点亮幸福之光：我省扶贫工作的实践与创新

从效率角度浅议我省“规划到户、责任到人”扶贫工作的实践与创新

广东省农业科学院　梁镜财　黄修杰　何淑群　徐志宏　崔烨⁽¹⁾

贫困是一种普遍现象，它广泛地存在于世界上很多国家尤其是发展中国家。改革开放三十多年来，广东经济社会发展取得举世瞩目的成就。然而由于受到地理区位、自然察赋、经济基础、历史文化、体制机制等多方面因素的影响，广东不同区域之间发展不平衡的状况十分严重，甚至有日益扩大的趋势，农村和珠江三角洲以外地区的贫困程度依然相对较高。对广东来说，如果广大山区和贫困地区不能实现全面小康和现代化，全省建设全面小康社会和现代化的目标也就无法如期实现。

一、当前广东扶贫开发形势及扶贫效率问题的提出

“全国最富的地方在广东，最穷的地方也在广东。”作为中国第一经济大省，区域发展不平衡问题已成为广东一大痼疾。广东省扶贫办的统计信息显示，截至2009年，广东有70万户316万农村贫困人口，占全省农村人口的6.14%。特别是还有200多万户农民居住在危房和茅草房中，有3409个村年人均收入低于1500元。其中，粤东、粤北的一些地区，农业人口贫困比例高达41.2%。此外，在新时期新阶段，广东扶贫开发工作面临着一些亟待解决的困难和问题。一是贫困面仍然比较大。目前全省还有3409个贫困村，316万贫困人口，这些贫困村自然条件恶劣、发展基础较差，脱贫的成本高、难度大。二是部分贫困地区生产生活条件仍有待进一步改善。因病致贫和因病返贫的现象较为突出。三是贫困人口与其他社会成员之间的收入差距持续扩大。四是扶贫资金投入仍然不足。这些问题的存在凸显了我省扶贫开发工作形势的严峻性。

贫困作为一种长期的、世界性的社会经济现象，在本质上主要涉及维系生存的物质可获得性和个人获得发展机会、权利的公平性等问题，因此，扶贫政策及制度的安排，根本目标就是实现公平和效率的均衡。多年来，我省历届省委、省政府高度重视扶贫开发工作，通过“智力扶贫”、“对口扶贫”、“开发扶贫”和建立最低生活保障制度等一系列措施，使全省贫困人口持续减少，贫困人口的生活质量不断提高，贫困地区的基本生产生活条件不断改善，也从某种程度上实现了社会的公平和效率。然而，我们也清醒地看到在过去一段时期内我省的扶贫开发工作也出现了低效化的现象。比如：扶贫的投入效率面临严重的“边际收益递减”现象；庞大的低收入人口构成了现实和潜在的“返贫”压力；与农村贫困问题相关的农民或农户的增收持续性缓慢；以消除绝对贫困为核心的扶贫工作，还没有真正触及深层次的贫困问题；缺乏农业生产和农产品交易的风险保障机制，使农业内在的弱质性最终传递到农户头上；地区导向的扶贫经常导致扶贫工作与实际情况错位等等。扶贫效率的大打折扣反过来也制约了社会公平的实现，贫富差距问题依然凸显，社会的和谐与稳定依然面临着巨大的挑战。为此，要建设幸福广东、构建和谐社会，必须从根本上消除绝对贫困。而要消除绝对贫困则必须提高扶贫效率。

二、“双到”扶贫开发实施前，农村扶贫效率逐步降低的原因

效率，从经济学意义上讲，是指人们以较少投入获取更大收益，即用多少活动实现多少目的的比例即为效率。在这里，扶贫效率则有两层涵义：一是扶贫政策措施实行后所达到的效果，即其在调节贫富差距上的效率；二是扶贫政策措施本身的运作效率，其包括了扶贫资金筹集的效率、使用的效率和投资项目的效率等等。

自改革开放至2009年省委、省政府部署“规划到户、责任到人”扶贫开发战略的20多年间，广东的扶贫开发经历了生态建设、综合发展、扶贫攻坚、区域推进四个阶段。这几个阶段暴露出的共同问题是：（1）扶贫开发在认识上存在厌战和畏难情绪；（2）区域发展差距有进一步扩大的趋势；（3）长效的扶贫机制没有完全建立起来；（4）因灾因病返贫的现象时有发生；（5）贫困人口还有一定的比例，增收的难度越来越大，脱贫的难度越来越大。这说明我省扶贫开发的效果并未达到理想的效果，扶贫政策措施在实施过程中也暴露出了运作效率低下的问题。导致扶贫效率低的最主要的原因是扶贫政策措施没有随着农村贫困状况的改变而进一步完善。具体有以下几个方面：

1.目标瞄准机制不完善

按照现行的扶贫政策，国家扶贫资金直接划拨到县。但是，在现阶段虽然贫困人口只占全省农村人口的6.14%，但分布却比较分散，表现为“大分散、小集中”。一方面，以大行政区为单元的贫困区域缩小了，原来以县为单位的相对集中分布的贫困区逐步转化为乡、村级贫困区。即使在贫困村，非贫困人口也占相当部分。另一方面，农村贫困人口主要集中在自然环境较差的地区。在这种情况下，原有的目标瞄准机制很容易造成低效率。在扶贫资金的使用中，一方面，一部分资金流向了非贫困乡村和非贫困人口；另一方面，由于没有跟踪和监督机制，经常出现扶贫资金被挪用和截留，使本来应该救助的对象得不到救助。

2.反贫困模式过于单一

自20世纪80年代中期我省实行开发式扶贫以来，我们希望依托经济增长来缓解贫困。但是，在市场经济条件下，在项目制定上越来越注重效益，而非真正用于扶贫，脱离了贫困者的实际需要。项目的落实，可能会促进地区经济的增长。但在“大分散、小集中”状况下，经济增长和穷人的关联度已经很低，通过经济增长，让经济增长成果自动“滴落”到贫困阶层的社会经济条件已经缺失；再加上现存的绝对贫困人口中，五保户、残疾人再加上另有一些是常年被疾病困扰没有劳动能力的、受教育水平极低的，贫困者很难通过项目自我发展，因此，传统的开发式扶贫，就难以起到作用。

3.贫困者主体地位弱化

我省以往的的贫困开发，是以政府主导型的，它忽视了穷人作为发展主体的作用。在以往的扶贫开发中，没有把贫困者当成脱贫的主体而是把他们当作脱贫的工具。贫困者无法参与决策的制定，只能被动地接受，使贫困主体的积极性、主动性和创造性无法发挥。此外，在反贫困中的政府主导行为，使贫困者对政府和基层行政组织产生依赖。因为在贫困者看来，反贫困就是政府的事而与自己无关，政府给钱就要，政府让干就干，项目成功固然好，不成功也没有自己的事。并且，越贫困，自我发展能力越弱，政府投入就越大，由此形成了“等、靠、要”的思维模式，出现了贫困者与政府在反贫困中的博弈。贫困者自身没有强烈的脱贫意识，极大地制约了反贫困效率的提高。

4.重物质建设轻能力建设

我省的开发式扶贫政策内容虽然涉及到较多的方面，但在计划实施中重点集中在帮助农民和农村企业投资生产项目和基础设施建设，而对提高贫困者素质的投资严重不足。以农村扶贫投资结构为例，在农村扶贫投资结构中农业投资比重大，科教文卫投资占扶贫投资的比例少，这使贫困者自我发展能力和自我发展意识不能有效提高，仍处于较脆弱的阶段。绝大部分贫困劳动者没有参加过培训，并且也有相当部分的农户不能送孩子上学，结果使人力资本积累缓慢。能力的低下，使他们无力应对自然灾害、疾病、生态危机、价格波动等冲击，极易加重贫困或重新陷入贫困。贫困人口自身素质较低和自我发展能力的不足从根本上制约着农村扶贫效率的提高。

三、“双到”扶贫开发的实施，在扶贫效率上的进步与创新

以扶贫开发“规划到户、责任到人”工作电视电话会议为标志，我省扶贫开发工作进入了集中力量、消灭绝对贫困问题的新的历史阶段。这是我省坚持科学发展观，创新扶贫开发方式，增强扶贫开发能力，全面贯彻落实中央关于“以城带乡、以工促农”和“先富帮后富、实现共同富裕”决策部署的生动体现。扶贫开发“规划到户、责任到人”这种创新扶贫开发模式在效率上的创新与进步，体现在以下几个方面：

1.突破传统工作思维，更新工作观念

“双到”扶贫实践思路及观念的更新，一体现在更新扶贫的工作思路。通过规划到户、责任到人，把扶贫开发工作重点下移到贫困村，把扶贫项目效益落实到贫困户；同时，发动社会力量，整合各种资源，形成齐抓共管扶贫工作的良好局面。二体现在更新扶贫开发方式。按照“一村一策、一户一法”的办法，派出得力的驻村工作队，长期驻村开展帮扶工作，确保帮扶工作明确到村、帮扶项目效益到户。三体现在更新扶贫管理办法。建立科学的扶贫瞄准机制，明确落实帮扶对象和帮扶任务，通过上墙公布和网上动态管理等办法，向社会公开各个贫困村的扶持对象、帮扶计划、帮扶项目、挂点领导、驻村队员等情况，使贫困村及时改变落后面貌，让贫困户及时脱贫致富；同时，建立健全“规划到户、责任到人”的帮扶考核问责机制。从效率上来说，这一点强化和完善了扶贫工作的瞄准机制，各项工作措施落实到人，帮扶更有针对性。

2.抓重点落实处，从源头治理绝对贫困

贫穷不是社会主义，社会主义要消灭贫穷。双到”扶贫实践抓住了贫困农村经济社会发展的主要矛盾。对于发展严重滞后的贫困村，实施“整村推进”计划，通过帮扶单位帮资金、帮物资、帮技术、帮建设、帮销路，确保贫困村整体脱贫并逐步走上致富道路。对于缺乏主导产业的贫困村，实施“四个一”工程，以主导产业引导带动为突破口，通过开发一块“致富田”，修筑一条“致富渠”，修建一条“致富路”，建立一个公司+农户的致富机制，确保贫困村普遍收益，共同富裕。对于缺乏发展条件的贫困村，实施“异地就业”计划，通过技能培训、就业援助和人文关怀，将贫困村劳动力转移到定点企业就业，稳定收入来源，家庭人口随着就业人员逐步向城市聚集定居。对于缺乏开发资金的贫困村，实行金融扶持政策，通过金融部门的贴息贷款，解决项目投资困难，加快资源开发步伐，形成新的发展优势。这些举措，突破了过去反贫困模式的单一，有效地通过集中资金、集中项目、集中力量，突出重点建设任务，建立长效发展机制，完善后续管理措施，确保推进一个村、脱贫一个村、长远致富一个村。

3.重实际保成效，着力推进农业产业化发展(www.xing528.com)

“双到”扶贫实践根据各地的资源优势和市场优势，有目的、有计划创办集农、工、商、贸于一体的多元化经营的综合性大型企业，形成区域内一个较为完善的产业经营体系，这成为了一条切实加快脱贫致富步伐，壮大区域经济实力，使贫困地区总体进入小康的有效途径。农业产业化发展，既要各级政府在政策上给予扶持，特别是在扶贫贷款上给予贴息扶助，又要有关部门在土地征用、入股开发、劳动力就业、利税分成等方面给予灵活政策，形成多元共存的新型经济实体，推动贫困地区传统产业的结构调整和升级换代，从总体上增强贫困地区的综合经济实力。

4.加大投入力度，发动社会多方力量

扶贫工作是一项社会性、长期性工程，扶贫工作要出成效，需要动员全社会方方面面的力量。一是各级党委、政府要切实加强对新时期扶贫工作的统一管理，围绕扶贫开发目标，把本级人力、物力、财力集中起来，有组织、有计划、有重点地对贫困村、贫困户进行有序帮扶，真正使扶贫工作成为“政治任务、部门职责、项目推进、效益到户”。二是各级党委、政府要充分调动本地区各类企业参与扶贫济困的积极性，建立健全各种激励机制，支持和鼓励本地企业采取灵活有效的办法，挖掘扶贫潜力，整合扶贫资源，形成强大的帮扶开发合力。三是各级党委、政府要努力开发省（区）外、海外扶贫济困资源，安排专门力量，采取有效方式，利用各种媒体，及时、有效、长期地做好本地区扶贫济困的宣传发动工作，争取省外、海外力量对扶贫济困工作的支持与帮助。四是各级党委、政府要进一步做好对口扶贫工作，要按照中央的部署要求，通过沟通与合作，互通有无，建立经贸合作伙伴关系，使对口扶贫工作成为推动区域发展的新形式、新力量。发动多方力量实质上实现了一种力量整合机制。资金不足、力量分散是目前农村扶贫工作中存在的突出问题，扶贫工作单靠扶贫部门的力量是不够的，效果是有限的，因此通过开辟更多的渠道、探索不同的方式进行反贫困，能有效提高反贫困工作的效率和效果。

5.明确责任主体，落实专人驻村帮扶

“双到”扶贫实践将工作落实到专人，使村村有人帮扶，户户有人负责。这样的工作机制使驻村工作队具备了五大功能：一是宣传功能，是新时期各级党委、政府驻村开展党的路线、方针、政策和法律法规宣传教育活动的“永久牌”宣传队。二是帮扶功能，是新时期各级党委、政府和各有关部门驻村制定帮扶规划、入户落实帮扶项目的直接代表，是按时完成“规划到户、责任到人”工作任务的可靠力量。三是协调功能，围绕实现“两到”目标，协调关系，落实政策，切实争取各种政策、各类物资和各项资金对贫困村、贫困户的重点帮扶。四是维稳功能，通过调查研究，核实情况，征求意见，制定“一村一策、一户一法”，从项目、资金、技能、医疗、低保等多种途径，帮助贫困村、贫困户脱贫致富，从而从源头上化解各种信访突出问题，做到把问题解决在基层、把矛盾化解在萌芽之中，进一步巩固社会的和谐稳定。五是示范功能，通过基础设施建设、农业产业化开发、扶贫济困项目实施等，让人民群众看到了党和政府的关怀，充分感受社会制度的优越性，找到新农村建设的正确方向和有效途径。落实工作责任，采取领导联系、干部挂钩、党员帮扶、户与户结对等多种形式，把帮助贫困农户脱贫的责任落实到人，这是“双到”扶贫工作得以在短时间内出成效的重要原因。各部门、各单位、参与扶贫的个人通过发挥各自的工作优势，从人才、资金、技术、项目、信息等各方面，有效地确保了为贫困村、贫困户提供扶持，保证了扶贫任务的落实。

四、结语

按照科学发展观的要求，经济社会的发展“既要见物又要见人”。在推进改革发展的同时，必须坚持效率与公平统一的原则。实施扶贫开发“规划到户、责任到人”，扶持对象是农村低收入的群体，目的是增收脱贫，真正实现效率与公平的统一。过去，扶贫开发工作由于目标瞄准机制不完善、反贫困模式过于单一、贫困者主体地位弱化、重物质建设轻能力建设等原因，在效率上不尽人意。“双到”扶贫通过定点帮扶、动态管理、明确任务、责任到人、加大投入、广泛动员、社会参与等部署克服了传统的工作缺陷，实现了扶贫效率的提升。“规划到户、责任到人”，实质上就是通过建立一种瞄准机制，实行“靶向疗法”，更直接、更精确地配置机关、企享业单位扶贫资源，减少资源消耗，实现定点清除贫困。

扶贫开发“双到”实践是我省有史以来领导最重视、投入力度最大、措施最有力、效果最明显的一次大规模扶贫开发行动。经过一年多的努力，全省落实到村的扶贫开发项目和资金明显增加，贫困村生产生活条件有效改善，贫困户收入稳步提高，基层组织和乡风文明建设不断加强。尤其是各帮扶单位创造性地开展扶贫开发“双到”工作，初步探索形成了区域经济协作帮扶、农业产业化帮扶、特色旅游帮扶等13种特色鲜明、行之有效的帮扶模式，我省扶贫开发的效率也实现了真正意义上的飞跃。下一阶段，我省要作进一步的科学谋划，统筹资源，稳步推进，努力实现新时期扶贫开发工作的重大转变和突破。

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【注释】

(1)梁镜财(1963.08-)，男，广东省农业科学院科技合作处科长、高级农艺师，主要从事科技服务与扶贫工作；黄修杰(1980.05-)，男，广东省农业科学院科技情报研究所室主任、副研究员，主要从事农业科技信息及科技服务工作；何淑群(1982.01-)，女，广东省农业科学院科技情报研究所，理研究员，主要从事农业科技信息工作；邱俊荣(1957.01-)，男，广东省农业科学院科技合作处处长、研究员，主要从事科技服务与扶贫工作；徐志宏(1965.05-)，男，广东省农业科学院科技管理处处长、研究员，主要从事科技服务与扶贫工作；崔烨(1978.12-)，男，广东省农业科学院科技合作处助理研究员，主要从事科技扶贫工作。