产业帮扶项目战略与实施：点亮幸福之光

论产业帮扶项目的战略选择与组织实施

广东省质监局基层教育处⁽¹⁾

近年来，产业帮扶作为一种新的扶贫方式，在全省扶贫开发工作中得以实践，并取得了一定成绩，积累了丰富经验，可以说，开展产业帮扶，推动贫困地区产业发展是脱贫致富的有效措施。目前我省粤东西北欠发达地区14个地级市和恩平市等83个县（市、区）共有3409个帮扶村，脱贫任务迫切而艰巨，正确选择产业帮扶项目和有效组织实施显得尤其重要。分布在粤东西北地区的各个帮扶村因地区政策、地理条件、环境资源、市场需求、民风民情等方面均存在差异，产业帮扶项目的选择缺少统一标准，存在项目选择难、操作性差、推广性弱、风险较大等情况，给扶贫开发工作带来一定的难度。

4月12日，汪洋书记到清远英德进行产业帮扶项目专题调研时强调：要尊重经济规律，运用市场手段，积极探索稳定脱贫的模式和方法，使“双到”扶贫开发取得实效。鉴于此，笔者拟从以下几点浅谈产业帮扶项目的战略选择和组织实施，希望能给扶贫开发工作思路带来一点参考。

一、产业帮扶的政策背景及经验

产业帮扶最早是1998年春，李长春同志在视察粤北山区时指出的“要推进农业产业化，关键是创办龙头企业”。1998年底，省委省政府在《关于加大扶贫开发力度，加快贫困县脱贫本康的意见》中要求大力扶持兴办扶贫农业龙头企业，推进农业产业化经营；并提出在东西两翼和山区重点扶持发展50家规模较大的农业龙头企业。从此，我省开始了实行产业帮扶的政策建设和实践历程。

为切实提高我省扶贫开发水平，这两年，省委省政府扶贫开发力度空前。2009年6月，省委办公厅印发了《关于我省扶贫开发“规划到户责任到人”工作的实施意见》（粤办发〔2009〕20号），对全省扶贫开发工作进行的统一部署，明确指导思想、目标任务和工作要求。提出“广泛动员各种社会团体、民间组织、企业家、个体户、港澳同胞、海外华人华侨、国际慈善机构及非政府组织，在充分自愿的基础上，通过多种形式，积极参与扶贫开发建设”，为实施产业帮扶提供了资金渠道，是产业帮扶的政策支撑。

2010年11月，省扶贫办印发了《关于切实做好“双转移”工作于“双到”工作相结合的意见》（粤贫办〔2010〕98号），要求积极推动珠三角向东西两翼和粤北山区实施产业转移，鼓励民间资本和其他各类资金到东西两翼和粤北山区投资，开展前店后厂或前销售后生产基地形式的合作；鼓励和支持东西两翼和粤北山区发展种养业和农产品加工业，发展劳动密集型、资源开发型产业，并按有关规定享受优惠政策。

各级党委、政府和社会热心企业迅速行动起来，以“政府指导、市场运作、互利共赢、协调发展”的方针，开展以产业帮扶为主的具体帮扶措施，有效促进了帮扶村主导产业的发展和劳动力的有序转移，带动了东西两翼和粤北山区帮扶村加快发展，走出了一条特色脱贫路子。如省质监局，先后两次发动珠三角企业，在充分自愿的前提下，共捐款1110万元，为大力发展“公司+基地+农户”，开展油茶种植项目奠定了稳固的资金基础。同时着力落实油茶种植的调查研究、宣传发动、开荒开垦、选种育苗和山道规划。目前已有113户农户先后种植油茶1440多亩。紫金县政府充分发挥农业龙头企业的带动作用，力争53个帮扶村每村培育1个以上农民专业合作社或扶贫农业龙头企业，努力形成“引龙头、建基地、扶大户、带农户、城乡联动”的产业化扶贫之路。中山市政府大力推进“一村一基地”农业产业项目建设，在对口帮扶的汕尾市80条贫困村打造万亩扶贫产业园区，努力为贫困地区构建脱贫致富长效机制。碧桂园集团捐款2亿元，选定在英德市树山村开展绿色产业扶贫，为帮扶村建设了苗圃基地，免费培训村民种苗木，并为村民垫付九成的种苗款，苗木长成后再按市场价格收购。广东金穗集团在和平县投资打造山区生态旅游“和平温泉之都”扶贫项目，2010年底，已接待游客40万人次，年营业收入达3000万元，实现年利税600多万元，年上缴税收130万元，解决就业人员320人，逐步把贫困地区自然资源开发出来，变劣势为优势，带动共同脱贫致富。该工程一期已被确认为广东首个产业扶贫综合示范园区，并正式挂牌成立。根据有关数据统计，2010年全省产业帮扶共带动15万贫困户发展生产，占总户数的40.4%，平均每村带动贫困户44户。

二、产业帮扶项目的选择原则及实施

（一）产业帮扶项目的分类及优缺点

根据我省开展的产业帮扶项目来看，主要涉及三大类项目：一是种养殖等农业类项目，二是工业生产类项目；三是 资源性开发项目（旅游生态资源、矿产类资源等），其各有优缺点。

1. 种养殖等农业类项目。该类型的项目主要是依靠的是发展种养殖项目，通过提高种养殖水平，实施产业化种养殖的方式来增加帮扶村的收入。如省质监局开展的油茶种植项目，碧桂园集团开展的苗圃基地，郁南县开展沙糖桔、无核黄皮、蚕桑、温氏鸡等项目，丰顺县开展茶叶种植项目等，都是该类型的代表。农业类项目在扶贫开发工作中有着先天性优势，能较好地融入帮扶村实际，技术含量稍低、农民已掌握基本的种养技能，容易上手，特色农产品已有固定市场，项目筹备过程相对简单。农业类项目确定后，通常启动得比较快，收益周期也较短。因此，该类型的项目也是产业帮扶项目的主要类型，占了全省项目的90%以上。但农业类项目也存在一定的缺点，产品受天气和市场供求等因素影响明显，需求较多的政府和专业合作社等组织的宏观规划和指导。

2. 工业生产类项目。该类型的项目主要是依靠的是开办生产企业，以产品输出为赢利模式的项目。主要是通过解决帮扶村人员就业及分红的模式，来增加帮扶村的收入。如广州化工集团出资120万元，在帮扶村兴办了1家企业。广州化工设计研究院出资45万元在澄坑村成立梅州市广澄陶瓷材料有限公司。鹤市镇与商家合作经营“双到”牌肉食品加工厂等。帮扶村位于我省粤东西北欠发达地区，往往地理位置较偏僻，交通运输条件较差，劳动力水平相对较低。而这些因素往往是开展工业生产类项目的关键因素。因此，该类型项目选择得比较少，通常是受到政府宏观调控和政策倾斜，如受珠三角“腾笼换鸟”和“双转移”等调控和政策倾斜下，传统企业从本地区“转移出去”才选择到贫困点去，能享受到相应的政策优惠。

3. 资源性开发项目。该类型的项目主要是旅游生态资源、矿产类资源等开发项目，是依靠的当地的可再生或不可再生资源，以文化、矿产等输出为赢利模式的项目。如省质监局结合帮扶村实际，进行水电站建设调研，拟利用帮扶村水资源，建设小水电站。深圳市福田区总工会、劳动局帮扶帮扶村建水电站。连平打造小洞新景观，建设旅游专业镇。广东金穗集团投资打造山区生态旅游“和平温泉之都”扶贫项目等，都是该类型的代表。该类型项目的要求更为严格，帮扶村必须具有一定的可利用资源，没有则无可谈起。

（二）产业帮扶项目的选择原则

扶贫开发工作的重要性决定了必需慎重选择产业帮扶项目。项目是否切合实际，是否具有较强的针对性和可操作性，是否能形成产业化，长久赢利和发展，不仅关系到其立项价值，更关系到脱贫效果，关系到能保护贫困群众的切身利益和农村的和谐稳定。笔者认为，产业帮扶项目在选择上须坚持以下原则：

1. 因地制宜与市场导向相结合原则。项目选择应遵循的原则很多，其中因地制宜与市场导向相结合是一个根本性原则，其基本内涵是：除项目发展必需与当地实际情况相适应外，生产出来的产品符合市场需要，两者能有机结合，保持相对稳定的赢利模式。以种养殖等农业类项目为例，农业类项目要做到宜农则农、宜林则林、宜渔则渔，使得作物、树木、牲口、鱼类等能在适宜的条件下健康生长，从而为获得较高的经济效益奠定基础。同时，还要密切关注市场导向，明晰市场前景，拓宽销售途径，适时销售，才能形成达到盈利效果，才能达到真正脱贫的目标。

2. 资源约束与有效利用相一致原则。帮扶地区之所以贫困的原因之一就是资源有限，且其利用十分不合理。在产业帮扶的项目选择上，一定要追求资源的使用效率，合理安排规模，以达到最佳效果。如省质监局选择的油茶种植项目，推广的是油茶良种苗，较之前农民种植的土苗对比，具有速生、丰产、优质、适应性和抗逆性强等特点，而且种植地为坡度30度以下向阳坡山地，造林密度可以小些，为2.0米×2.0米×2.5米×3.0米的株行距，能最大限度地利用帮扶村的土地进行开垦种植，提高产量和质量。

3. 短期回报与持续发展相协调原则。科学、合理的项目回报体系是脱贫不可或缺的因素。作为集自然环境复杂性、经济发展边缘性、社会文化过渡性等多种特殊性的综合叠加区域，帮扶村的项目回报体系有别于一般地区。单纯的、长期的、见效慢的项目回报不可能调动贫困户的积极性，也容易影响贫困户对项目的信心。单纯的短期回报，也不可能实现帮扶村稳定脱贫，容易造成帮扶责任单位撤走后，项目缺少支撑而失败，贫困户重新返贫的情况。笔者认为：只有坚持短期回报，树立贫困户信心，并能持续发展的项目才是可行的。主要衡量有以下三方面：一是通过计算投入费用和产出效益，建立深入反映帮扶项目经济效益的模型与指标，并强调前两年的效益突出。二是强化社会效益衡量内容与指标，通过项目提高经济收入，帮扶村更稳定，群众更和谐，带动更多人加入项目中来。三是增强资源效益指标，防止土地沙化、土壤肥力减弱、不可再生资源严重消耗、不可持续发展的现象。

（三）产业帮扶项目的组织实施

项目一旦确立以后，组织实施便了项目成功的关键。在实施产业帮扶项目过程中，笔者认为主要采取以下措施：

1. 抓规划，打基础。规划是项目实施的前提，特别是选点、选种、人员、资金、任务分解等，要做到合理合法。如果涉及土地使用权问题，要充分尊重贫困户土地使用权，可采取返租倒包形式，扎实推进土地使用工作，为项目产业化发展提供有利条件。也可以采取总包后分包，一家一户分散种植的格局，实现经济薄弱村农业生产规模化经营。在发挥统一种植，统一管理，统一收获优越性的同时，也体现了家庭分散劳动的灵活性。(www.xing528.com)

2. 强宣法，促带动。无论是何种类型的项目，均存在正负季之分。只有在正季实施，才能确保马到成功，正所谓“天地人和”合一。项目筹办小组必须在项目确定后至正季工作前一个月强化宣传效果，分头深入贫困户开展有声有色的宣传活动。要举办各类型技术培训班，向群众深入讲解项目的特性、制种、培育等生产技术，用现场演示的方式，直观地向群众传授各主要环节技术措施，为项目成功打下良好基础。用树榜样的方法，重点帮扶有条件的贫困户，通过榜样作用，树立龙头，有效带动其他贫困户的积极性，营造良好的氛围。

3. 靠科学，提水平。项目实施小组要依靠科学技术，提升项目实施水平，不断进行新品种引进和技术开发推广，真正做到产业升级，帮助贫困户脱贫致富。如：养猪项目，可通过建现代猪舍，引进优良种猪，加强配种人员培训，完善生猪品种改良工作，推动标准化管理，环保养猪技术，试行养猪业饲养模式转变等，走出一条优质、高等、高效、低成本的科技产业化扶贫道路。

4. 建组织，成网络。建立强大统一的项目服务网络，成立项目合作组织，如农村农民合作社、产业协会等，不仅能有效解决千家万户分散经营与统一市场的矛盾，增强贫困户抵御市场风险能力，而且能够提高贫困户进入市场的组织化程度，在保护贫困户效益，增加收入，增强产品市场竞争力等方面发挥着不可暂代的作用。在成立组织过程中，要按照“民办、民管、民受益”的原则，遵循“边发展、边规范”的思路，组织引导贫困户、专业大户成立联合体或各类专业协会，鼓励各类经营机构和社会自然人成立组织，为产品生产与市场衔接起来，发挥重要纽带桥梁作用。

三、目前我省产业帮扶存在的问题及原因

（一）政府提供过多，其他参与者多“被动式”参与

长期以来，我省甚至全国的扶贫开发工作的主要模式均以政府为主导力量，由政府充分发挥其组织与动员优势，对扶贫开发资源和社会资源进行分配、管理和运作，主导和负责扶贫开发工作。实践证明，该种模式是富有成效的。特别是在产业帮扶中，效果尤其明显。首先，从项目的资金来源来看，政府始终扮演着最主要的角色。各种项目资金，几乎全来自政府部门的捐赠及发动。其次，从项目的主要运作模式来看，也是以政府为核心和主导，政策及措施也是由政府负责和制定，对项目选择和参与人员认定等等。第三，从项目的决策权、控制权来说，政府也有着更多的话语权，影响着项目的决策、管理和使用。

随着贫困人口与地区的发展变化，这种帮扶模式受到了越来越多的考验，最为突出的问题是：帮扶主体发生转换，导致扶贫效率低。所谓的帮扶主体转换，就是指在项目实施的过程中真实的被帮扶者地位没有得到足够重视，使其觉得自己只是参与者、利益享受者，而不是付出者，导致积极性不高，项目效率低下等情况。政府过多参与，还会导致项目实施及地区资源流向的操作设计、制度体制等存在缺陷，例如监督与管理不到位，信息公开化程度不足，一些项目的提出和管理流于形式，公平性不足等。

（二）项目实施与帮扶对象意愿存在矛盾，较难推行产业化

产业帮扶是一种规模化的扶贫模式，它针对不同致贫因素，采取区域开发、规模化生产等综合性措施，促进贫困地区经济和社会发展。但我省农村目前实行的是家庭联产承包责任制，土地分散，经营规模小，生产效率不高。贫困户的生产“各自为政”，并存在利益上的相互交错，加上文化素质偏低，当项目实施涉及贫困户的切身利益时候，若不能很好地沟通交流，就会增加项目推行产业化的难度，搞不好，还会造成政府与贫困户产生矛盾。如省质监局在推行规模化种植油茶项目时，根据可行性分析，项目收益可观。经前期较好的发动，绝大部门贫困户都参与到该项目中来。项目实施过程中，需要对荒地进行修整、通路、通水等，但就存在某些个别贫困户不愿意将土地租让出来，不愿意参加该项目的情况，有抵触的情绪，原因主要有：一是由于贫困户没有种植的技能，由于个人素质条件，也不能较好地重新学习种植技能。二是种植油茶，虽然在种苗、施肥、培训、销售环境都有政府提供无偿资助，但仍需要贫困户自筹一部分。虽然风险较低，但对于某些贫困户来说，仍认为存在风险。三是部分贫困户原已经营着部分种养殖项目，无再多的经历顾及新开而且不擅长的项目。这些因素，往往增加项目产业化的难度，给项目带来一定的影响。

（三）项目资金使用缺少绩效考评制度，未能较好发挥最大效益

项目资金使用的绩效考评制度，归根到底就是项目资金如何发挥其最大效益的问题。这里涉及两个方面，一是项目资金来源问题。一般来说，扶贫开发工作中的项目资金来源与各级政府及企业、社会上的捐赠。资金来源稳定、没有风险，不存在真正的成本问题，容易导致“高投入、低产出”。而扶贫工作考核办法也只对帮扶责任单位的投入进行考核，并未对产出有相关规定，容易使帮扶责任单位从政绩考虑，从考核考虑，不重视项目的管理和论证，不理会投入与产出的比例，导致项目效益低下。二是资金在实际运用中的问题。项目资金是有限的，相对固定的，要切实发挥作用，需要让资金瞄准在项目的关键环节上，偏离关键环节，错误的投入，往往不会带来理想效果，造成浪费现象，还有损害广大贫困户的支持和参与。项目的关键环节涉及多个方面，每个项目都是专业性较强的实际问题，作为主要力量的政府部门人员，在这方面都凭主观认识去衡量，没有相关的制度去参考，去约束。如种植项目，涉及通、挖坑、施肥、种苗、天气和销售等个个环节，关键环节把握不清楚，掌握不全面，导致错过了时机和商机，导致项目效益大打折扣。

四、推动产业帮扶要把握好的几个关键

（一）处理好产业帮扶各参与主体之间的关系

产业帮扶参与者主要有政府、贫困农户、各种加工销售企业或中介组织，只有正确认识各参与者在产业帮扶中的角色定位，才能更好地实现产业化帮扶目标。政府必需改变计划经济体制下行政命令式的行为模式，按照市场经济的办法做好支持者、宏观调控者、公共服务者的工作，作用的重点和方式应放在积极推动各级政策、资金的落实，逐步增强扶贫开发工作的力度和规模，引导贫困村优化产业发展环境等。农户和企业或中介组织才是产业帮扶的市场主体，产业帮扶的企业与农户建立供需合理的利益联合机制是产业帮扶的实质和核心，但在实际过程中，由于企业与农户之间的经济地位、市场信息和社会地位不对称，导致其经济地位并不对称，就需要中介组织如村民合作社等的协调功能来实现贫困户与企业之间的有效连接，同时政府也必需加强法律约束保护农民独立市场主体地位。

（二）发展多元化资金投入主体，巩固产业帮扶项目的资金来源

全省既要巩固原有的政府动员社会力量，筹集资金投入产业帮扶外，应安排好政策性的扶贫项目投资资金，包括财政产业帮扶的项目扶持资金、贫困地区农业开发贷款等等，在使用这些资金时必须有重点有计划投入到市场前景好、辐射面广、带动性强的农业产业化扶贫项目。也可以深化银行的小额免息贷款尝试。由银行向列入帮扶对象的贫困户免息贷款进行项目开发，再通过村委会进行担保发放资金，减少贫困户在资金上的困扰。最后，帮扶责任单位也可以搞好招商引资，吸引外商投资产业化经营项目，吸引外商对帮扶村进行更深入的调研和开发。

（三）建立健全产业帮扶长效机制，提高产业化扶贫效率

一是要完善利益共享、风险共担的利益制衡机制。发展产业化项目帮扶目的就是使贫困户和企业在自愿、平等、互利的前提下，形成比较稳定的产品购销关系和利益共同体。由于企业和贫困户在项目中的地位不同，企业目的是想最大限度的获得价值，尽量压低收购成本，贫困户是想最大限度的获得收益，近来提高卖出价格。往往企业并没有兑现向贫困户保证生产或销售的利润，甚至低于市场价格收购。二是抓好销售环节，逐步形成生产基地、加工企业和销售公司的相互配套，逐步建立起适应市场经济要求的扶贫产业帮扶经济管理新体制。三是建立健全项目风险防范机制，运用政策性保险与有偿性保险相结合，探索商业性保险在扶贫开发产业帮扶中的可行性，尽可能把各种风险造成的损失控制到最小，保护农户的生产能力。四是研究制定全省统一的产业帮扶项目管理办理。从政策层面对项目选择、申报、审批、项目实施和管理、项目验收与监测、奖惩措施等方面进行规定，使产业帮扶能长久的走下去，发挥其真正的效用。

（五）产业帮扶必须与智力帮扶结合，夯实贫困户素质，奠定稳固基础

智力帮扶是一项很基础性的工作，也是大家都很明白、很理解的工作，但往往也是最难推动的工作。智力帮扶最重要的就是思想、理念、意识上的提高，解决“我要脱贫”与“要我脱贫”的问题。我们通过产业帮扶，培养带动贫困户经济可持续发展，目的是使其掌握方法、学习技能，通过劳动使自己脱贫。因此，只有从根本上提高贫困户的综合素质，提高其自我发展的能力，才是扶贫开发的核心所在，也是产业帮扶的坚强保障。“授人以鱼，只供一餐，授人以渔，可享一生”，在开展产业帮扶过程中，我们要强调的是传授技术、传授理念，通过定期开展技能培训、基层党支部建设等提高贫困户的思想认识，改变部分贫困户惯于现状，“等、靠、要”的思想，对扶贫致富没有太多主动性，甚至认为扶贫是国家的事的思想，改变其安于贫困，思想麻木，只希望政府给钱给物，不愿通过劳动摆脱贫穷的现象。同时在产业帮扶中，也要克服以往的扶贫模式存在着一定的缺陷，引入竞争机制，多劳多得、少劳少得、不老不得，防止出现以项目“养懒汉”的现象。

【注释】

(1)孔祥佩(1956.05-)，男，广东省质量技术监督局处长，研究方向或领域：基层教育培训、扶贫开发、援藏援疆。参与编写人员：张桦梓