点亮幸福之光：扶贫开发实践探究

扶贫开发“双到”工作的实践探究

云安县人民政府　香卓伦⁽¹⁾

富民强国自古以来是世界各国治国安邦的根本大政，而缓解和消除贫困又是执政者履职施政的重大课题。我国春秋初期的著名政治家管仲说：“凡治国之道，必先富民”（《管子·治国》）。战国时期的思想家荀子也说：“足国之道，节用裕民”（《荀子·富国》）。西汉政论家贾谊则说：“以富乐民为功，以贫苦民为罪”（《贾谊·新书·大政上》）。治国必先富民，统治者要把人民富裕安乐作为治国理政的功绩，把使人民贫困痛苦作为履政执政的罪过。纵观历史，无不证明，执政者什么时候为富民而施政，为脱贫减贫而努力，什么时候则政治清明，国泰民安。

过去的几十年间，世界经济迅速发展，社会财富急剧增加，但贫富悬殊和南北差距还在扩大，贫困问题仍然威胁着人类的和平与发展。我国是人口大国，也是最大的发展中国家，党和政府始终把消除绝对贫困、促进共同富裕、实现科学发展作为矢志不渝的奋斗目标。邓小平同志曾多次强调：“贫穷不是社会主义，社会主义要消除贫穷。”改革开发以来，在农村建立了以家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制，为缓解贫困奠定了制度基础。保持国民经济健康高速发展，巩固农业的基础地位，农村经济稳步增长，为缓解贫困奠定了物质基础。党的十六大以来，统筹城乡、区域发展，加大对“三农”特别是贫困地区的支持力度，继续实施西部大开发、促进中部地区崛起等战略，全面发展教育、卫生、保障等事业，逐步建立起最终消除绝对贫困的国家战略体系和改革框架。在努力创造有利于贫困地区、贫困人口发展环境的同时，我国政府坚持开发式扶贫方针，实施了有组织、有计划、大规模的专项扶贫计划，探索出一条符合中国国情，具有中国特色的扶贫开发道路。把扶贫开发纳入国民经济和社会发展中长期规划，先后制定了《国家八七扶贫攻坚计划》和《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》。经过30多年的努力，我国扶贫开发取得了举世瞩目的成就。农村尚未解决温饱的绝对贫困人口数量从1978年的2.5亿下降到2007年的1479万，占农村居民总人口的比重从30.7%下降到1.6%；初步解决温饱但不稳定的低收入贫困人口从2000年的6213万减少到2007年的2841万，占农村居民总人口的比重从6.7%下降到3%，贫困地区的生产生活条件明显改善，社会事业发展水平有了很大提高。就广东省来看，全省农民人均纯收入1500元以下的贫困人口从2005年的411万减少至2008年的316万人，减少23.1%。全省16个扶贫开发重点县生产总值从2000年的258.83亿元增加到2008年的798.4亿元，年增长15%。51个山区县农民纯收入从2000年的3289元增加到2008年的5147元，年增长5.8%。

尽管我国的扶贫开发取得了巨大的成就，但贫困问题依然比较严重。到2007年底，全国农村低收入以下贫困人口还有4320万人，占农村总人口的4.6%。就广东省而言，由于地理区位、自然禀赋、经济基础、历史文化、体制机制等各方面因素的影响，发展不平衡问题还相当突出，并集中体现为区域之间、城乡之间、群体之间发展和收入差距的不断扩大。根据广东省与世界银行联合开展“缩小广东城乡贫富差距”课题研究报告的统计，2007年全省区域发展差异系数0.75，高于全国0.62的平均水平，已经接近国际上的0.80的临界值，珠三角地区生产总值、财政收入占全省近80%，粤东西北欠发达地区仅占20%。全省还有3409个贫困村、70万户、316万人处在贫困线以下，贫困农民生产生活条件还相当落后，贫困村的内部公路、泥砖房改造、饮水安全等基础设施还很不完善。世界银行研究报告认为，广东农村和珠三角以外地区的贫困程度依然相当高。

扶贫开发工作始终是党中央、国务院的一项重要战略部署。党的十七大报告特别强调要“提高扶贫开发水平”，党的十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》进一步强调，搞好新阶段扶贫开发，对确保全体人民共享改革成果具有重大意义。广东省委、省政府提出扶贫开发要做到“规划到户责任到人”（以下简称“双到”）的重要部署，更好地解决新时期扶贫开发的载体、方式、对象、责任等一系列关键性问题，让有扶贫能力的单位和个人通过直接到户的方式帮助贫困农民脱贫致富，是开发式扶贫的一个创举。许多地区在实践和探索中也取得了比较好的成效。就笔者参与的广东省云浮市云安县的扶贫“双到”工作中，在结合“双到”工作要求和当地实际，笔者认为，在扶贫开发“双到”的实践和探索中，使扶贫开发取得实效，要落实做好“五个必须有”：

第一，必须有明确的责任机制。云安县在落实“双到”工作中，按照“省负总责、县抓落实、工作到村、扶贫到户”的工作要求，立足县情，以“双到+双扶”为基础，内外结合打造一支长效结对的工作队伍，使责任落到实处。“双到”即“规划到户 责任到人”、“双扶”即帮扶单位干部责任帮扶、村内党员和能人结对帮扶。“双到+双扶”就是依靠和发动党员干部和社会能人、致富能手结对帮扶，凝聚帮扶方、贫困户、村党组织、社会力量的内外合力，有一个长效的责任队伍，做到自力更生与外部支援相结合。

这种做法，一方面，可以激发内力，构筑党群“富联网”，结对推进贫困村“五治”。以党建工作为抓手，围绕构筑“技术联带、资金联扶、信息联通、劳力联帮”的党群“富联网”的工作要求，实行“双到+双扶”的双向帮扶机制，充分发挥党员和能人的威望、技能和长效结对的优势，以组建帮扶“三人组”（贫困户主、帮扶干部、结对党员和能人）的形式，建设一支永不撤队的工作队伍，确保贫困户长效脱贫。同时，通过“以一带二”（即通过一个帮扶干部带一个贫困户、一个结对党员）的形式，共同推进“五治”，做到“在经济上治贫、在法制上治盲、在管理上治乱、在环境上治污、在工作上治庸”，有效地推动贫困户、贫困村从贫困向富裕转变、从愚昧向文明转变。另一方面，可以借用外力，社会联动合力帮扶。云安县通过积极与东莞市、云浮市直对口帮扶单位的联系沟通，并积极同县内外友好组织、社会贤达联系，吸纳社会扶贫资金，搭建帮扶平台。目前，全县在册贫困户全部落实了扶持责任人，共有140个单位4280名干部、5家企业、1个商会及100名政协委员落实帮扶责任，1630名村“两委”党员干部及2143名种养能手、致富能人（其中农村党员1283名）参与结对帮扶。这样，使到“双到”帮扶工作的责任机制进一步完善和落实。

第二，必须有良好的社会合力。扶贫开发“双到”工作既要注重发挥政府的主导作用，又要注重发挥群众的主体作用，形成良好的社会合力。云安县把扶贫开发“双到”工作与农村综合改革有机结合起来，与美好环境与和谐社会共同缔造有机结合起来。以“政府+群众”干群互动的工作格局，创新农村综合改革促政府转型，在政府职能、工作体制、干部作风上保障扶贫开发“双到”工作落实；以创新建立“共谋、共建、共管、共享”机制，让贫困群众在扶贫开发“双到”工作中增强素质、提升能力、参与共建，形成良好的农村社会合力。

一是通过主体功能区建设明晰了功能定位，为做好扶贫开发“双到”工作提供了功能保障。主体功能区的定位划分，明确了乡镇政府“5+X”（“5”即乡镇履职重点为“社会维稳、农民增收、公共服务、政策宣传、基层建设”等公共服务；“X”即赋予各地不同的功能定位、职责要求和社会发展目标）的功能职责，并建立了“不唯GDP论”的政绩考核机制，把扶贫开发“双到”工作列入乡镇政府的履职重点。二是通过实施镇级大部制改革促进了政府转型，为做好扶贫开发“双到”工作提供体制保障。通过整合乡镇“办、站、所”资源，创新设立农村土地流转服务中心、农村劳动力服务中心、农业发展服务中心和“三农”服务网，为贫困户拓宽财产性收入、劳务性收入、经营性收入、信息性收入的脱贫渠道。三是通过推进乡镇职权改革转变了政府职能，为做好扶贫开发“双到”工作提供了作风保障。目前，云安县逐步下放乡镇应有社会管理事权、应有财权和应有人事权，其中，社会管理事权从原来11个县直部门32项职权下放扩大到14个县直部门72项，增强乡镇施政能力，保障乡镇干部有更多的手段和精力推进扶贫开发“双到”工作。同时，创新建立“农情月记、季度研判、年终考核”的研判机制，把扶贫开发“双到”工作纳入研判范畴，让基层干部走出围墙、走进农村、走访群众，每月收集、记录“三农”工作情况，并针对存在问题提出解决办法，有效地推动扶贫开发“双到”工作开展。四是通过实施“讲信用、讲法治、讲文明、有本领”的“三讲一有”素质提升工程。试点推进信用建设示范村、信用建设示范户、法治文化示范村建设，开展“讲礼貌、讲卫生”活动，大力推进智力扶贫，提高贫困群众讲信用、讲法治、讲文明的素质，增强贫困群众脱贫致富能力，为扶贫开发“双到”工作注入活力，让农村贫困群众在农村综合改革中增强“共谋、共建、共管、共享”能力。使扶贫开发“双到”工作成为农村社会的共识，形成良好的社会合力。

第三，必须要有切实的规范措施。开展扶贫开发“双到”工作，要结合地方实际，坚持创新工作思路，注重规范管理，因地制宜地采取帮扶措施，以稳定脱贫为目标，促成“从贫穷向富裕转变、从愚昧向文明转变”，提高扶贫开发工作的准确性、及时性和有效性。

一是切实做好规范管理，建立动态档案和台账。首先，要严把“四个关”，核准对象。落实扶贫开发“双到”工作的瞄准机制，必须要把好“四个关”（即群众评议、村中公示、乡镇审查和县里把关），有效核准贫困户、“瞄准”帮扶对象，确保做到“扶真贫”。其次，要实施“四联动”，落实帮扶。围绕“政府主导、领导带头、社会联动、群众参与”的“四联动”帮扶方式，形成层层有任务、人人有责任的局面，特别是突出扶贫开发“一把手”工程，县领导干部到点到位亲自抓，县副处以上干部均落实一户以上挂钩帮扶户。通过加强宣传及正面引导，全县形成了领导带头、干部配合、企业和社会团体（组织）以及创业能人热情参与的帮扶氛围，使全县帮扶工作任务很快得到有效的落实。再次，是落实“四定”包干扶持。云安县除做好贫困村贫困户的对口帮扶对接外，还将贫困村外的2680户贫困户帮扶任务细化分解到各帮扶单位，将“谁去解决脱贫、解决谁的脱贫”责任落实到单位、落实到人，使全县扶贫开发做到“四定”（即定单位、定人、定点、定责）包干扶持，做到不脱贫不脱钩，建立动态管理档案和帮扶台账，如实填写《帮扶记录卡》，做到户有卡、村有表、镇有册，实行电脑管理，落实专职联络员和电脑管理员。二是建立扶贫信息网站和交流平台。通过建立云安县扶贫信息网站，宣传扶贫政策法规，发布扶贫开发信息，收集和宣传“双到”工作成功经验，做到交流和宣传更广泛、更到位。编发云安县扶贫开发“双到”工作简报，及时报导工作动态和推广经验做法。同时，率先创办了“云安县扶贫开发双到展示厅”，建立一个“成系统、有特色、受教育”的扶贫开发“双到”宣传工作体系。三是抓好典型示范，确立标杆引领。在扶贫开发“双到”工作开展中，要及时掌握和总结工作推进的成功典型，做好示范带动作用，尤其在措施落实方面的典型，使工作推进中学有榜样，让经验学得起，让办法推得开。如总结推广的典型有：东莞市东坑镇对口帮扶的高村镇中围村，帮扶单位在深入调研的基础上，制定了“三帮扶”措施，即感情帮扶、基础帮扶、产业帮扶。云浮市人大机关帮扶的石城镇红山村，帮扶单位在选准突破口，注重发挥特色产业的带动作用，发动基层党员干部责任帮扶、种养能手结对帮扶的成功做法。又如，六都镇大河村与广东温氏食品集团有限公司合作，以“公司+基地+党支部+贫困户”的帮扶模式和措施，都是切实促使贫困户有效脱贫的典范。通过典型创新、示范带动，做到“拨亮一盏灯、照亮一大片”，有效推进扶贫“双到”工作措施的落实。

第四，必须有高效的帮扶载体。在扶贫开发“双到”工作中，要使贫困户有一个长效稳定的脱贫，关键的一点 ，是根据农村的实际，把准帮扶载体，因地制宜地，发展培育长效脱贫项目。云安县根据全县主体功能区规划，确定适合当地发展的特色产业，着力发展扶持项目。以劳动力转移为补充，实践形成了“特色+转移”的模式，有效推动扶贫“双到”工作。(www.xing528.com)

“特色”，即根据全县主体功能区建设规划，确定适合当地发展的主导特色产业，以产业为本，着力发展产业扶持项目，以扶贫发展主导产业为重点，根据各地的资源优势和已有的传统产业，制定可操作的扶持措施，努力把有市场前景的主导产品培养发展成为主导产业，引导扶持贫困户参加产业经营，培育和增强贫困户的“造血”功能，提高自我发展能力，以产业的发展带动实现稳定脱贫。云安县的扶贫开发“双到”工作中的产业帮扶策略是以“确定一业、扶持一片、形成一品”为目标，以主体功能区为依托，按照“一镇一品、一村一策、一户一法”的方式有效推进，把培育和发展特色产业作为贫困户长效脱贫的有效途径，达到长效致富。其中，“优先发展区”的六都镇在“项目攻坚，转移就业”上下功夫，以建设云浮循环经济工业园为载体，在培养特色循环经济产业的同时，探索建立贫困群众就地就业机制；“重点发展区”的石城镇、镇安镇在“工农并举，强镇富民”上下功夫，发挥本地优势，培养和发展石材、蚕桑、糖桔、腐竹、金银花等帮扶产业，拓宽贫困户收入来源；“开发与保护并重示范区”的高村镇、白石镇、富林镇、南盛镇、前锋镇在“种养并进，统筹发展”上下功夫，培育与生态功能相适应的农村循环经济产业，创新贫困户长效脱贫模式。目前，全县已有柑桔25.6万亩、蚕桑3.1万亩、油茶5000亩，已形成规模效应。其中，贫困户发展柑桔20300亩（新增10740亩，占52.9%）、蚕桑1058亩（新增625亩，占59.1%），油茶2751.8亩（新增2116.8亩，占76.9%），成为贫困户脱贫的支柱产业。为进一步深化和推进产业扶贫，大力引进和扶持发展特色主导产业，必须立足当地功能定位和产业特色，引进农业龙头企业带动，通过“龙头企业+种植基地（或养殖小区）+农户”的模式，带动贫困户稳定脱贫。云安县确立了柑桔、蚕桑、蔬菜、油茶、养鸭等五大农业产业项目，引进了广东温氏食品集团有限公司、东莞市金开喜农业科技股份有限公司等龙头企业和相关种养行业协会，把全县贫困户都纳入五大产业当中，使贫困户稳定长效脱贫有了一个产业载体的支撑。

“转移”，即对有劳务输出要求的帮扶对象，通过加强岗前培训后，利用乡镇劳动服务中心平台，实现劳务输出和就地就业，增加非农收入。云安县以“培训一人、输出一人、脱贫一户”为目标，以增强贫困群众致富技能为重点，着力引导贫困群众依靠科技致富、外出务工增收，以实现短期增收，作为产业收入的有益补充。云安县以县劳动力培训中心、镇农村劳动力服务中心、农村农民夜校为技能培训阵地，以市场抉择培训内容，签定劳务输出“定单”合同，定期反馈培训效果等形成，积极探索农村贫困劳动力转移就业的新途径。目前，全县培训输出贫困户劳动力3215人，其中2010年新增2833人。

第五，必须有促进的督导体系。做好扶贫开发“双到”工作，是缩小贫富差距，加快转变发展方式的重要内容，值得花更多的功夫、更大的精力去抓落实。要通过建立和健全工作的督导体系，去促进扶贫开发“双到”工作的落实。突出的要做好“两抓”：

一是抓好组织领导。县一级要成立由县主要领导任组长的扶贫开发“双到”工作领导小组及其办公室，加强对全县扶贫开发“双到”工作的领导、指导和督查，确保各项工作有序、有效推进。各级各部门的领导切实负起第一责任，加强组织领导，形成党政一把手亲自抓，党政和部门分管领导具体抓，各部门紧密配合，一级抓一级，层层抓落实。云安县成立了扶贫开发“双到”工作领导小组，由县委主要领导任组长，县委副书记、县长任常务副组长，其他有关县领导任副组长，县直有关单位为成员。由县委副书记为办公室主任，下设综合组、宣传组、督查组、指导组等专责小组，加强对此项工作的组织领导。其中，综合组负责综合协调办公室各专责小组织工作，负责制定工作实施方案、年度工作计划，负责工作总结、情况汇报、有关文件和会议材料、编发《简报》和向上级报送材料等工作。宣传组负责宣传的组织协调工作，负责工作动态、典型经验做法的组稿、宣传报送及推广工作。指导组指导各镇和县直各单位开展扶贫开发“双到”工作，及时掌握工作中的新情况、新问题，推广成功的经验和做法，并向县委、县政府反馈，提出解决问题的初步意见和建议。督查组负责有关决策、措施的跟踪落实，有关扶贫专项资金使用的监管，督查各阶段工作进展情况，编发督查材料等工作。同时镇、村两级党组织也相应建立组织领导机构，构建扶贫开发“双到”工作的“层级联动”体系。

二是抓好考评管理。考核评估和管理是进一步落实“双到”目标任务和工作推进的必要手段，也是扶贫开发工作实效取得的检查机制。通过考核评估，检查开展“双到”工作和任务完成情况，发挥激励、约束和促进作用，扎实推进措施落实，确保目标任务如期实现。在考核评估中要做到定性与定量相结合、全面与重点相结合、网评与抽查相结合、奖励与处罚相结合。云安县在参照省、市的有关考评办法的基础上，制定了具体细化的考评办法，对工作实效进行考核。考核结果作为县委、县政府实施奖惩的依据，奖优罚劣，让干得好的有动力，让干得差的有压力。同时，按照省委、市委的考核评估方案工作，落实“每月一通报、每季一剖析、每年一考核”措施，强化考核奖惩，奖励先进，鞭策后进，有效推进“双到”工作。同时，通过以奖代补的方式，按照省市安排专项资金，解决好对口扶持资金问题，调动广大群众参与的积极性，使有限资金发挥最大效益。

扶贫开发“双到”工作是建设和谐社会的重要战略措施，是一项得民心、惠民生的德政工程、民生工程。我们要在扶贫开发“双到”工作中勇于实践，不断总结提升。在扶贫开发“双到”工作进入纵深阶段，要切实根据各地实际，突出重点，主攻难点，高效有力地推进“双到”工作，高质量完成目标任务。

参考文献：

[1]《中国的扶贫开发事业》（2009.6 求是理论网，国务院扶贫办）

[2]《汪洋在全省扶贫“双到”工作电视电话会议上的讲话》（2009.6）

[3]《云安县扶贫开发“规划到户 责任到人“工作情况汇报》（2011.1）

【注释】

(1)香卓伦（1966.12-），男，云安县人民政府副县长、高级讲师，从事农业经济管理工作。