽¹⁾

扶贫开发“规划到户责任到人”工作是广东省委省政府针对新时期广东农村实际情况，在新的历史条件下从根本上解决农村贫困落后问题实施的一项重大战略决策。自2009年6月以来，各地各单位认真贯彻领会，积极扎实落实。通过一年多的实践探索努力，已经取得了阶段性的突出成果。实践充分证明了省委省政府决策的及时、正确、英明，也为探索解决我国农村贫困落后问题开辟了新的道路和途径。笔者作为驻村干部直接参与了这项宏伟工程，在第一线一年多的实践中，有很多体会和感悟，拟通过本文谈谈对扶贫开发“双到”工作的认识、体会和思考。

一、扶贫开发“双到”工作的实践体会和意义作用

（一）省物价局扶贫开发“双到”工作实践与体会

按照省委省政府的统一安排，省物价局自2009年6月起对口帮扶五华县水寨镇高车村。高车村是水寨镇一个较边远的贫困村，全村分三大自然片，有12个村民小组，总户数228户，总人口1195人，劳动力623人，贫困户62户，贫困人口319人，其中年人均收入低于1000元的特困户14户、63人；山地面积6660亩，耕地面积592亩；2009年全村年人均收入3698元，村集体经济收入0.98万元。总的来说，高车村在帮扶前是一个地少人多、集体经济薄弱、基础设施落后、较多贫困户的比较典型的贫穷落后村。对于这样一个贫困村，要使其迅速摆脱贫穷落后现状，不采取非常手段进行全方位的“综合帮扶”不可。为此，省物价局党组认真贯彻落实省委省政府决策，迅速行动，精心部署，科学谋划，创新方法，紧紧围绕促进贫困村、贫困户脱贫致富这个重心，按照“先雪中送炭，再锦上添花”的总体要求，抓住重点、破解难点、营造亮点，以“三补”（种养补助、危房改造补助、劳务输出补贴）、“两扶”（教育帮扶、医疗帮扶）、“一难点”（特殊困难户是难点）为抓手，着力推动各项帮扶措施的落实。一年多来，先后筹措资金350多万元，引进外资250多万元对口帮扶高车村及该村的62户贫困户，初步形成了“因户制宜、强弱组合、示范带动、全力推进”的工作特色，取得了显著成效。

通过工作实践，我们深深地体会到，现在的扶贫开发工作与以往的扶贫工作有着明显的区别和特点，两者的区别主要是：以往的扶贫注重扶贫且多着力于集体项目；现在的扶贫开发既注重扶贫，更着力开发，既关注集体，更突出个体，同时规划更仔细，责任更明确。其特点集中体现为“五性”：一是广泛性。以前的扶贫工作，主要是改善贫困村的基础设施，重点解决共性的问题；现在的扶贫开发“双到”工作，不仅注重解决集体经济、基础设施建设等共性问题，还主要突出解决贫困户脱贫致富的个性问题；不仅解决制约村集体经济发展和贫困户增收等经济问题，还注重解决统筹城乡基层党建等政治问题；不仅有驻村干部在第一线具体组织实施，还有帮扶到户责任人的广泛参与；不仅注重解决脱贫致富的实际具体问题，还重点解决观念转变等思想意识问题。可以这么说，对口帮扶涵盖了贫困村的人、财、物、事、思想等各个方面，其广泛性十分明显。二是针对性。省委省政府提出的“靶向疗法”、“一村一策、一户一法”、“辩证施治”等扶贫开发工作思路对策，充分体现了扶贫开发“双到”工作针对贫困原因，突出重点，对症施治，从根本上解决贫困问题，其针对性十分鲜明。例如，针对贫困户家庭劳动力少而弱、小孩多学费负担重、家庭成员患疾病医药费负担重、种养生产技能欠缺等致贫原因，根据各户不同情况，省物价局分别采取种养、劳务输出、医疗、教育、低保、医保等有针对性的帮扶措施，逐一破解致贫难题。另外，针对村集体经济底子薄、基础差等致贫原因，分别采取投资入股县小水电站获取分红、大力发展集体经济项目、建设基础设施改善生产条件等有效措施，促进了集体经济发展壮大。三是根本性。扶贫开发“双到”工作克服了以往扶贫工作“头痛医头脚痛医脚、治标不治本”的弊端，“标本兼治、重在治本”在帮扶范围上实现了全覆盖；在帮扶程度上不再满足于“治标”，而是突出解决致贫的深层次问题；在帮扶方法和手段上注重灵活多样、长短结合、多措并举，尤其是着力建立长效机制；在帮扶对象上，既注意抓贫困户脱贫，更注重抓村“两委”班子建设，解决组织建设基础问题；在帮扶项目上，不但注重一般性的帮扶措施，而且更注重解决思想观念转变的这个根本问题，其根本性十分突出。四是社会性。以往扶贫开发工作仅限于政府部门单位参与，其参与范围十分有限，现今扶贫开发“双到”工作，通过设立“扶贫济困日”等多种方式，广泛动员全社会参与，充分利用并集聚民间社会力量共同参与支持，既产生了良好的社会效益，拓展了扶贫开发工作的社会基础，又为扶贫济困提供了强大的物质支持，其社会性十分显著。五是有效性。扶贫开发“双到”工作，通过“标本兼治、综合施治”，效果十分明显。以省物价局帮扶点五华县高车村为例，通过一年多的帮扶，村集体经济收入达到8.5万元，是帮扶前的8倍多；村基础设施建设基本健全完善，出行道路实现硬底化，农田灌溉有了新水圳，学习场所有了新的农家书屋，娱乐休闲活动有了文化广场和体育广场等等。危房改造的贫困户全部住上了新房；贫困户家家户户搞种养，100%的贫困户通过种养、劳务输出等多种组合帮扶措施实施实现脱贫，人均收入是上一年的2倍；村“两委”班子在新一论换届选举中以高票再次当选；全村所有家庭都用上了清洁卫生的饮用水；适龄老人全部购买了农村养老保险；所有符合条件的贫困户均纳入低保等等。其有效性不言而喻。

（二）扶贫开发“双到”工作的意义与作用

扶贫开发“双到”工作是一项前所未有、史无前例的探索和创新，必将为广东新时期发展历史留下浓墨重彩的一笔。一年多的驻村扶贫亲身实践，我们思绪万千感慨良多，既看到了扶贫开发“双到”工作的美好前景和无限希望，又深切地感受要取得扶贫开发工作的全面成功的道路曲折漫长。我们相信有省委省政府的坚强领导，有全社会的广泛参与支持，有一代接一代扶贫人的共同努力，我们的目标一定会实现。下面对这项工作的意义和作用作个简要阐述。

1. 扶贫开发“双到”工作对我省经济发展方式转变意义作用巨大

通过帮扶点的成长进步这扇窗口，我们看到了扶贫开发“双到”工作给全省贫困落后农村带来的可喜变化，尤其是对我省经济社会发展所做的突出贡献。主要有体现为“五个促进”：（1）促进了劳动力素质提高和转移就业增加。以我局为例，一年多来，我们通过聘请专家举办3次100多人次的免费贫困户劳动力转移就业培训，提高了贫困劳动力的综合素质，增强劳务输出能力。全年62户贫困家庭中已有34人劳务输出，基本解决了这些家庭主要收入来源问题，为长期脱贫奠定了坚实基础。据统计，全省3409个贫困村的37.2万户贫困户、155.8万贫困人口中超过20万具有一定职业技能的贫困劳动力可实现就业转移。这既对贫困户家庭脱贫致富帮助极大，同时，对我省经济发展方式转变也是一个直接的巨大贡献。（2）促进经济社会的协调发展。扶贫开发“双到”工作针对社会发展和民生领域的突出问题，通过建立完善教育、医疗、社会保障等多种直接涉及社会发展和民生领域的帮扶措施，加快提高了教育现代化水平，大力推进了以改善民生为重点的社会建设，加快发展了面向民生的公益性社会服务，更好地推进了经济社会协调发展，客观上促进了经济社会发展方式的转变。（3）促进了现代农业产业发展。以我局为例，我们充分利用帮扶点的自然资源，挖掘潜力，筑巢引凤，引进三家民企合作开发鱼塘、养猪场、蔬菜基地约250亩，引进资金250多万元，建立了一个农业综合生产基地，年总收益可达100多万元。全省各帮扶单位和我们一样“八仙过海各显神通”，建立了一大批有一定规模现代农业产业基地，使我省的现代农业产业建设实现跨越式发展，这既弥补了经济发展不平衡的缺陷，又为建立扶贫开发长效机制奠定了物质基础，也直接为我省经济发展方式转变做出了巨大贡献。（4）促进了当地主导产业发展。由于参与扶贫开发的帮扶单位多数来自于经济发达的地区，他们不仅思路开阔、观念先进，且经济实力较强，拥有比较多的资源。利用参与扶贫开发“双到”工作大好机会，他们积极踊跃参与当地的以“双转移”为主的地方主导产业建设，既解决了扶贫长效机制问题，又促进当地主导产业的发展，客观上推动和促进了经济发展方式转变。（5）促进了内需的不断增加。农村市场广阔而巨大，是中国未来新的投资消费的潜力和热点所在。如果忽视了农村市场，将极大地削弱拉动经济发展方式转变和增长的动力。广东的扶贫开发“双到”工作实践从一个侧面充分印证了这一点。以我局为例，一年多来，我局筹集资金350余万元投入到扶贫开发“双到”工作中去。同时，还引入外资250余万元到帮扶村发展经济，两项合计共投入资金近600万元。由此可见，全省范围内投入到帮扶点的资金规模是巨大的，效益也是可观的，这既为当地脱贫致富奠定了基础，又有力地拉动了当地经济发展，有效扩大了内需，促进了经济发展方式的转变。与此同时，贫困户收入的大幅增加，消费能力不断增强，必然带来消费总量的增加，使内需增长有了新的热点，这也从另一个方面直接促进了经济发展方式的转变。

2. 扶贫开发“双到”工作对党和政府形象以及政府部门和干部队伍锻炼培养意义作用重大

主要体现为：（1）通过采取有效的措施办法解决贫困户、贫困村的脱贫致富的根本性问题，既缩小了城乡差距和贫富差距，又缓解了社会矛盾，促进了社会和谐，是一项功在当代、利在千秋的德政民心工程。通过帮扶使贫困村、贫困户脱贫致富，让占人口、地域多数的弱势群体真正能够有尊严幸福地生活，是党和政府的终极追求目标所在。（2）通过各级政府和各单位直接参与，为树立和展示政府、公务员形象与威信提供了一个很好的平台，也创造了一个难得的机会和途径。实践中我们深深感受到，广大老百姓对党和政府的惠民利民政策是满心欢迎拥护支持的，他们从扶贫开发“双到”工作中得到了实惠，摆脱了贫困，都全心拥护党和政府，拥护社会主义制度，这种执政的群众基础和和谐融洽氛围来之不易，应当倍加珍惜并全力维护巩固。（3）扶贫开发“双到”工作是提高政府部门从政能力和培养锻炼干部的重要途径。扶贫开发“双到”工作是一个系统工程，它涉及面广，牵涉范围宽，各种利益和矛盾众多交织复杂，这极大地考验着直接参与这项工作的政府部门与干部的智慧和能力。要接受挑战通过考验，单有一腔热情远远不够，必须充分发挥聪明才智，善于协调关系、化解矛盾、平衡利益。从政府部门角度看，目前在处理复杂矛盾和利益关系问题，尤其是解决改革发展深层次问题的智慧和能力与现实政府履行职能要求还有差距，需要从机制和体制等多方面进行深度改革，不断提高履职能力，而扶贫开发“双到”工作是一个全新的课题，正好可以锻炼提高政府部门处理复杂、具体、深层次问题的智慧和能力。从公务员队伍角度看，现在的干部知识不少，但智慧不足，尤其是在面对复杂环境局面和艰苦琐碎的工作时，吃苦耐劳的精神和灵活应对的能力素质欠缺，这与政府在新形势下履行职能的要求极不相符，而扶贫开发“双到”工作正好为培养锻炼队伍提供了一个很好的途径和平台。我们在实践中也深深地体会到，这项工作对能力素质的全面提高帮助很大，既磨练了思想意志品质，又积累了处理复杂琐碎具体问题实际经验，同时还增强了基层观点和群众感情。有了这段难得的经历，相信今后遇到再难的问题、再苦的环境，我们都能够战而胜之。

二、扶贫开发“双到”工作思考与对策

扶贫开发“双到”工作的实践体会和意义作用等前文已作了探讨。但是，通过一年的实践体会和深入思考，感到此项工作还有很多问题值得深入研究探讨。下面将我们的一些不成熟的思考和建议归纳为“五个必须”：(www.xing528.com)

（一）必须充分认识扶贫开发“双到”工作的艰巨性、长期性、复杂性

在探讨对策之前，首先必须对扶贫开发“双到”工作现状有一个清醒、冷静、理智、准确的判断和把握，否则就难以提出有效可行的对策思路。自2009年6月省委省政府提出扶贫开发“双到”工作指示以来，经过一年多的艰苦努力，截至2010年底，全省已有15.7万户、69.3万人脱贫，占贫困户数的42.1%、贫困人数的44.5%，成绩斐然。拿我局来说，到2010年底，100%的贫困户实现脱贫，人均收入3653元，远远超过省定2500元的标准。但是，在实践中我们也切实感到，扶贫开发“双到”工作由于受农民思想观念保守落后、基础设施建设薄弱、基层组织能力欠缺、集体经济实力不强、帮扶单位投入有限、贫困群体层出不穷、长效机制未全面建立、脱贫致富基础不稳固等等诸多主客观因素的制约，扶贫开发“双到”工作仍然具有长期性、艰巨性、复杂性。对此，我们必须始终保持清醒头脑，切不能祈望一蹴而就或者一劳永逸，而要做好打攻坚战、持久战的充分思想准备。要不断实践探索创新，不断总结经验教训，摸索走出一条符合当前农村实际稳定脱贫致富的新路。

(二)扶贫开发“双到”工作必须整合力量，创新机制

一年多的实践，我们感到扶贫开发“双到”工作总的思路和方法是正确的，但在帮扶力量整合及机制创新上还有文章可做。目前的扶贫开发“双到”工作，基本上是帮扶单位为独立个体，各自发挥主观能动性，“八仙过海各显神通”。这样做的好处是可以充分发挥各自的主观能动性和特长，营造开放竞争的环境。不足点是，无论帮扶单位实力强弱，他们所面对的帮扶对象都是情况相似的贫困村。由于各单位所拥有的资源不同，即掌握的有形资源(主要是资金)不同，帮扶的投入就有多有少，实力雄厚的单位可以充分利用自身优势，投入巨资，成效也就卓著；而一些实力有限的单位，即使十分用心尽力，无奈受主观条件所限，投入较少，成效自然也有限。这就造成了因帮扶单位先天差异而产生新的矛盾和不平衡，这既对帮扶单位和被帮扶对象不公平，也造成了帮扶单位之间和被帮扶对象之间的矛盾，从而直接影响到帮扶的实际效果，对整个扶贫开发“双到”工作也造成了不良影响。

为此，应当以力量整合和机制创新为突破点和抓手，谋求建立一个公平合理的工作环境和竞争机制。具体说可以归纳为：“统一规划、确定标准、集中财力、分步实施、分级负责、各尽所能”。“统一规划”就是指按照新农村建设和省扶贫开发工作考核指标，对各帮扶单位的帮扶项目和标准进行统一规划，这个规划应当涵盖帮扶集体和贫困户个体的方方面面内容。其主要方式是，帮扶单位会同县有关政府职能部门按照省定项目对具体帮扶项目作出规划，市有关政府职能部门对规划进行审核把关后报省，省批准后下达帮扶单位具体组织实施。这样可以有效防止项目安排各自为政、重复投资或投资过于分散的弊端。“确定标准”就是指省市级有关政府职能部门应当对帮扶的大项目制定统一的补助标准。各级上报的帮扶项目经省核定批准后，由省市各职能部门按照标准给予帮扶单位资金补助。“集中财力”就是指对扶贫资金尤其是财政资金要进行有效集中整合。首先，要加快财政支农资金整合、归并步伐，进一步全面梳理财政涉农扶持政策和各类专项，对性质相近、对象相同、支持重点和环节交叉的进行合并，对资金“小而散”的专项予以取消或合并。在整合、归并支农资金的基础上，积极加大财政支农资金的统筹力度。其次，要加强项目资金安排的横向沟通、统筹协调，让各级、各类支农专项资金形成一个有机的整体，强化各类支农专项资金安排使用目标的统一性、一致性，防止出现项目安排“撞车”和资金安排“洒胡椒面”。其次，对于涉及农业、交通、水利、交通、财政、住房与建设、电力、林业、科技、通讯等主要投入领域的资金，应按照规划项目的标准由各级、各类职能部门给予拨付，改变现有此类资金主要依靠帮扶单位自筹投入的模式。以农村道路硬底化项目为例，按照建设标准每公里补助30万元，其中省级交通部门补助18万元，市或者县交通部门配套补助12万元。另外，在现有扶贫开发工作运行模式下，还可选择一种方式，就是对那些不直接掌握政府资源的单位，对于其帮扶的“共性项目”按照一定的标准，由省级财政统一划拨资金，用于完成“规定动作”。这样可以从一定程度上缩小帮扶单位的先天差距，缓解因资源不均所造成的矛盾和不公。“分步实施”就是指按照统一规划，各帮扶单位在帮扶期限内根据实际情况去分步实施，落实到位。“分级负责”就是指帮扶工作责任应当明确区分当地党委、政府、职能部门的职责和帮扶单位职责。当地党委、政府、职能部门的主要职责是，党委政府负责全面统筹协调当地的扶贫开发工作，做好相关组织规划协调和宣教工作，工作开展创造良好的环境和条件。其所属职能部门应在党委政府领导下，按照自身业务职能，积极主动加强与帮扶单位的沟通协调，为帮扶单位提供全方位服务保障。帮扶单位应在当地党委政府的领导下，在当地职能部门的协助下，抓好各项帮扶措施的具体落实。“各尽所能”就是指各帮扶单位在依托省市级政府职能部门下拨专项建设资金的基础上，发挥各自主观能动性，另自筹资金，投到一些次要帮扶项目中，弥补帮扶资金的不足。

（三）扶贫开发“双到”工作必须充分发挥市县两级的主导作用

从目前工作实际情况看，市县两级虽然发挥了一定的作用，但由于受主客观因素的影响，他们的主导作用远未发挥到位，制约了工作的实际效果。因此，要搞好扶贫开发“双到”工作，必须充分发挥市县两级主导作用。笔者认为可以从两方面努力。一是当地党委政府要利用把握好“双转移”建立产业基地和工业园，建立经济产业带的机会，将各帮扶单位的投入财力进行有效整合，投入到这些项目之中。这既为帮扶对象解决了找项目难、建长效机制难的问题，又增加这些项目资金投入，从而实现“双促进双赢”的目标。二是挖掘潜力，发挥市县政府职能部门作用。当前，市县各职能部门作用发挥得十分有限，基本是帮扶单位找上门，他们才被动协作帮扶单位，直接影响了帮扶效果。为此，应当着重从自身职能作用出发，在服务与保障上做好做足文章，充分发挥主人翁作用，有所作为，为帮扶单位提供支持和保障。这样，通过主动服务，既密切融洽了纵向横向两方面的关系，又为本部门争得了地位和利益。

（四）扶贫开发“双到”工作必须充分发挥激励机制作用

省委、省政府出台了一系列扶贫开发“双到”工作政策法规，对于工作健康顺利发展提供了有力的支持和保障。但从实践上看，扶贫开发“双到”工作激励机制作用发挥还远不够。具体说：一是帮扶单位按照省委省政府统一部署安排提前完成了帮扶任务的，没有相关的奖励措施。这极大挫伤了帮扶单位的积极性和主动性。另外，对于扶贫开发工作年度考核优秀的单位或者被省市定为扶贫开发“双到”工作示范村的，应当给予一定物质奖励，以进一步激发调动工作的积极性和主动性。二是对于直接在第一线具体直接参与扶贫的驻村干部的激励机制值得商榷。笔者认为，应当按照相关干部使用相关政策，对从事驻村扶贫工作一年以上、出色完成任务的干部，应不受单位编制员额的限制，给予破格提拔，体现干部任用公平合理激励机制，鼓励更多同志到基层一线锻炼提高、建功立业，为社会主义现代化建设事业培养更多经受过复杂环境和艰苦条件锻炼、能力突出、素质作风过硬的后备干部。

（五）扶贫开发“双到”工作必须树立正确的政策导向

扶贫开发“双到”工作是一项开放度较高、社会影响较大、涉及部门较多的工作，社会各界高度关注，尤其是各帮扶单位对这项工作高度重视。为此，有关职能部门应当在工作中树立正确的导向，以利于其健康有序发展。当前存在着以帮扶单位投入多寡论英雄的不良倾向，这十分不利于工作健康有序开展。前文已述及由于各帮扶单位“自然禀赋”不一，在这项工作中的实际投入差异较大。而这又是帮扶单位自身无法克服解决的，必然导致了无法逾越差距，消减了一些单位的工作积极性和主动性。笔者认为，只要帮扶单位各尽所能、尽力而为且确有帮扶成效的，就应当加以鼓励支持，不能仅以投入多寡而不看帮扶效率论英雄，严重挫伤这些弱势部门的工作积极性和主动性，从而影响扶贫开发工作全局。

【注释】

(1)李彤（1964.01-），男，广东省物价局价格监督检查与反垄断局副处长，从事价格监督检查工作；曾加耀（1975.10-），男，广东省物价局副科长，从事价格成本监督审查工作。