广东“规划到户、责任到人”：一种基于现实考量的科学扶贫开发模式
广东省交通运输厅人事处 郑晓俊(1)
一、广东扶贫模式的历史依据及现实基础
（一）国内扶贫语境的转变
我国的扶贫工作从上世纪八十年代开始发展至今，已经取得了巨大的成就。但是历经三十年，我国的扶贫工作环境、条件、对象、手段都产生了极大的变化。从当初实行家庭联产承包等制度改革带来的农村生产力的空前解放，从而引发农村人口的爆发性、大规模脱贫以来，随着市场经济在全国范围内的逐步推进和家庭联产承包责任制的局限性逐渐显露，制度改革和整体经济高速发展带来的减贫边际效益日益式微，中国的贫困问题从过去的普遍性、绝对性向分散性、相对性演化，贫困的原因从高度一致性向复杂多样性转变，贫富差距的持续拉大和区域、城乡发展不平衡问题使扶贫工作步入深水区、难点区。
随着农村地区越来越深入地卷入到市场竞争当中，贫困农户在激烈的市场竞争面前，由于自身的观念、素质以及掌握的资源、信息和技能等方面的诸多局限，越来越显得无奈而窘迫。据国务院扶贫开发领导小组办公室的数据，《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》实施10年来，我国农村绝对贫困人口从2001年的2970万人减少到2006年的2148万人，6年减少了822万人，年均减少137万人(2)；而从1978年到1985年中国用7年时间，绝对贫困人口就从2.5亿人减少到1.25亿人，年均减少1786万人。(3)减贫速度明显趋于缓慢，甚至停滞、反弹，在温饱问题基本解决以后，更多的人陷入在脱贫和返贫之间反复摇摆的境地。据国家贫困监测调查结果，农村低收入农户的收入波动很大，贫困地区低收入人口每年的返贫率在30%左右。统计数据也表明：2003年新增返贫人口占当年贫困人口的53.3% (4) 。如何领导这些农民走上稳步脱贫的道路，成为一道现实的难题摆在决策者面前。
（二）广东面临的形势
广东的情形和全国是一致的。经过上世纪八九十年代狂飙突进式的高速发展，广东的贫困人口迅速减少，人民生活水平迅速提升。但二三十年过去了，跑的前面的珠三角回过头来，发现粤东西北已被远远甩在了后面。珠三角9市以不到广东省14%的国土面积，贡献了全省GDP的八成。相应的，落后的粤东西北地区，在占广东86%的广大土地上，散布着大量的农村贫困群体，可谓“山重水复疑没有，柳暗花明又一家”。粤东西北的落后贫穷与广东经济大省的地位格格不入，越来越成为构建和谐社会、建设幸福广东和促进经济转型发展的一道不可逾越的障碍。据统计，目前广东全省有3409个村年人均收入低于1500元，还有70万户316万农村贫困人口，占全省农村人口6.14%，高于全国4.6%的贫困发生率(5)。同时，还有200多万户农民居住在危房和茅草房中。
在粤东西北发展整体落后的同时，粤东西北贫困地区自身内部存在巨大的贫富差距不仅仅体现在城乡二元差距上，更体现在同一个县、同一个乡，甚至同一个村里。笔者曾于2006年参与对汕头市潮南区某山村的扶贫工作，该村的富裕户外出经商坐拥亿万资产，而贫困户如果失却政府救济甚至连温饱都成问题。对于那些处在脱贫起步线上的农村低收入群体，由于缺乏必要的保障，很容易因为灾害、疾病、市场变化等原因重新返贫。哪些人是必须扶的，哪些人是可以扶的，应该怎么扶？诸多问题都摆在决策者面前。
贫困户致贫的原因多种多样，或因缺乏劳力，或因缺乏技能，或因资金短缺，或因懒惰不上进，或因疾病残疾，或因自然灾害，或因产品无销路，或因参与市场失败。凡此种种，想要制定一种普遍适用的扶贫政策，显然是不可能的。形势的复杂性，促使大刀阔斧的战略性改革冲动让位于更细致、更贴身也更深入的战术性调整，但其难度更高，所需时间更长，也更考验政府的智慧。
从以县域为对象的扶贫，到以村级为对象的“十百千万干部下基层驻农村”活动开展，广东省的扶贫工作随着国家全面推开扶贫运动也走过了二十多年的历史，但到目前为止依然有如此大面积的贫困存在，用省委书记汪洋的话说，这是“广东的耻辱”。对此现状，如何杀出一条血路，如何走出适合广东特色的扶贫方略？“规划到户，责任到人”扶贫开发机制应运而生。
二、“规划到户，责任到人”机制的现实意义
“规划到户，责任到人”扶贫开发机制是在对以往各种扶贫开发政策综合吸收的基础上，结合广东实际，结合时代特色的一种与时俱进的创新。
（一）精确制导，以靶向疗法解决扶贫对象瞄准问题
贫困治理就像治病一样，首先需要通过“望闻问切”确定候诊对象是否真的生病，以及生了什么病，然后才能确定药方和治疗方式、手段。扶贫开发的第一步就是要找准目标，确定范围。从扶贫资源有限性的角度来说，如果目标导向失误，后面做的努力越大，投入资源越多，浪费和危害也就越大，因为当决策者把有限的扶贫资源用在了“锦上添花”而非“雪中送炭”上，必定会使真正的贫困户得到的资源减少，也就侵害了真正需要帮扶的贫困户的利益，若再加上时间和机会成本，必将进一步加大社会贫富差距。
在2001年以前，中国的扶贫工作主要以县级为单位进行瞄准，由此确定了一批国定贫困县、省定贫困县。而广东从1987年开始一直到2004年，连续派出了18批工作组对16个扶贫开发重点县展开扶贫。以县为单位的瞄准机制符合当初贫困分布较为集中的实际情况，但是随着传统贫困地区发展速度加快，贫富差距在县级单位内部持续扩大，县级瞄准机制显然已跟不上时代潮流。《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》的实施，使扶贫开发的瞄准对象从过去的县级向村级转变。2001年以来，中国确定了15万个贫困村，分布在1861个县中，占全国县单位总数的68.8%，覆盖了贫困人口的83%；而在县级瞄准的时候，全国592个贫困县，仅占全国县单位总数的21.9%，覆盖的贫困人口仅为53%左右(6)，可见，这个转变使得扶贫的瞄准精度得到了大幅度的提升。
但在村级瞄准的操作上，依然存在着一些漏洞急需完善，尤其是缺乏一个系统而全面反映农村经济发展状况的指标体系做判断依据。在实践中，这样的漏洞很容易被人利用。比如广东从2002年开始对村集体经济年纯收入3万元以下的贫困村开展帮扶，2005年结合固本强基工作开始的“十百千万干部下基层驻农村”活动，在选取帮扶对象上都是以村集体收入为主要衡量标准，而实际上，在实行家庭联产承包制后，绝大多数农村都出现了村集体收入急剧下降甚至所有集体财产被分光、卖光的现象，村集体收入少的村子未必就是个穷村，集体穷而村民富的村子比比皆是，如单纯以集体经济为帮扶的参照标准，那么帮扶的范围显然过于广泛。比如某单位定点帮扶汕头某村，其村民人均收入达到3930元，扶贫工作队进驻后发现该村村民生活富裕，村级党组织运转良好而富有战斗力，并且还是省级文明村，但依然要按照计划将大量的扶贫资金投入该村。
在“集体穷+村民穷”、“集体富+村民穷”以及“集体穷+村民富”三种形式中，帮扶的先后次序显然是：（1）“集体穷+村民穷”；（2）“集体富+村民穷”；（3）“集体穷+村民富”。“集体富”应该是“村民富”了之后的一种自然的衍生品，“集体富”了之后反过来也对“村民富”有支撑和促进作用，而“村民富”则是终极目的。但是在缺乏一个合理标准和行之有效的制约手段的情况下，帮扶的次序被打乱、混淆，出现了某些领导干部出于私心来安排帮扶对象，与之关系亲近则扶、易出政绩则扶，而即使是集体收入超过相应标准的村子，为了得到更多的资金、资源，也完全有动力、有办法去隐瞒集体收入。一些村干部和强势的村民趁机从帮扶的基建项目中大捞一把，广大弱势的贫困村民则被晾在一边，根本无从参与。有限而稀缺的扶贫资源，其用途被扭曲，甚至还滋生出腐败现象，完全偏离了扶贫的初衷。
“规划到户，责任到人”（以下简称“双到”）扶贫开发机制有效地规避了以上漏洞和弊端，在扶贫对象的确定上加入纠偏机制，解决了目标瞄准问题上的制度性缺陷，实现了“精确制导”。与前面的县级瞄准、村级瞄准相比，“双到”机制采用了统分结合、双重目标叠加的靶向性疗法，以“双保险”的形式，真正实现了对贫困人口的100%覆盖。一方面，扶贫资源以“户”为瞄准对象，这是中国农村最基本的经济构成单元，只有以户为帮扶瞄准对象才能从根本上解决扶贫资源浪费及投向失准问题，使扶贫资源得到最大限度的利用。是否纳入帮扶对象以年人均收入1500元为标准，年人均纯收入在1500以下的要在三年内扶持到年人均纯收入2500元以上。在瞄准过程中，贫困户的认定并非由村干部说了算，而是通过中立的第三方——驻村干部挨家挨户去走访来掌握第一手资料，并且引入了公示制度进行复核，这就有力遏制了乡、村干部为争取更多扶贫资金而夸大、虚报贫困户数的做法，也避免了一些利益关系较为错综复杂的村子中在扶贫对象确定上的厚此薄彼，因为村干部完全有可能也有办法按照与之关系的亲疏来左右扶贫资源的分配。夸大、多报贫困户数的情况在某种程度上较为普遍，比如省直某厅所帮扶的乐昌市某村，原来上报的贫困户有两千多人，经过驻村干部的核实和公示，减少到七百多人，其误差之大，发人深思。
另一方面，如果片面的强调扶贫到户，则会降低有限的帮扶资源的规模效应和集聚效应，使得农村经济继续沿着家庭联产承包制时的包产到户的做法各自为政，而在市场经济的大潮中，个体农户的力量显然是羸弱不堪的；集体收入萎靡不振的现状，会使农村的公共服务依然无从谈起，农民依然只能单打独斗、自己顾自己，只要驻村工作组一走，建设好的基础设施完全有可能随着时间推移而损坏、荒废直至毁弃。对此，“双到”机制采用了“统分结合”的双向叠加瞄准，在单个农户以外，集体经济同样也有一个瞄准的标准，集体经济年收入少于3万元的，也要进行扶持。这样，扶农户与扶集体相得益彰，个体与集体得到了协调发展，将“规划到户”与“分钱到户”区分开来。只有个体与集体走上良性互补、互相支持的轨道，农村的脱贫才是可持续性的。
（二）多种渠道，以最灵活多变的方式创新扶贫方法
《孙子兵法》云：“故兵无常势，水无常形，能因敌变化而取胜者，谓之神。”广东农村的贫困人口虽然数量众多，但是如前所述，每一个村子里的每一户贫困人口都有自己独特的致贫原因，如果不分青红皂白，一律采用一种统一的措施去帮扶，那必然是徒劳无功、事倍功半的。
开展扶贫开发以来，我们掌握和使用的开发式扶贫方法主要有以下几种：（1）以工代赈；（2）贴息贷款；（3）自愿性移民；（4）劳动力转移培训；（5）科技扶贫；（6）整村推进；（7）产业化扶贫。
以上每一种扶贫方法都是经过实践检验，有其相对较完善的措施和体系并且在一定范围内取得成功的，但是并不意味着每一种方法都可以不加选择地任用到我省的扶贫事业中来，没有任何一种单独的扶贫方法可以成为农民脱贫致富的万能灵药。如孙子所云，“兵无常势，水无常形”，我们必须因势利导，根据形势的变化，灵活机动地选用扶贫方法。
“双到”机制并没有拘泥于其中一种或几种方法，而是大胆把选择权交到了帮扶单位的驻村干部和被帮扶的农户手里，以“一村一策，一户一法”为基本出发点，纲举目张，充分调动广大干部群众的主观能动性，激发他们的聪明才智和创造灵感。“一村一策，一户一法”的纲领必然要求驻村干部充分调查研究所驻村、所扶户的实际情况，在了解各村、各户致贫原因以及所拥资源、所有资金、所接市场等方方面面情况的基础上，找准切入点，对症下药，找出符合所扶村、户特点的“量身定做”的帮扶措施；与此同时，驻村干部并不能将自己的意志强加到被帮扶农户身上，而更加重视与被帮扶者的互动，充分尊重被帮扶者的意愿和诉求：是否采取某种帮扶措施，也要听取农户的意见，这就有效避免了机关干部的官僚主义、主观主义对帮扶工作的负面效应。
在帮扶中，可以以一种扶贫措施为主其他措施为辅，也可以综合几种帮扶方式共同发挥作用，同时也鼓励独创性的方法，一切随着帮扶对象的特点而变化，不受任何固定格式的拘束。比如有的村子有劳动力优势，可采用劳动力转移就业的方式推动脱贫；有的村子有资源优势，则可通过适当引进资金、技术进行相应的开发。而同一个村子里，有的贫困户掌握一定的种养技能却缺乏资金，可以通过贴息贷款使其获得发展的机会；有的贫困户身家里没有劳动力缺乏自我发展的能力，则应该将其纳入最低生活保障，使其老有所养。这是一种以“无招胜有招”的创造性扶贫方法，轻松化解了以往扶贫工作中常常出现的扶贫对象复杂多样而扶贫方式却单一化的弊端，是所有扶贫方法中灵活性最强、适应性最大的一种。
在现实的应用上，各种成功的案例比比皆是。比如：很多帮扶单位在推动贫困村道路、饮水、灌溉等基础设施建设的过程中，就采用了“以工代赈”的措施，既增加了贫困户的收入，又调动了他们的积极性，提高了他们对扶贫事业的参与度。在“贴息贷款”措施方面，中山市公路局探索了一条新路，积极与当地金融部门联系，得到所在镇农村信用合作社支持，由该社向每贫困户提供不超过2000元的自主创业和发展种养业免息小额贷款，利息由市公路局负担，改变了传统扶贫资金投建项目或直接赠予方式，放大了扶贫资金使用效应，实现扶贫资金周转使用、滚动发展。在产业化扶贫方面，梅州市平远县充分利用农业优势，依托梅州飞龙果业公司等农业龙头企业，采取“贫困户+基地（合作社）+公司”的模式，根据贫困户所在地的自然资源和传统种养习惯，组织贫困户挂靠农业龙头企业参与集约式扶贫开发，使相关农户大幅增收。
作为民营企业参与政府扶贫工作的典范，碧桂园帮扶英德市树山村采用“政企联手、整村推进”的办法，实施绿色产业扶贫项目系统规划，以“公司+苗圃示范基地+农户”为模式，以苗圃产业为龙头带动住房改造、引水、通电、修路工程同步推进，为民间力量响应、参与扶贫提供了一条可供借鉴的途径，为其他大型企业参与扶贫做了有益的探索，其中贫困户就地务工、就地脱贫、就地致富的扶贫方式更是值得推广和学习。(7)
（三）润物无声，将“双转移”化入“双到”扶贫开发中
粤东西北地区贫困的根源，从宏观上来说，还是工业基础薄弱，产业发展水平落后，产业结构不合理，缺乏经济“主心骨”的带动作用，往往来一任领导，换一种方式，使得各自的经济发展呈现散、乱的状态而摸不准方向。而如何培育能起“主心骨”作用的产业，2008年开始的“双转移”可以说是一个极好的机遇。“双转移”是广东提出的“产业转移”和“劳动力转移”两大战略的统称，是指珠三角劳动密集型产业向东西两翼、粤北山区转移，腾出资源以引进发展先进制造业、高科技和高附加值产业；而东西两翼、粤北山区的劳动力，一方面向当地二、三产业转移，另一方面其中的一些较高素质劳动力，向发达的珠三角地区转移。“双转移”作为一项破解发展难题、促进区域协调发展的重大举措，并不是单纯针对贫困地区的帮扶措施，但处在这种语境中的“双到”扶贫开发却自觉不自觉地引进了这种做法。扶贫开发注重将扶贫与新形势下推动农村建立主导产业和特色产业、实现产业转型升级、转变经济发展方式结合起来，这与“双转移”的客观效果不谋而合。由此，“双转移”赋予了“双到”机制鲜明的时代特色。
“双转移”与扶贫开发“双到”是一个互相推动、互相支持的关系。一方面，扶贫开发“双到”需要“双转移”： 劳动密集型产业的转移，使粤东西北地区的工业基础得到加强，就业岗位得到扩展，老百姓的收入和政府税收得到提高，工业的带动作用得到体现，工业与农业相互推动、相互促进的良性循环由此形成。企业转移到粤东西北地区后，就业地点就在贫困户家门口，就业成本、生活成本大为降低；同时，企业的进驻需要大量的上下游配套设施及原材料，这为村民和村集体加入产业链、参与企业配套建设和转变经济发展方式提供了大量机遇，为农村产业结构、产品结构调整提供有利环境，为贫困村建立自身主导产业、特色产业奠定基础。扶贫开发不可能仅仅局限于农村内部的调整，贫困村的发展也不可能脱离其所在的外部空间，转移而来的企业有着更成熟的经营理念，连接着更广阔的市场，在为落后地区带来的新鲜血液的同时，为扶贫开发提供了有效的着力点，把整盘棋给带活。
另一方面，“双转移”也需要扶贫开发“双到”的支持：首先，“双到”工作所培训的农民工，为企业提供大量人力资源，解决了“招工难”问题。其次，“双到”扶贫开发大力发展农村经济，提高贫困户的收入，客观上为企业开辟、培育了更新、更大、更近的市场。同时，扶贫开发过程中大量的基础设施建设也为企业的发展带来便利，甚至有企业将基地直接转移到贫困村。而“双到”工作中所扶持的农村特色产业，也往往就近成为转移而来的企业生产、销售等环节中重要的组成部分。总之，“双到”为“双转移”提供了一个低成本、高收益的发展环境。
在“双转移”与扶贫开发“双到”二者的“联姻”上，广大的驻村干部和他们背后的派出单位作为中间人，起着不可或缺的作用。正是有了他们的穿针引线，“双转移”得以与“双到”更为紧密的结合在一起，成为粤东西北落后地区发展的“双引擎”。
从不自觉到自觉，实施扶贫开发“双到”工作的决策者们注意到了“双转移”与扶贫开发“双到”结合所产生的“多赢”效果，并在实践中进行贯彻落实。如珠海市组织有实力的企业参与贫困村劳动力就业帮扶工作，建立珠海（揭阳）扶贫开发劳动力培训基地，按照“订单”培训模式对贫困户劳动力进行转移就业培训，加快贫困户劳动力向珠海和其他地区或就地转移就业，既实现了“就业一人，脱贫一户”，又解决了当前企业的用工难问题。
又如佛山市农业局在帮扶英德市新岭村工作中，发挥部门优势，将佛山市农业龙头企业——顺德区北滘农民创业园引进到贫困地区，规划建设英德扶贫基地，计划总投资3.5亿元，建成集生产示范、产品展示、技术培训、科普教育、观光旅游等功能于一体的现代农民创业园。扶贫基地将设种苗繁育区、生产示范区、农民创业区、综合服务区等四大功能区，涉及农业生产、销售贸易和生态旅游等领域；采取“公司+基地+农户”的产业化模式经营，辐射带动英德市乃至周边地区的农民发展种养生产。 通过项目的实施，企业本身跳出珠三角，获得了更大的发展空间，而当地农民除获得稳定的土地租金收入，还可以作为园区的农业工人获得工资收入；同时农户还可利用进园工作的机会，学习到先进的农业生产技术和管理经验，创业致富。(8)(www.xing528.com)
（四）监督有方，建立系统监测体系避免形式主义
以往的各种扶贫方式，最大的缺陷是没有制定一个科学合理的监测、考评体系，对扶贫的过程及效果都缺乏准确的评估。或以一个抽象而笼统的目的为依托，或以领导的指示为标准，或以一些散乱而缺乏系统性的指标为参照，考评往往流于形式，没有统一而科学的监督检查制度，没有严谨而明确的奖惩措施。翻阅历年有关部门对扶贫工作进行检查验收的文件，甚至还有对验收不合格的，由后续的帮扶工作继续完成的验收办法，这对于未通过验收的村子实际上是一种奖励。这必然导致干好干坏一个样、甚至干好还不如干坏的消极扶贫心态，导致大量走过场的形式主义，浪费了资源，却达不到效果。
“双到”机制汲取了前人的经验，建立起一套较为完善、科学的监测、考评体系，主要体现在：
1. 有明确的考评办法。采取定性与定量相结合进行考评，考评以百分制计分，分为优（90分及以上）、良（75-90分）、中（60-75分）、差（60分以下）四个等级。成立考评工作办公室，明确考评人员的选派来源，对定点帮扶工作进行年度考评。每一项考核内容都有固定分值，有明确的计分方法，考评工作彻底摒弃含糊其辞、只有定性没有定量的做法。
2. 有明确的责任归属，并将贫困户和贫困村的意见纳入考评体系。责任分贫困村村委会和帮扶单位两种，各有清晰表述，可消除责任追究时常常出现的推诿、扯皮现象。而帮扶单位是否对每一贫困户制定稳定增收脱贫的帮扶措施、落实帮扶责任人，是否如实填写《帮扶记录卡》等都需要得到户主的签名确认，使得考评体系在自上而下的检查之外，有了自下而上的参与，从而加强了考评体系的完备性。
3. 科学合理的指标体系。对于帮扶成效的评估，分为贫困村和贫困户两类。贫困村的部分主要体现在饮水、交通、农田水利建设等基础设施建设状况和教育、医疗、公共卫生设施建设情况，还重点将村“两委”班子建设情况、村民自治制度建设情况、村集体经济收入情况和村级组织活动情况纳入指标体系；贫困户的部分除了一些共同的指标，还进行细化分类指导，按照危房改造、最低生活保障、各年龄段贫困户子女所受教育、接受技能培训、参加农村合作医疗等类别，针对特定人群制定相应量化指标。
4. 制定严谨的奖惩措施。按照考评分值，有相应奖惩措施，从奖惩措施内容看，不再像以往那样蜻蜓点水无关痛痒，而与个人荣誉和切身利益挂钩，并且考评结果“通过适当方式”向社会公布，实现了组织监督与公众监督的接轨。
除了省的层面统一制定的监督、考评体系，众多帮扶单位也往往有自己独特而更加细致的监督检查举措，相信随着“双到”工作的进一步开展，会有更多更好的经验被整理发掘出来。
三、进一步完善机制的措施
任何一项新生事物，不可能一开始就是完美无缺的。作为一项创造性的扶贫政策措施，扶贫开发“双到”机制在执行的过程中，也逐渐显露出一些需要进一步完善的地方。
（一）进一步提高帮扶对象在扶贫开发中的参与度，发挥主体作用
贫困户才是真正意义上的扶贫开发的“主体”。“双到”机制在广东扶贫开发历史上的突破之一便是充分尊重被帮扶者的意愿，在考评办法中明确指出帮扶单位为每一农户制定的帮扶措施需要得到被帮扶者的签字认可，这是广东农民第一次能主动参与到扶贫决策中来。但是，在实际执行过程中，贫困户的参与度往往因帮扶干部的工作态度和工作作风而呈现出高低不同的状况，就扶贫开发整体工作来说，依然缺少对农民积极性主动性的充分调动和开发，在帮扶措施制定过程中往往重视了领导的意图和专家的意见，而唯独遗漏了贫困户自己的想法，贫困户在扶贫开发中的发言权小甚至完全被忽视，贫困户的参与常常被变异成一些形式主义的过场，政府包办的做法依然较为普遍。要汲取社区主导型扶贫以及参与式扶贫等帮扶方式的相关经验，在扶贫过程中充分尊重农民的权利和意志，切实提高农民的法律意识和民主参与意识，保证他们能以各种方式参与到帮扶政策的制定、执行和监督等各项具体环节中，这个过程也是贫困户自动摒弃落后观念、提高自身素质、锻炼自我发展能力、激发主动脱贫致富的意念的历程，中外新农村建设的众多经验已经证明，只有这样，扶贫开发的效果才是牢固而可持续的。
（二）加快完善村级治理的各项规章制度，解决后顾之忧
根据我国现行体制，村官虽是“从事村级公务”的人员，但不是公务员，故而纪委的纪律之杖够不着；村官是村一级组织的“干部”，但不是我国行政意义上的“党政干部”，故而监察的规矩之箍也套不上。如何对村官进行有效的管理和制约？虽然这是个更广泛意义上的话题，但是对于贫困村来说，务必要未雨绸缪，及早规划，及早预防，将村务公开和村民监督及时纳入制度化建设范畴，真正加以强有力的贯彻。一方面，在帮扶的过程中，涉及大量的基础设施建设项目，涉及大量的资金使用，要防止村干部借机中饱私囊；另一方面，由于所帮扶的村子原先的集体收入都较为贫瘠，其村级财务管理大多较为随意，在帮扶达标之后，这笔集体收入如何支配？花在哪里？刚刚脱贫的村子，对于公共服务和物品的需求更加强烈，而缺乏制度的管束和低廉的腐败成本，使村干部可轻易走上腐败的道路，好不容易得来的胜利果实，一不小心就成了村干部的囊中之物，这势必影响党和政府在人民心目中的形象。而帮扶期间，凭借“外脑”以及众多外部力量和资源长时间的关注和帮助，村级财务管理此时走上规范化道路显然是一个极佳的时机。
查阅众多单位帮扶贫困村集体经济的举措可以看出，大量帮扶单位采用了投资入股小水电或其他有较稳固收益的企业、建设商铺厂房出租等非经营性项目，也有部分村级自办企业的项目，其股份出资方都是帮扶单位，既然如此，不妨可以尝试在三年帮扶期满后，暂由村“两委会”和帮扶单位共同管理这笔收入。但最终也是最重要的监督手段，还是通过对当地村民的广而告之，通过他们对村级财务管理的有效参与，来保证集体资产不会被少数人瓜分、变卖。
此外，农村的贫困人群可以说是弱势群体中的弱势群体，他们常常因为知识水平、身体状况和家族势力等方面的缺陷而处于农村的底层，这就需要建立起维护农村贫困人群各项权利的机制，完善相关保障措施，切实保证贫困户的话语权。
（三）加强各帮扶单位之间的横向联系与合作，建立统一规划
“规划到户、责任到人”机制在将帮扶任务分解到各单位之后，主要强调的是各单位在各自能力范围内对各自所负责的贫困村、户进行帮扶规划和完成帮扶资金的使用，各单位基本上为完成各自任务而各自为政，极少横向联系与合作，而各级扶贫办对扶贫资金并没有统筹配置或监督使用的权利。这就导致一些掌握较多资金来源的部门（如财政、水利、交通等）和一些财力弱势部门（如档案局、党史办、外事办等）所拥有的帮扶资源的巨大差异，相应的扶贫效果也就大为不同，有的财力雄厚的部门在帮扶资金使用上有“奢侈浪费”之嫌，而有些缺少资源的单位甚至只能靠单位职工捐款来勉力进行简单的帮扶。不少地区已经注意到这个问题，如珠海等地，将帮扶单位进行强弱组合，提高帮扶效果。但如何从根本上解决扶贫资金使用上条块分割的难题？这还是需要将扶贫资金做一个统一的规划，对资源进行整合，根据村子的人口、资源、贫困户数、基础设施状况等方面，制定科学合理的资金配置指标，提高资金使用效率；同时还要加强各部门之间的配合：交通、水利、电力、通讯、民政、教育、医疗等各部门各有所长，也各有所短，只有统筹配置资源，才能避免造成新的贫富差距。
（四）进一步完善监测和评估体系，提高帮扶效益
虽然已经初步形成了较为科学合理的监测和评估体系，但依然有需要完善的地方。其一，未将行政成本的浪费计入评估体系。如深圳市市场监督管理局承担徐闻县角尾乡潭鳌村、和安镇后湖村、南山镇北潭村的对口帮扶任务，截止到2010年底，到位帮扶资金187.5万元，而用于保障173人次、247天的对接人员的差旅和其它费用已接近25万元。如果再加上每次单位领导前往视察时当地接待、陪同等花费的资金和人力物力，恐怕更为巨大。
其二，还应加强监测和评估的执行力度，避免形式主义走过场，并根据经济发展形势，建立动态指标，随时纠正可能发生的错误。将资金的使用效果和最终产出效益纳入监测指标，避免浪费。对村民收入、集体收入进行科学合理的评估，避免干部玩数字游戏来应付考评。
其三，加强贫困户在监测体系中的参与作用，赋予他们更多在日常帮扶工作中进行监督的权利，
（五）在行动中积累经验，在分析总结中进行推广
“要让经验学得起、让办法推得开”，虽然有“一村一策、一户一法”的千变万化，但万变不离其宗，要从中总结出一些规律性、有较强适应性的办法，从众多扶贫成功案例中寻找汪洋书记所说的可供复制的经验，进行一定范围的推广。扶贫是个动态、长期的过程，绝不是三年的“双到”工作就可以彻底解决，但是在这个过程中所积累的经验却是无价的。
【注释】
(1)郑晓俊（1980.02-），男，硕士，广东省交通运输厅主任科员，研究方向：交通运输。
(2)刘坚. 新阶段扶贫开发的成就与挑战. 北京：中国财政经济出版社，2006.
(3)国家统计局农村社会经济调查司. 2005中国农村贫困监测报告.北京：中国统计出版社，2006.
(4)刘坚. 中国农村减贫研究. 北京：经济出版社，2009.
(5)广东省扶贫开发领导小组印发朱小丹同志在省扶贫开发领导小组成员会议上的讲话的通知.粤贫[2010]6号.新华网广东频道，http://www.gd.xinhuanet.com.
(6)刘坚. 中国农村减贫研究. 北京：中国财政经济出版社，2009年.
(7)案例主要取自广东省扶贫办官方网站：广东省扶贫信息网（http://www.gdfp.gov.cn）.
(8)案例主要取自广东省扶贫办官方网站：广东省扶贫信息网（http://www.gdfp.gov.cn）.
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