广东扶贫开发：点亮幸福之光

对广东扶贫开发工作艰巨性和长期性的若干思考

中共广东省委办公厅督查室　林国徐⁽¹⁾

解决贫困问题，是一项世界性难题，古今中外，概莫能外。古代中国解决贫困问题，局限于生产力低下，开仓拯灾是最常见的方法，这只能解一时燃眉之急。当代欧洲，治理贫穷问题，给贫困人口提供了一定的物质生活保障，因此而养了一大批懒人。解决贫困问题，为什么会那么难？贫困问题长期存在的根源是什么？扶贫开发的根本思路在何方？需要什么创新的制度和措施？围绕这些基本问题，笔者结合近年接触的各地各部门扶贫开发的做法，从哲学角度进行认真研究，阐发个人观点，敬请批评指正。

一、世界性贫困问题长期存在的主要因素

从源头上认识产生贫困，是解决贫困问题的基础。笔者从哲学范畴进行思考，分析贫困问题长期存在的主要外因和内因。

（一）外因

1. 政治因素。是指一个国家或地区的治理制度、施政措施易产生贫困的因素。如我国清朝时实行“闭关锁国”政策，禁止外贸通商，到清代中后期，国内积贫积弱。一些政教合一的国家和地区，以宗教经典作为治国方略，缺乏刺激发展经济的措施，致使百姓物质生活匮乏。一些发展中的国家，治国理念处于经常调整中，连续性和稳定性不够，不利于消除贫困。一些发达国家，也存在一些金融经济政策不够完善而产生贫困。我国改革开放前后，治国策略发生了翻天覆地的变化，改革开放在很大程度上消除了大批贫困人口。可见，政治因素是产生和消除贫困的基本因素。

2. 战乱因素。是指战争、动乱产生大范围贫困的因素。战乱往往大规模破坏国家和地区的稳定，危害老百姓的生产和生活，造成大批流离失所的难民和贫民。古今中外，任何国家和地区处在历史上的动荡时期，都产生了大量贫困人口。因此，我国在改革开放中，十分强调“稳定压倒一切”，就是为消除贫困创造一个有利的环境，也因此才能把贫困人口消降至最低限度。

3. 经济危机因素。是指经济危机造成有产者、产业工人沦为贫困的因素。经济危机、金融风暴等，往往冲击各种产业，造成百业凋蔽，失业人口增多，物价飞涨，人民生活更加困难。1998年亚洲金融风暴、2008年国际金融危机告诉我们，一些有产者因此重新返贫甚至跳楼自杀。经济发展规律告诉我们，经济危机和金融风暴会伴随着经济活动规律性地重现。因此，由经济危机造成贫困的现象将长期难以消除。

4. 环境因素。是指生产生活所处自然条件差导致贫困的因素。高原、荒漠、戈壁、高山、石灰岩、盐碱地广布的地方，基础设施差，生产水平低下，贫困人口较多。

5. 灾难因素。地质、天气灾害毁坏家园导致贫困的因素。地震、火山爆发、地陷、流石泥、雪崩，以及台风、海啸等，往往会推毁无数家园，造成百姓流离失所，哀鸿遍野，都是造成贫困的重要外因。

（二）内因

1. 个人因素。是指个人由于知识少、技能低、疾病、年龄小而无靠、老而无靠等造成贫困的因素。20世纪末到21世纪初，我国出现个人知识、技能不能适应产业发展需要而下岗失业导致贫困的社会问题。经过10多年的不懈努力，这个问题已经得到较好解决。因病返贫、鳏寡孤独无依无靠且无劳动能力及生活来源的贫困人口，仍将长期存在。

2. 家庭因素。是指家庭疾病、残疾、受教育等人口多、劳动力少而贫困的因素。随着患病者痊愈，受高等教育人口完成学习，贫困状况会得到较好改善。这个因素的动态性比较明显。

3. 族群因素。是指部落、宗族囿于旧传统、旧观念，缺乏发展生产而形成整体落后贫困的因素。这种现象在我国已经得到较好解决，在非洲一些国家和地区还依然存在。这些族群，可以通过改变社会形态，采用先进生产力直接改变族群大部人的贫穷面貌。

二、广东省对扶贫开发工作创造性的实践和探索

我国正处于和平盛世时期，国内政治环境和国际政治环境对我国发展比较有利，这也为解决当今贫困问题提供了良好的时机。广东省一直致力于解决贫困问题。尤其是2009年6月以来，省委、省政府坚持以人为本的执政理念，采取了全新的制度设计，确立扶贫开发“规划到户、责任到人”的工作，以超越以往的决心和力度，扎扎实实推进扶贫开发工作，成效非常显著。归纳起来，近年来广东省扶贫开发工作主要亮点有如下7方面：

（一）省高层致力抓进度与各地各单位全力促进度相结合

省委、省政府把扶贫开发工作作为全省的一项重点工作，摆上议事日程，经常召开常委（务）会议研究扶贫工作。省委、省政府主要领导经常认真抓扶贫开发工作。各地各单位也把扶贫工作作为重要的工作抓紧抓实，加快进度，实实在在地推进扶贫工作。

（二）细致规划与全面扶贫开发相结合

省委、省政府认真制定关于扶贫开发“规划到户、责任到人”的工作意见，在组织领导、资金投入、对口帮扶、扶贫措施、督办考核等方面制定具体的意见。这在制度设计上，采用了全新的理念，走出“为解决贫困而解决贫困”的局限，把扶贫与开发结合起来，形成措施刚性、衔接紧密、扎实可行的机制和制度，为从根本上推进全省扶贫工作打下了良好的政策基础。

（三）加强资金投入和实现刚性目标任务相结合

省、市、县财政明确投入资金进行扶贫开发，对口扶贫单位也都明确列出专项资金，“真金白银”进行扶贫开发。资金投入与省定下的3年任务相结合，每年完成省下达任务的进度，使扶贫开发工作得以扎扎实实推进。

（四）对口帮扶与单兵作战相结合

省委、省政府确定珠三角与粤东西北地区对口帮扶的政策，既注重外力的帮助，又注重发挥内力的作用，激发自我脱贫的愿望，通过内外形成合力，更好达到扶贫开发的效果。

（五）产业项目帮扶和因地制宜发展相结合

帮扶的地方和单位带去产业、项目、服务等，帮助发展农产品、产业低端部分等经济。受帮扶的地方因地制宜，着眼于壮大贫困村的集体经济，发展旅游、水电、农贸市场等，注重自力更生。

（六）输血与造血相结合

广东省创新扶贫济困活动的形式，设立了“广东扶贫济困日”，首届募集资金超过30亿元，为扶贫开发工作提供强有力的资金支持，输入了新鲜的血液。各地各单位都制订了一批自我造血的项目，加强基础设施建设、公共服务、助学等，为贫困村和贫困户提供一定可靠的收入来源。

（七）劳动力转移和打造永不撤走的致富工作队相结合

免费为贫困户劳动力进行技能培训，并积极转移到珠三角等经济发达地方就业。同时，加强基层党建工作，帮助提高村“两委”班子带领致富的能力，努力为贫困村留下一支“永不撤走的致富工作队”。

三、广东扶贫开发工作艰巨性和长期性的主要成素

广东省已经做了大量有效的扶贫开发工作。由于产生贫困问题的根源仍然在一定程度存在，有的还将长期存在下去。笔者从时间和难度上分析当前广东扶贫开发长期性和艰巨性的主要因素。

（一）艰巨性因素

1. 资金因素。按级投入扶贫资金的制度设计，给一些贫困地方解决贫困问题带来了新难题。一些贫困地方本来是“吃饭财政”，按级配套财政扶贫资金能力远远不够，短“金”少“银”现象较突出，减弱了脱贫带动力。此类贫困地方本来就是贫困村和贫困户较多的地方，需要的配套资金也往往比其他地方要多。此项制度设计未能考虑到贫困地方的实际，使贫困地方全面完成脱贫任务几近“纸上谈兵”。广东要脱贫，首先是贫困地方全面脱贫，没有贫困地方全面脱贫，就谈不上真正意义的完成脱贫任务。资金缺乏造成脱贫仍然很艰巨。

2.环境因素。贫困地方多分布在山区，高山、石灰岩广布，自然种养条件较差，交通等基础设施落后，产业薄弱，生产水平低下。要从根本上改善基础设施，改善生产条件，仍然很艰难。

（二）长期性因素

1. 地方政策因素。一些地方未能按省定政策将全部贫困人口和贫困村纳入登记范围，人为地出现漏登漏报现象，这客观上把部分贫困村和贫困人口拒之于脱贫行列之外，成为贫困长期难以解决的一个重要瓶颈。

2. 个人和家庭因素。是指疾病、残疾家庭，以及五保户家庭，是长期难以脱贫的家庭。受教育人口多的家庭，脱贫时间大致与完成教育时间相同，需要若干年的时间。由于各种社会因素，每年都会新增一些孤儿、鳏寡孤独无依无靠且无劳动能力及生活来源的贫困人口，使扶贫工作更趋于长期性。

（三）长期性和艰巨性因素相交织因素

1. 经济危机余波因素。我们正经受国际金融危机余波的严峻挑战，房地产已出现泡沫，物价普遍高涨，如果这些现象进一步剧化，将会在今后一定时期内产生大量的贫困人口。

2. 灾害性天气。广东每年都要受到台风的袭击10多次，灾害性天气带来的塌崩、泥石流毁坏大量的村庄和农园，覆盖面广、危及人数众多，成为长期产生贫困的重要根源，也是治贫的一个难点。(www.xing528.com)

3. 村集体因素。一些贫困村大量青壮年劳动力外出务工成为“空心村”，留守村庄的多为妇女、儿童、老人相对欠缺致富观念、能力。这样缺乏内生动力的贫困村，扶贫难度较大，时间需要更长。

四、从贫困内涵出发，进一步明确扶贫开发的几条根本思路

从源头上认识贫困问题长期性和艰巨性，是进一步开展扶贫工作的基础。广东省正在开展的扶贫开发“规划到户、责任到人”工作是全国乃至世界上解决贫困问题的重大创举，仍需要长期坚持下去。同时，针对扶贫开发的艰巨性和长期性，必须从贫困的特定含义出发，进一步理清思路，认清方向，明确扶贫理念。笔者认为主要有以下几点：

（一）坚持把科学发展观创造性地运用于扶贫开发

贫困是与人紧密相关的问题。关乎扶贫，实在扶人。科学发展观是坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观。因此，深入贯彻科学发展观，真正把科学发展观贯彻于扶贫当中，是能够解决扶贫开发问题的。要始终围绕人字作文章，特别是把贫困人口的文章做实做好，扶贫工作就会发现新路子。具体来说，物以类聚，人以群分。不同的贫困人群，脱贫致富能力有大小，可按知识、技能、年龄、劳动能力等因素，大致可分为3类：一是可能完全脱贫的人；二是通过外力可以脱贫的人；三是不可能脱贫的人。坚持科学发展观，区分贫困人群的类别，加强分类指导，分别采取贴身的有效的措施，对症下药，帮助第一、二类贫困人群脱贫致富，把第三类人群全部纳入供养范围，使贫困人口降至最低。

（二）坚持把经济规律创造性地运用于扶贫开发

贫困是与经济密切相关的问题。关乎贫困，实在经济拮据。广东省改革开放30多年，在经济发展上“杀出了一条血路”，创造了经济发展史上的奇迹，说明了经济规律在广东得到很好的运用，起到了很好的作用。因此，消除贫困问题，根本还在于如何更好地在贫困地方运用经济规律。广东实施“双转移”（产业转移和劳动力转移）战略，把扶贫开发与加快转变经济发展方式相结合，为全国创造了解决贫困问题的范例。这项创举还需进一步深化，要把引入经济规律与主体功能区规划相结合，既突出当地功能定位，保护脆弱的生态环境，又促进当地经济发展。要走出改革开放之初那种粗放式发展的路子，探索走集约式、跨越式发展的路子。这是真正解决贫困的关键。

（三）坚持把区域均衡协调发展理念创造性地运用于扶贫开发

贫困是与富裕相对的问题。关乎富裕，实在区域发展不平衡。广东在实际中已经形成珠三角发达地区与粤东西北欠发达地区。贫困的主要分布地方，就在于欠发达地区。贫困地方缺乏大中小项目布局，基础设施不完善等，制约着当地发展步伐。加强改善贫困地方的区位条件，确保公共服务均衡化，增加项目布局，平衡教育、卫生、医疗、社会保障等，对促进当地发展将有很大的作用。

五、创新扶贫开发若干措施和制度的思考

扶贫开发，思路为上，措施次之，措施是思路的延伸，是思路的具体体现。缺乏思路的措施，如无源之水，无本之木。结合笔者近年涉足扶贫开发工作，提出如下几点意见措施：

（一）创造一个更加稳定有效的政策环境

1. 纳入幸福广东指数体系。在制订全省幸福指数中，要把扶贫开发与幸福广东的指数体系挂钩，明确幸福广东需要扶贫开发工作达到什么效果。

2. 制订扶贫开发长期计划。即省及各地各单位要制定扶贫开发的“五年计划”，并纳入到省和各地各单位的“十二五计划”中去，通过长期计划，明确目标任务、提高贫困线、增加资金投入、发展产业、项目布局、督办考核等，确保不断缩小扶贫开发的范围。

3. 加强地方法规立法。省和拥有立法权的地级以上市，确保扶贫开发作为一项长期的工作，在规划、领导体制、财政资金预算、扶贫开发标准调整原则、贫困人口教育和培训、贫困村发展等方面进行立法，为扶贫开发走上规范化轨道。

4. 促进地方完善政策。促使地方完善相关制度，增强地方扶贫开发的积极性和责任感，尤其是登记统计贫困人口和贫困村方面，做到不漏登一人一村，并及时发现新增贫困人口，为全省推进扶贫开发工作不断夯实基础。

（二）完善扶贫开发领导体制建设

1. 建立行政首长负责制。改革开放30多年来的一条重要经验表明，只要领导重视的领域，发展就会又好又快。为推进扶贫开发工作又好又快，必须加强组织领导，完善领导体制。建议省由省长或者分管财政的副省长分管扶贫开发工作，加强协调指导。建议各地及省直各单位建立健全一把手负责制，把扶贫开发工作作为行政一把手任期内的主要工作之一，与政绩挂钩，纳入组织部门的考核范围。

2. 提升扶贫机构规格。机构规格低，协调督办步难行。省及各地扶贫机构处于二级局的位置不利于开展协调督查等工作，更不利于问责。建议将扶贫机构列为政府的直属机构或者办事机构，提升为一级局规格或者领导职务高配，促进扶贫开发工作。

（三）加强扶贫开发的财政预算

1. 完善财政资金安排制度。建议省及各地把扶贫资金作为每年财政预算的专项，为扶贫开发工作提供资金保障。

2. 财政分类扶持。省要对全省县级财政进行分类，明确不同类别的县级予以帮扶的标准，特别是对16个省级扶贫开发重点县，要确保资金帮助其完成扶贫开发任务。

3. 明确珠三角地区作出财政专项预算。明确珠三角地区设立扶贫专项财政资金，加强对口帮扶力度，同时省加强审计，确保资金用于贫困地方扶贫开发，不被改变资金用途。

（四）千方百计增强内生动力

1. 增强贫困人口脱贫致富的内生动力。对于不可能脱贫的人，包括孤寡老人、残疾无劳动能力的人、孤儿、重病卧床等人，由民政、人力资源社会保障、残联等单位全额提供生活救助。除了不可能脱贫的人外，可以完全脱贫和通过外力可以脱贫的人，各级各单位要加强培训技能，更新知识，激发脱贫的愿望，同时通过转移就业，或者提供小额无息贷款帮助自主创业，增加其经济收入。

2. 增强贫困家庭脱贫致富的内生动力。对多孩家庭、多病人家庭等贫困家庭，开展助学、志愿者等活动，帮助主要劳动力减轻家庭压力，投入生产劳动，增加家庭收入。

3. 增强贫困村脱贫致富的内生动力。多数贫困村存在一定程度的“空心化”现象。必须采取优先提拔使用、增加工资补贴等较强的激励措施，加大力度选拔“大学生村官”、选派年轻干部到乡村挂职等；并动员外出经济能人返乡创业，带领村民致富；甚至对于环境条件较差、人口稀少的贫困村，采用财政补贴，建设廉租房等，动员并实施整体搬迁，融入经济较好的村庄。

（五）加强区域平衡协调发展

1. 开展产业转移式扶贫。建议省在16个省级扶贫开发重点县布局至少1个重点项目，带动当地发展。统筹珠三角地区，在对口帮扶的地方安排1个发展项目。促使珠三角和地级市低端产业链转移到贫困地方落户，促进贫困地方产业发展。

2. 加强基础设施建设。建议省直有关部门加快农村饮水、道路、农田水利、住房、环境等基础设施建设，改善贫困地方发展硬件。

3. 保持社会事业均衡发展。深入落实优秀大学生到农村执教的优惠政策，大力实施支教政策，提高农村社保、医疗报销、五保老人供养等标准，大力发展农村体育文艺事业，促使欠发达地方在教育、社会保障、卫生医疗、体育文艺等方面得到长足发展。

（六）大力发展慈善事业

1. 探索发展慈善事业的新路子。继续办好每年一届的“广东济困日”募捐活动。设立专门账户，接受社会各界扶贫捐赠。

2. 加强发展慈善事业的立法。认真制订出台发展慈善事业条例，建立健全激励社会力量进行扶贫开发制度、完善社会捐赠抵减税收制度、授予广东省荣誉公民称号等，并加强舆论宣传，使扶贫开发的观念深入人心，集中社会力量推进扶贫开发。

（七）建立健全贫困动态管理制度

1. 加强督查考核。建议扶贫部门每年单独或者联合有关部门，开展督促检查，推进扶贫开发政策、任务的落实。同时，加强考核，及时发现先进典型，鞭策后进。有决策，有落实，有督办，有考核，才能不断推进扶贫开发工作迈上新台阶。

2. 建立贫困线动态调整制度。要建立贫困人口的贫困线与最低工资标准挂钩制度、贫困村的贫困线与经济社会发展状况挂钩制度，每年调整最新贫困线，使贫困线的设定更加合理。目前，按农村居民年人纯收入2500元以下定为贫困人口的贫困线，按年村集体收入低于3万元为贫困村的贫困线，相对偏低。同时，要按地区划定不同的贫困线，现行全省统一划定贫困人口和贫困村的标准，未能体现地区差别。因此，建议扶贫部门牵头，根据地方和最低工资标准、经济社会发展状况，每年调整各地贫困人口和贫困村的标准。

3. 建立登记和核销贫困人口和贫困村制度。为及时做到对全省贫困人口和贫困村底数清、情况明，有效实行动态管理，建议扶贫部门牵头，建立新增贫困人口和贫困村登记制度，由各地登记，然后汇总到省扶贫部门，新增贫困人口、贫困村及重新返贫的，要说明原因；同时建立核销贫困人口和贫困村的制度，对经过帮扶脱贫的，采取妥善措施，不再列入帮扶对象。通过一增一减，科学的巩固扶贫开发成果，并更好地保障扶贫开发工作长效开展。

【注释】

(1)林国徐（1971.03-），男，大学本科学历，中共广东省委督查室主任科员，主要从事宏观政策研究。