扶贫机制升级，点亮幸福之光

建立健全长效机制　推动扶贫开发深入发展

罗定市人民政府　陈雄荣⁽¹⁾

如何抓住省委、省政府正在实施的扶贫开发“规划到户，责任到人”（以下简称“双到”）工作战略机遇，创新扶贫方式，推动扶贫开发深入发展，这是摆在被帮扶方欠发达地区党委政府面前必须研究解决的重要课题。在一年多来的扶贫开发“双到”工作实践中，罗定市党委、政府以扶贫“双到”为契机，认真履行被帮扶方工作责任，开拓进取，锐意创新，积极配合协助东莞市大岭山、麻涌、石碣镇和云浮市帮扶工作组抓好省定18个贫困村、贫困户，认真组织我市驻村工作组抓好非贫困村贫困户扶贫开发“双到”工作；同时整合社会资源，创新扶贫方式，建立健全扶贫开发长效机制，充分发挥部门职能作用，凝聚社会力量，扎实推进全市扶贫开发工作向纵深发展，探索了一条具有罗定特色的扶贫开发工作持续发展的新路子，取得了明显成效。我市扶贫开发的主要做法分别在《南方日报》2010年12月15日以《广东“双到”扶贫期待新思维》为题和2011年1月南方日报地方新闻中心出版的“2010年粤东西北科学发展报告”之《“双到”扶贫：从“靶向疗法”到“辩证论治”》中均有报道。

一、从战略和全局的高度认识建立健全扶贫开发“双到”工作长效机制的重要性、必要性和紧迫性

统一思想认识是推动扶贫开发“双到”工作深入发展的前提和基础。罗定市在组织实施扶贫开发“双到”工作过程中，十分注重沟通协调帮扶方东莞市大岭山、麻涌、石碣镇和云浮市帮扶单位领导和驻村帮扶工作组，引导我市各级各部门的领导和帮扶责任人，联系实际，认真学习上级扶贫开发“双到”工作文件和领导讲话，借鉴外地扶贫开发的成功经验，总结和吸取本地过去扶贫工作的经验和教训，从战略和全局的高度，统一了对建立健全扶贫开发“双到”工作长效机制重要性必要性紧迫性的思想认识，达成三个共识：即达成建立健全扶贫长效机制、推动扶贫开发“双到”工作深入发展，是贯彻落实党的十七大提出的全面建设小康社会的形势需要；是实践省委省政府提出的争当科学发展排头兵、推动先富地区带动后富地区、先富个人带动后富个人区域协调发展的客观需要；是实施关注民生、建设幸福广东、构建和谐社会的迫切需要。从而打牢建立健全扶贫长效机制，推动扶贫开发“双到”工作向纵深发展的思想基础。

二、整合社会资源，创新扶贫方式，建立健全五种扶贫“双到”工作长效机制

以扶贫“双到”工作为主要内容的扶贫开发工作是一个复杂的社会系统工程，也可以说是个世界性的难题。罗定市从扶贫开发“双到”实践中深深体会到：要搞好扶贫工作，从时间上看，是一个长期的渐进过程，不可能一蹴而就；从力量上看，单靠政府或部门的力量难以完成繁重的扶贫任务，必须动员全社会力量共同参与，形成扶贫开发强大合力，才能推动扶贫开发持续深入发展。基于这种认识，罗定市在实施扶贫开发“双到”工作中，做到凝聚社会力量，整合社会资源，创新扶贫方式，建立健全五种扶贫开发长效机制：

（一）建立健全保障扶贫长效机制

保障困难群众基本生活是扶贫开发的基础性工作。为建立健全困难群众最低生活保障长效机制，罗定市在扶贫开发“双到”工作中，实施“三个结合”，着力从根本上解决贫困户生活难、看病难、住房难等问题。一是对符合低保、五保条件的供养对象全部纳入低保、五保体系供养，实行发放固定生活补助与临时生活困难救助相结合，保障其基本生活。二是对全市低保、五保、优抚对象共32060人全部资助参加了第二档新型农村合作医疗，参保率达100%，实行合作医疗全覆盖与义诊相结合，较好地解决了困难群众看病难、看病贵和因病致贫、因病返贫的问题。三是实行危房改造与住房保险相结合，去年全市完成了省下达的616户危房改造指标任务；我市还投入资金100多万元帮助33.6万户农村居民统一购买住房保险，全面缓解贫困群众住房难问题。同时，去年我市对居住在高寒山区生存环境恶劣的加益镇排阜村革命老区村庄竹窝村的21户88人的贫困群众，实行整体搬迁到该村委会附近交通便利、具备生产生活条件的地方居住，解除了生产生活的后顾之优。

（二）建立健全智力扶贫长效机制

“百年大计，教育为本”，这是被实践证明了的普遍真理。国家为推进全面小康社会的建设，实现中华民族伟大复兴的目标而实施“科教兴国”、“人才强国”战略，同样适用于扶贫开发工作。罗定市作为历史名城、文化之乡，素有崇文重教的优良传统，“再穷也不能穷教育、再苦也不能苦孩子”已成为全市上下的共识。因此，我市把教育（含扶贫教育）放在优生发展的战略地位，做到“三个优先”，即经济社会发展规划优先安排教育发展，财政资金优先保障教育投入，公共资源优先满足教育和人力资源开发需要，并着力从四个方面建立智力扶贫的长效机制。

首先，充分利用本市定为“全国农村劳动力转移就业示范县”、“ 全国劳务输出试点县”和“广东省城乡统筹就业试点县”的有利条件，加大劳动力培训和转移就业力度。据统计，去年全市共举办劳动技能和农科技术培训班161期，培训农村劳动力（含贫困家庭劳动力）12018人；新增转移就业劳动力15100人，其中新增贫困家庭劳动力转移就业2841人。

其次，积极落实国家有关中职助学金政策，对就读中职学校的5823名中职生每个学生每年补助1500元。2010年全市职中学校还对1368名家庭贫困的中职学生减免了学费。

第三，按照“扶贫先扶智、治穷先治愚”的思路，成立三个层面的教育基金会，构建以政府资助为启动、社会（个人）资助为主体的共同推进筹措助学资金的助学体系。为鼓励和规范企业、社会团体和个人捐资助学，我市出台《关于鼓励捐资助学的实施意见》，对捐资助学成绩显著的单位和个人，分别给予荣誉证书、奖牌、刻碑和“名誉督学”、“荣誉市民”、“名誉校长”等称号，或聘为“教育顾问”、记入我市史志、捐建校舍以其个人名字命名、招商引资若干优惠政策享受优惠等。在市层面上，成立了在省民政厅注册的泷洲教育基金会，该基金会目前已收到罗定及社会各界人士助学捐款近3000万元，目前已有两批共245名家庭困难学生获得资助或奖励，共发放资助（奖励）金80多万元。在镇（街）层面上，在去年已经有6个镇成立奖教奖学基金会的基础上，今年全市推广到21个镇（街）都全部成立教育协会、基金会；在个人层面上，鼓励外出乡贤、企业家成立个人的助学基金会，如泗纶镇的李柏思、李弟兄弟创立了“庭英教育基金会”，对家乡学子进行奖学、助学。近年来，全市收到社会各界捐资教育资金折合人民币累计达5500多万元。

第四，积极协调省、市组织的帮扶单位改善驻点村办学条件。东莞市大岭山镇投入80多万元在泗纶镇铁陆小学新建教学楼，投入9万元完善塘镇木头塘小学教育设施。麻涌镇投入40万元完善附城街道东冠小学和龙湾镇上赖小学建设。石碣镇投入25万元改善榃滨镇六云小学教育教学环境。大岭山镇团委、扶贫办发动本镇热心人士一百多人响应参与社会助学活动，共筹集到爱心资金18万元，以一帮一的形式帮扶泗纶镇、塘镇近200名贫困户子女读初高中及大学。东莞市城建局全体党员积极筹集38万元为榃滨镇山河小学完善教学设施设备。

（三）建立健全产业扶贫长效机制

事实证明：产业化扶贫是做好“双到”扶贫的有效途径，是贫困户走上脱贫致富的重要方法。所谓产业扶贫是指组织贫困户参与基地化生产，产业化经营，组织化带动及物资上扶持，帮助贫困户走上稳定脱贫致富之路。罗定市在产业化扶贫工作中，紧紧抓住我市农业园区产业化规模发展和农业龙头企业增多壮大的优势，以“园区+农户”、“专业合作组织+农户”等形式，由农业龙头企业、专业合作组织、帮扶单位或责任人为农户提供技术、种子、肥料农药、机械化生产帮扶，通过组织贫困户加入农业产业园区经营，实行农业龙头企业、专业合作组织带动，使贫困户增加经济收入。去年我市已实现产业化扶贫项目16个，产业扶贫投入资金232.7万元。已建成农业生产、加工、流通协会11个、农民专业合作社79个。全市优质粮现代农业园区种植面积达20多万亩，加入该园区的贫困户14000多户，户均增收1100多元；绿色蔬菜园区种植面积达3万多亩，加入该园区的贫困户1100多户，户均增收1500多元；高产优质蚕桑园区种植面积达5万多亩，加入该园区的贫困户3672户，户均增收2200多元；优质茶叶园区种植面积2万多亩，加入该园区的贫困户510户，户均增收3200多元；箩竹产业园区种植面积3万多亩，年加工蒸笼产值达1.5亿元，加入该园区的贫困户1925户，户均增收3000元；优质玉桂园区种植面积40多万亩，加入该园区的贫困户4370户，户均增收2800多元。同时，对口帮扶的东莞市大岭山镇政府投入帮扶资金15万元，与罗定市聚兴果蔬专业合作社在所挂钩帮扶的泗纶镇双德村种植反季节无公害蔬菜，吸收60户贫困户到种植场种植蔬菜60亩，每户贫困户每年最少可增收3000多元。东莞市麻涌镇帮扶工作组组织所对口帮扶的附城街道东冠村贫困户成立莲藕种植专业合作社，带动70多户贫困户增收。东莞市石碣镇协助所帮扶的榃滨镇六云村集体创办八角基地，由帮扶责任人出资购买种苗供应给贫困户种植，既增加村集体经济收入，又为贫困户带来长远收益。

（四）建立健全社会力量扶贫长效机制

扶贫开发是一项社会系统工程。单靠政府和部门的力量，难以完成繁重的扶贫开发任务，只有动员全社会力量关注扶贫开发、参与扶贫开发，才能形成扶贫开发的强大合力。这是整合社会资源，解决扶贫开发项目资金的客观需要，又是弘扬扶贫济困、助残救孤、乐善好施的中华民族传统美德，满足社会热心人士、先富起来的企业和个人热心公益事业，回报社会的迫切需要。基于这种认识，罗定市从建立健全社会力量扶贫长效机制出发，着力从三个方面引导社会力量积极积极参与扶贫开发：

首先，充分发挥相关职能部门桥梁纽带作用，争取上级对口部门、引导社会热心人士参与扶贫开发。市工商联牵线搭桥组织非公经济业主兴办公益事业成效明显，仅李鉴坪先生、杜彬先生和宇基房产公司捐资修路搭桥、捐资建校、村道建设资金就分别达到300万元，200万元、100万元。市统战部、团市委等部门组织和发动外出乡贤和社会有识之士捐资700万元兴建了26所希望小学和市青少年妇女儿童活动中心。市妇联通过牵线搭桥，联系海内外热心人士开展“爱心救助困境儿童”活动和“四救助”活动。两年多来，分别筹集资金210万元和200多万元，援助了1800多名贫困儿童生活，援建了46间安居房，资助了200多名贫困家庭子女完成大中专学历教育，救治201名重病困境儿童，帮助150户贫困妇女家庭发展生产致富。

其次，广泛深入开展“扶贫济困日”活动，吸纳社会扶贫开发资金。去年“6.30扶贫济困日”活动，罗定市吸纳社会扶贫资金1100万元，用于帮扶我市非贫困村贫困人口，弱势群体和困难群众生产生活，其中我市经信局组织发动本系统65家企业共捐扶贫资金418万元，组织96家企业吸纳16300多个贫困家庭劳力进厂就业。如由罗定市嘉维化工实业有限公司出资金40万元，市职业技术学院出师资，免费培训了贫困学生195人，学生毕业后吸纳到该公司就业或推荐就业。

再次，发挥能人效应，推行外挂村官、镇官扶贫。罗定市在开展扶贫开发“双到”工作中创新选人用人机制，从外出务工经商致富能人中聘请107名镇长顾问、383名村支部副书记或村委顾问，形成“村村有外挂村官、镇镇有镇长顾问”的能人扶贫新格局。“外挂村官”“外聘干部”搭建外出乡贤服务家乡、回馈社会的平台，充分发挥致富能人、外出乡贤头脑灵活、信息灵通、发展能力强的优势及“能人效应”，为罗定扶贫开发“双到”工作献计出力出钱，吸引资金创办经济项目，解决包括农村贫困劳动力在内的群众就业。“外挂村官”任职后优先招录当地群众到企业工作或引导他们种植各种高产值的农作物，让他实现在“村门口就业”和“家门口创业”，带动群众脱贫致富。如塘镇创办“外挂村官扶贫工业园”，引进企业5家，项目建设资金5000多万元。其中仅恒旺电器厂就解决200多名村民就业，实现每人每月增收1500多元；豆丰园菜业有限公司以“公司+农户”形式，无偿为农户提供种苗，按市场价格回收，带动2000多户农户种植九仔豆3000多亩、白菜1000多亩，使他们年增收3000多元。镇长顾问采取“引进来”+“带出去”的办法，解决农村富裕劳动力就业，帮助他们脱贫致富。如黎少镇镇长顾问熊永其通过搭桥牵线，引进香港宏利达实业集团到罗定成立宏利达（罗定）有限公司，创造2000多个就业机会，有力地促进当地经济发展。泗纶镇镇长顾问、广州红成鞋业有限公司董事长张明才利用自己办厂的优势，帮助解决家乡300多人就业。据统计，全市外挂村官、镇官为家乡公益事业捐资500多万元，办好事实事130多件，引进资金1.1亿元，引进项目20多个，解决全市包括贫困户劳动力就业8000多人。

（五）建立健全固本强基扶贫长效机制(www.xing528.com)

着力加强贫困地区基层组织建设，不断增强基层党组织的号召力、凝聚力和战斗力，不断提高贫困地区村干部“带头致富、带领致富”的能力，建设一支“永不撤离”的脱贫致富工作队，这是搞好扶贫开发的关键。因此，罗定市委、市政府把党建工作作为推动扶贫开发“双到”工作的基础保障来抓，全市各大系统和下属支部，全部到村进行支部结对帮扶，以党建促扶贫，做到两手抓，两不误。我市下发《关于在扶贫开发“规划到户责任到人”工作中进一步做好统筹城乡基层党建工作的通知》，要求结合扶贫开发“双到”工作，继续选派农村工作指导员到定点帮扶村驻点帮扶。对市直和上级驻罗定单位挂钩帮扶的村委，每年都选派出1名工作指导员进行驻点帮扶，具体抓好扶贫工作和基层组织建设工作。另外，对口帮扶的东莞市、云浮市直帮扶单位实行支部结对帮扶，深化基层党组织建设，以党建促扶贫，深化城乡基层党组织“联帮带”活动，开展好“三帮四联五送”活动。东莞市三个镇组织“火红七月罗定行”党支部结对活动，为东莞市帮扶的9个贫困村党支部送来党建结对帮扶金，每个村1—3万元，共18万元，为村党建活动提供经费保障。

三、建立健全扶贫开发“双到”工作长效机制的作用

罗定市实施整合社会资源，聚集社会力量，建立健全扶贫长效机制，是在全面开展扶贫开发实践中涌现出来的新生事物，尽管时间不长，但已显示出其强大生命力，初步凸显三个方面作用：

（一）探索了欠发达地区扶贫开发工作的新路子，为今后深入开展扶贫开发工作指明了方向

欠发达地区的主要难题是经济落后，财政困难，扶贫开发工作面广线长情况复杂，单靠地方有限的财政，难以完成繁重的扶贫开发工作任务。我市通过整合社会资源，创新了扶贫长效机制，有效地凝聚了社会力量，吸纳了社会游资扶贫，走出了一条欠发达地区扶贫开发工作持续发展的新路子。

（二）政府职能部门的作用得到了充分发挥，形成了扶贫开发的整体合力

通过整合社会资源，创新扶贫长效机制，最大限度地发挥了职能部门的作用，既密切了党群政群关系，又为贫困户脱贫，贫困村改变面貌注入了新的生机和活力。职能部门在各司其职、各负其责的基础上，密切联系、通力协作、互相促进，形成了合力扶贫的新格局。

（三）企业（企业家）的光荣感和责任感明显增强，参与扶贫开发的意愿和力度逐步加大

通过整合社会资源，引导社会力量扶贫，使广大企业（企业家）深刻认识到，企业之所以能发展、企业家之所以能够致富，全靠党和国家的改革开放和强国富民政策。增强了企业主致富思源、富而思进的自觉性，既满足了其致富不忘救孤、不忘助残、不忘扶贫济困、不忘回报社会的良好愿望，又提高了企业（企业家）的知名度，擦亮了企业的品牌，为今后企业发展打下了牢固的基础，实现了社会扶贫与企业发展的双赢。

四、整合社会资源，建立健全扶贫长效机制必须注意解决的几个问题

（一）必须加强对扶贫开发工作长效机制的领导，搭建好扶贫平台

整合社会资源，建立健全扶贫长效机制是一项复杂的社会系统工程，在实施过程中，地方党委、政府必须切实加强对扶贫开发工作的领导，统筹安排、分步推进，及时发现和解决建立健全扶贫开发长效机制中遇到的困难和问题，为职能部门发挥作用和社会公众参与提供良好的服务平台。

（二）必须调动部门的主动性、积极性和创造性，充分发挥部门的职能作用

我市注意引导各职能部门的主要领导、分管领导和相关股室干部增强全局观念，把做好扶贫开发工作当作份内事来抓，从而提高做好扶贫工作的主动性、积极性和创造性。在扶贫开发工作中，明确了职能部门的工作要求：可以一个部门完成的任务，则由一个部门组织完成；需要若干个部门完成的任务，市扶贫工作领导小组则协调有关部门共同完成。

（三）必须加强与私营企业主、外出乡贤的沟通联系，以真情凝聚社会扶贫力量

在建立健全扶贫长效机制工作中，我市注意引导有关职能部门要牢固树立“亲商、爱商、助商”的思想，平时要加强与私营企业主、外出乡贤的沟通联系，建立稳定的感情基础，加大感情投资力度，使其回罗定就有如“回家”的感觉。在需要动员其捐款捐物参与扶贫开发时，就会得心应手。同时，应注意尊重捐款人的意愿，若捐款人对于扶贫捐款有明确使用意向或指定项目的，要在捐款时与慈善机构签订意向使用协议，按协议办事。

（四）必须健全完善扶贫开发工作的规章制度，规范扶贫开发管理

为使整合社会资源、建立扶贫长效机制工作走上制度化、规范化、正常化轨道，我市十分注重健全完善相关的规章制度。如我市泷州教育基金会，规章上订立有《章程》，机构上设置有理事会、常务理事会等机构，每年所资助的贫困大学生，都由理事会按《章程》规定的程序上网公示，接受社会监督。

（五）必须坚持扶贫与扶志相结合，激发贫困群众脱贫致富的主动性、积极性和创造性

地方政府和相关部门要切实履行扶贫职责，通过说服教育、示范引路、典型带动等形式，引导贫困群众更新观念，克服“等、靠、要”的依赖思想，变“要我脱贫”为“我要脱贫”，从而激发他们脱贫致富的主动性、积极性、创造性。只有这样，才能收到事半功倍的效果。

【注释】

(1)陈雄荣（1958.12-），男，广东罗定人，中共罗定市委常委、市人民政府副市长，研究方向：农村经济。