双到创新方式助力扶贫:点亮幸福之光

“双到”对扶贫开发工作的四维创新

肇庆学院音乐学院　谢石生⁽¹⁾

一、扶贫开发与“双到”工作

扶贫，百度百科将其定义为：扶助贫困户或贫困地区发展生产，改变穷困面貌。开发、救济救助和社会保障是扶贫的三大基本方针，三者相辅相成、互为补充，其中开发是根本。⁽²⁾扶贫开发是党和政府及社会各界支持与鼓励贫困地区和贫困户开发经济、发展生产、增强自我积累与发展能力、最终摆脱贫困的一项长期性的社会工作。扶贫开发工作分近期、远期的规划，需要有明确的目标，以及为实现规划要求而制订的具体计划、步骤和措施，把治标和治本有机地结合起来，以治本为主。除了帮助贫困户通过发展生产，解决生活困难外，更为重要的是帮助贫困地区开发经济，发展教育，从根本上摆脱贫困，走勤劳致富的道路。

“双到”，即“规划到户、责任到人”，又称“双到”工作责任制，是广东扶贫开发的新模式，也是广东扶贫开发在理论与实践上的探索与创新。2008年6月，广东省委十届三次全会一致通过的《关于争当实践科学发展观排头兵的决定》，明确提出“完善扶贫开发机制，做到规划到户，责任到人，加快消除绝对贫困现象”。⁽³⁾这是广东经济社会发展进入新发展期，针对新形势与广东城乡发展实际，对扶贫开发工作提出的创新性重大决策。2009年广东省委办公厅和省政府办公厅联合下发了《关于新时期我省扶贫开发“规划到户、责任到人”的实施意见》（粤办发〔2009〕20号），指出：“按照‘政府主导、社会参与、自力更生、开发扶贫’的方针，坚持‘省负总责、县抓落实、工作到村、扶贫到户’的工作格局，进一步解放思想，转变观念，创新扶贫开发思路，以促进区域、城乡协调发展，实现共同富裕和构建和谐社会为目标，以整村推进为平台，以贫困村、贫困户、贫困人口为工作对象，以增加贫困农户的收入和改善贫困村发展环境为目的，调动全社会的力量，实施扶贫开发‘规划到户、责任到人’工作责任制，着力改善贫困村的生产生活条件，提高贫困人口的自我发展能力，改善贫困地区的发展环境，加快脱贫致富奔康步伐。”⁽⁴⁾“通过实施‘规划到户、责任到人’扶贫开发工作责任制，采取‘一村一策、一户一法’等综合扶贫措施，确保被帮扶的贫困户基本实现稳定脱贫”。⁽⁵⁾广东自实施扶贫开发“双到”工作以来，各地市扶贫工作已初显成效。韶关翁源县2010年共筹集扶贫资金5128.3万元，使贫困户年人均纯收入达到2670元，比2009年增长71%，实际脱贫数2380户、9137人，占贫困村贫困户总数的61.3%、总人数的69%；48个贫困村的村集体经济纯收入全部达到3万元以上。2010年以来，全县48个贫困村完成危房改造480户；完成农村饮水工程19宗，使1.68万人告别了饮水不安全的历史；80公里村道铺上了水泥，自然村全面开通了机耕路。贫困户生活水平得到新提高、贫困村面貌呈现新变化，产业扶贫使特色产业出现了强劲的发展势头。⁽⁶⁾

二、“双到”对扶贫开发工作的四维创新

广东实施扶贫“双到”是对扶贫开发工作的一种探索与创新，即对扶贫开发工作从四个维度的创新：内涵的拓展、意义的提升、体制的优化、机制的活化。

1. 内涵的拓展

内涵是个哲学名词，本指事物内在因素的总和，是事物的本质所在。扶贫开发工作的内涵就在于通过多种方式帮扶贫困地区与贫困户发展生产、脱离贫困。而“双到”工作的实施，使扶贫开发工作在内涵上得到拓展。

从唯物辩证法角度看，扶贫开发工作就是一个系统，一个整体。而这个整体是由众多普遍联系的个体与环节组成的。就广东而言，扶贫开发工作这个系统是由分布在粤东西北欠发达地区14个地级市和恩平市等83个县(市、区)的3409个贫困村的70万贫困户和316万贫困人口，以及50多万户规模以上企业和14万公务员等帮扶单位与个人组成的。这些数量众多的组成部分之间相互联系、相互作用。而扶贫开发“双到”工作正是这个系统观念出发，要求构建一个大扶贫的概念，动员全社会关注扶贫、参与扶贫。并且通过规划到每一个贫困户、责任到每一个帮扶人，将帮扶对象与帮扶单位、个人之间建立起相互之间的联系。更为更要的是，扶贫开发“双到”工作用“规划到户”将贫困个体进行优化，再由个体优化达到扶贫开发整体的优化，即通过逐户脱贫达到整体脱贫。同时，“责任到人”强调扶贫开发工作应狠抓落实，确保完成每一贫困户的脱困任务，经过《关于新时期我省扶贫开发“规划到户、责任到人”的实施意见》计划的三年时间，最后基本实现稳定脱贫。

从社会心理学角度看，生活在一个社会群体中的个体必然受到社会规范与制度的约束。扶贫开发“双到”工作的“责任到人”，正是通过社会权威即党与政府制定扶贫工作的规范与制度，激励帮扶单位或个人去积极作为，并在整个扶贫群体中形成良好的社会氛围，规范帮扶单位或个人的帮扶行为，惩戒帮扶单位或个人的消极作为与不作为。扶贫开发“双到”工作的“规划到户”，则能使贫困户或个人形成心理迫切，从而促使其响应党与政府的号召，配合帮扶单位或个人积极脱贫。适当的压力将转变成动力，扶贫开发“双到”工作的“规划到户”亦能使帮扶单位或个人形成心理压力，促使其在帮扶面前各显神通。

2. 意义的提升

扶贫开发工作关系社会稳定与国家发展，对于构建社会主义和谐社会，促进国家与社会的科学发展，以及中国特色社会主义建设都意义重大。中共十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》强调，搞好新阶段扶贫开发工作，对确保全体人民共享改革发展成果具有重大意义。胡锦涛曾指出：“扶贫开发是建设中国特色社会主义事业的一项历史任务，也是构建社会主义和谐社会的一项重要内容。”“双到”使扶贫开发工作的重大意义得到提升。

扶贫开发“双到”工作更彰显人本特色。扶贫开发工作，必然以人为本，是落实科学发展观的重要内容。扶贫开发“双到”工作强调规划到户，要求采取“一村一策、一户一法” 的靶向疗法直击目标，为每一贫困户建档立卡，要求帮扶单位与个人定点、定人、定责进行帮扶，将扶贫开发工作的落脚点和归宿点确实放在每一个贫困户之上，更加彰显扶贫的人本特色。

扶贫开发“双到”工作更突出发展科学。邓小平的“两个大局”战略构想，要让一部分人先富起来，先富帮后富、实现共同富裕，是中国特色社会主义的制度安排，也是科学发展观的内在要求。扶贫开发本就突出发展特色，要求扶助贫困户或贫困地区发展生产、脱离贫困。而扶贫开发“双到”工作通过走访、调查等方式了解掌握每一贫困户的情况与特点，建档立卡，分析原因、寻找对策，根据每户特点做出规划，采取“一村一策、一户一法”，更加突出发展特色，并且讲求发展要科学。

扶贫开发“双到”工作更强调和谐稳定。历经改革、经济快速发展的广东城乡差距尤其明显。“中国最富的地方在广东，最穷的地方也在广东。”在市场经济下，社会资源自然会向发展水平较高地区流动，而经济增长带来的成果却不会自动惠及贫困地区及人口。由此形成的“马太效应”，只会使穷者更穷，富者更富。如此广东的和谐稳定就难以保证。扶贫开发“双到”工作将扶贫开发促进社会和谐稳定的意义提升。“规划到户”让所有帮扶对象都享受到同等的帮扶机会，享受到一样的发展生产、脱离贫困的政策扶持。“责任到人”则为所有帮扶对象享受帮扶的权利提供了坚实的保障。同时扶贫开发“双到”工作要求动员全社会积极参与扶贫开发，这必然使扶贫济困、团结互助蔚然成风，形成良好的社会风尚。

3. 体制的优化

扶贫开发工作是一项长期的系统工程，需要配套的稳定的体制。扶贫开发“双到”工作将扶贫开发工作的体制进行了优化。

扶贫开发“双到”工作的领导体制更加高效。“双到”要求按照“政府主导、社会参与、自力更生、开发扶贫”的方针，坚持“省负总责、县抓落实、工作到村、扶贫到户”的工作格局，要充分发挥党政的主导作用，各级党委、政府是本地本部门落实“规划到户、责任到人”的责任主体，党政主要领导为第一责任人。要求把“双到”工作作为全面建设小康社会的一项硬任务，明确领导责任、单位责任和个人责任，做到认识到位、领导到位、机构人员到位。自省至乡镇形成一个领导体系，确保扶贫开发“双到”工作的组织领导。

扶贫开发“双到”工作的投入体制更加到位。扶贫开发工作需要人力、物力、财力的支持。“规划到户”确保了帮扶单位与个人必须到位，帮扶资源必须跟进。“责任到人”的问责制则将督促帮扶单位与个人的积极作为。至2010年7月，广东有3409个贫困村，就已经有3263个帮扶单位派驻帮扶工作组到定点帮扶村开展工作，占95.7%，驻村干部达到8533人，平均每个贫困村有3个扶贫干部定点帮扶。⁽⁷⁾ 至2010年7月，广东省政府已筹措财政专项扶持资金7亿元，专门用于粤东西北14个市负责的2002个贫困村的扶贫投入，珠三角城市也分别安排数额不等的扶贫专项资金。⁽⁸⁾(www.xing528.com)

扶贫开发“双到”工作的保障体制更加有力。“双到”其实就是一种工作责任制，要求扶贫工作有坚实的保障。“双到”之“责任到人”就是落实的保障，主要针对帮扶单位与个人，将全广东省的贫困村、贫困户，分配落实到省直、珠三角、当地市县机关事业单位，以及有能力、有意愿的企业和个人，采取“一村一策、一户一法”等综合扶贫措施，开展定单位、定人、定点、定责帮扶，调动全社会的力量去扶贫，实现一村一村解困，一户一户脱贫。”⁽⁹⁾责任明确、划分细致、保障有力，是扶贫开发“双到”工作保障体制的特点。

4. 机制的活化

机制是指事物各组成部分之间协调动作的一种具体方式。扶贫开发工作需要有一套正常畅通、运行良好的机制。扶贫开发“双到”工作将扶贫开发工作的机制进行了活化。

扶贫开发“双到”工作的运行机制更为流畅。在扶贫资源配置上，“规划到户、责任到人”要求建立一种瞄准机制，实行“靶向疗法”，更直接、更精确地配置机关、企享业单位扶贫资源，减少资源消耗，实现定点清除贫困。⁽¹⁰⁾在扶贫规划上，“规划到户”就是通过建立机制，主要针对贫困户（点），做到工作重心下移，对贫困户的基本情况进行摸查，登记造册、建档立卡，并录入电脑实行动态管理，做到户有卡、村有册，省、市、县（市、区）和乡镇有数据库，形成实时联网监测系统，做到心里有数，分类指导，制订帮扶措施，搞好脱贫规划。⁽¹¹⁾

扶贫开发“双到”工作的考评激励机制更为有效。扶贫开发“双到”工作要求加大检查督促力度，并由广东省委组织部和广东省扶贫办共同制定考评办法，将“规划到户、责任到人”进展情况列入所在地区深入贯彻落实科学发展观和党政领导干部政绩的考核内容，每年组织检查考核，公布考核结果，作为干部考核任用的重要依据，确保如期实现扶贫开发目标。同时要求建立激励机制，根据各地完成的情况，奖优罚劣，赏先激后。

扶贫开发“双到”工作的操作模式遍地开花。实施扶贫开发“双到”工作以来，广东省各地从实际出发，围绕产业化扶贫的主导方式，探索出一批扶贫开发的成功模式。梅州有“拾荷模式”、“红山模式”、“富农模式”等，江门有“千企扶千村”，清远在推进贫困村互助金试点工作中，创造了互助资金分别与专业合作社、专业大户、全员股份和整村推进相结合的模式，还有教育系统实施“双零”智力扶贫方式等。”⁽¹²⁾

【注释】

(1)谢石生（1982－），江西信丰人，肇庆学院音乐学院政治辅导员，法学硕士，主要研究方向：马克思主义中国化、思想政治教育。

(2)扶贫.百度名片[WB/OL].http://baike.baidu.com/view/73747.htm.

(3)关于争当实践科学发展观排头兵的决定[A].2008．

(4)关于新时期我省扶贫开发“规划到户、责任到人”的实施意见[A].2009．

(5)关于新时期我省扶贫开发“规划到户、责任到人”的实施意见[A].2009．

(6)牛思远，谷立辉.扶贫“双到”见成效：翁源七成贫困人口脱贫[N].南方日报.2011-03-04.

(7)张朝祥，陈先锋.广东探索“双到”扶贫新模式初显成效[WB/OL].http://www.gd.xinhuanet.com．

(8)张朝祥，陈先锋.广东探索“双到”扶贫新模式初显成效[WB/OL].http://www.gd.xinhuanet.com．

(9)汪洋. 汪洋同志在全省扶贫开发“规划到户责任到人” 工作电视电话会议上的讲话[R].2009.

(10)汪洋. 汪洋同志在全省扶贫开发“规划到户责任到人” 工作电视电话会议上的讲话[R].2009.

(11)汪洋. 汪洋同志在全省扶贫开发“规划到户责任到人” 工作电视电话会议上的讲话[R].2009.

(12)汪洋. 汪洋同志在全省扶贫开发“规划到户责任到人” 工作电视电话会议上的讲话[R].2009.