新时期扶贫政策的转移：点亮幸福之光

浅析新时期扶贫政策重点的转移——以扶贫开发“双到”工作为例

省委办公厅驻阳山县坑塘村工作组⁽¹⁾

扶贫工作是一项世界性难题，也是当前我国加快转变经济发展方式，推动科学发展、促进社会和谐所必须突破的难题。经过改革开放30多年的发展和持之以恒的开发式扶贫工作，我国的贫困人口大量减少，但贫困人口的特点也从过去的“面状”状态转变为现在的“点状”状态，传统的成片开发式扶贫政策模式作用逐步减弱。这就需要我们认真研究新时期贫困人口的特点及其成因，采取更有针对性的政策，明确把扶贫工作的重点和方向转到提高贫困人口的自我发展能力上来，切实增强扶贫开发工作的实效。

一、新时期贫困人口的特点、成因及面临的突出问题

改革开放30多年来，我国经济社会发展取得了举世瞩目的成就。从全国情况看，至2010年，全国实现国内生产总值达39.8万多亿元，折合6万多亿美元，总量跃居世界第二位；外贸进出口总额达2.97万亿美元，其中出口总额居世界第一位；外汇储备余额达2.8万亿美元，连续5年稳居世界第一；人均GDP达29750元，折合4000美元，进入工业化、城镇化快速推进的新时期；城乡居民收入分别达到19109元和5919元。但据国务院扶贫办统计，截至2007年底，我国人均纯收入低于1067元的农村人口共有4300多万人；如果按世界银行“每天人均1美元”的标准计算，贫困人口可能超过1亿人，《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》提出的在十年内消除农村绝对贫困人口的目标难以实现。从广东情况看，从1989年至2010年，全省经济总量连续22年位居全国第一位，先后超过了亚洲“四小龙”的新加坡、香港和台湾。但广东又是一个城乡区域发展极不平衡的省份。区域差距明显，2007年广东全省区域发展差异系数为0.75，高于全国0.62的平均水平，已经接近国际上0.80的临界值；相对贫困问题日趋严重，2008年，广东农村年纯收入1500元以下的贫困人口有316万人，占全省农村人口的6.14%，高于全国4.6%的贫困发生率。区域发展不平衡、贫困人口众多，制约着广东经济社会全面协调可持续发展。

综合来看，全国和广东的贫困人口具有如下共同特点。一是文化水平不高，技术技能欠缺。如，广东的贫困人口中文盲约占总人口的48.5%，无法掌握技术技能。二是生存环境恶劣，脱贫难度大。如，广东全省的3409个贫困村中，有半数以上村庄分布在生存环境恶劣的边远山区，公共基础设施落后，生产靠天吃饭，脱贫成本高、难度大。三是地域分布分散，不利整体推进。如，广东全省的贫困村，分布在省内15个地市的83个县(市、区)，传统的整村推进连片开发的做法不再普遍适用。四是思想观念比较落后，主动脱贫意识不强。由于交通、基础设施落后，加上长期以来尽管辛勤耕作仍解决不了温饱问题，贫困户“等靠要”思想严重。

从公共管理的角度分析，导致相对贫困问题的原因，一是市场失灵造成的结果。市场讲究效率，市场竞争必然导致贫富差距。由于长期以来我国沿用的是依靠生产要素集聚的传统发展模式，致使全国各地的各类生产要素向沿海东部地区和经济相对发达地区集中聚合，导致城乡区域分割，城乡区域间的发展差距不断扩大。二是政府失灵造成的结果。我国和广东都是从改革开放初期的农业化社会进入到今天的工业化社会，1978年改革开放开始的时候，无论是国家还是广东都缺乏资金。因此，尽快把经济总量做大，让一部分人先富裕起来再带动贫困的人致富，无疑是党委、政府的主要目标，但由于发展时间不长，财富积累还不充分，加上人口众多，导致在推进城乡公共服务均等化方面进展缓慢，扶贫开发任务艰巨。

我们党历来高度重视贫困人口的脱贫致富问题，改革开放30多年来我国贫困人口减少了2亿多，成绩举世瞩目。但进入新世纪后，扶贫工作难度日益加大。统计数据表明，中国政府从上世纪80年代末开始在农村推行的开发式扶贫策略，其政策效应已日益削弱。如1986-1993年，每亿元扶贫资金可以使17.1万人脱贫，1994-2000年，每亿元扶贫资金减少贫困人口的数量为10.9万人，2001-2005年，每亿元扶贫资金减少的贫困人口数量锐减到2.0万人，而且2003年，由于返贫者增多，绝对贫困人口反而增加了80万人。因此，中国经济社会发展在取得重大成就的同时，城乡之间在居民收入、经济社会发展、公共物品供应差距的日益扩大，已经成为我国推动科学发展所面临的最严峻的挑战之一和促进和谐社会进程中最不和谐的音调。

二、新时期扶贫政策的重点是提高贫困人口的自我发展能力

传统的理论一直把贫困看作是人们低收入的结果。上世纪九十年代以来，以阿马蒂亚·森为代表的一批发展经济学家提出了一个围绕能力、权利和福利的发展理论体系，建构了一个新的基于能力的发展观，从概念上将贫困定义为是能力不足而不是收入低下：（1）贫困是他们获取收入的能力受到剥夺以及机会的丧失，而不仅仅是低收入；（2）收入是获得能力的重要手段，能力的提高会使个人获得更多的收入；（3）良好的教育和健康的身体不仅能直接地提高生活质量，而且还能提高个人获得更多收入及摆脱贫困的能力，疾病、人力资本的不足，社会保障系统的软弱无力，社会歧视等都是造成人们收入能力丧失的不可忽视的因素；（4）提出用人们能够取得某种基本生活内容和人们能够得到的自由来理解贫困和剥夺。这就是著名的能力贫困理论。

能力贫困理论的落脚点在于强调提高人的可行能力就会增强人的生产力和反贫困的能力，能力贫困理论对国际社会的反贫困实践产生了深远的影响。许多国家和国际组织越来越认识到缺吃少穿仅仅是贫困的表象，导致贫困的内在根本性原因，是更深刻意义上的社会生存、适应及发展能力的低下与短缺。联合国开发计划署在1997年《人类发展报告》中也指出贫困不仅仅是缺少收人，更重要的是基本生存与发展能力的匮乏与不足。报告提出了一个能力贫困指标，主要包括三方面的内容：（1）基本生存的能力，即获取营养和健康的能力；（2）健康生育的能力；（3）接受教育和获取知识的能力。

从能力贫困理论可以看出，机会的缺失、疾病、教育水平低下，社会保障系统的软弱无力等是造成人们收入能力丧失并陷入贫困的不可忽视的因素。用这一理论审视中国开发式扶贫战略政策效应弱化的原因是：长期以来实行的许多扶贫策略是以“输血”而不是以“造血”为主，现阶段中国农村绝对贫困人口更为分散，相当数量的真正贫困人口没有能力从扶贫项目中受益，难以有效应对疾病、教育等致贫风险。因此，如何增强扶贫政策的针对性和实效性，从源头上消除贫困，实现共同富裕，是转型时期中国各级政府所面临的重要课题。

三、“双到”政策是新时期广东扶贫开发工作的重大理论创新

面对新时期新阶段贫困人口的新情况、新特点，2009年6月，广东省委、省政府提出并实施了扶贫开发“规划到户、责任到人”（以下简称“双到”）政策，力求通过采取“一村一策、一户一法”的“靶向疗法”等综合扶贫措施，努力提高提高贫困人口的自我发展能力和应对贫困风险的能力，从源头上消除贫困，确保被帮扶的贫困户基本实现稳定脱贫。这一政策的主要特点有：

一是建立瞄准机制，实行“靶向疗法”。针对新时期新阶段贫困人口分布较散、地处特殊贫困地区和返贫现象严重、返贫原因多样化等特点，“双到”政策建立了瞄准机制，通过实行“靶向疗法”，更直接、更精确地配置机关、企事业单位扶贫资源，减少资源消耗，实现定点清除贫困。

二是明确帮扶目标，抓住工作重点。扶贫开发“双到”政策在组织实施过程中，针对不同贫困村、贫困户的贫困原因，采取“一村一策、一户一法”等综合扶贫措施，明确具体的帮扶目标、重点、路径和举措，开展定单位、定人、定点、定责帮扶，最终实现一村一村解困、一户一户脱贫。

三是整合各类资源，形成扶贫合力。针对目前我国扶贫开发工作存在的一方面扶贫开发资源有限，另一方面条块分割严重，农业、交通、水利、教育、劳动就业等方面的扶贫开发资金按条条下达，使用分散，缺乏统筹协调，很难发挥整体效益的问题，广东在实施“双到”政策过程中，注重将全社会有限的扶贫资金有效整合起来，加强管理，集中使用，实行扶贫资金专户管理、封闭运行及报账制，严格控制扶贫资金的投向和使用范围，确保资金专款投入到“双到”工作中去并发挥最大的经济社会效益。

四是凝聚社会共识，弘扬扶贫济困的优良传统。在组织实施扶贫开发“双到”工作过程中，广东广泛动员各种社会团体、民间组织、企业家、个体户、港澳台同胞、海外华人华侨、国际慈善机构及非政府组织，在充分自愿的基础上，通过多种形式，积极参与扶贫开发建设，在全社会营造人人乐于扶贫行善的良好氛围，充分调动贫困农民参加扶贫开发的积极性。经国务院批准，广东在全国首设“扶贫济困日”（自2010年起每年的6月30日），2010年首个扶贫济困日活动，广东全社会各界踊跃捐款达30亿元，全社会参与扶贫济困积极性被全面激发出来。

目前，广东扶贫开发“双到”工作开局良好。截至去年底，全省共落实帮扶资金37亿元，扶持发展集体经济项目11000个，被挂扶贫困户有42.1%、约133万人达到脱贫标准。需要指出的是，这37亿元的帮扶资金和1.1万个集体经济项目的作用和效果是逐渐显现的，但即便按1年来投入37亿元扶贫资金计算，广东每亿元扶贫资金已经使得3.6万贫困人口脱贫，远高于2001-2005年全国每亿元扶贫资金减少2万贫困人口的平均水平。实践充分证明，广东扶贫开发“双到”政策，有效地摸清了当前贫困人口的新情况、新特点，号准了贫困人口的贫困脉搏，目标明确、重点突出、针对性强、富有成效。尤其是该政策所强调的建立瞄准机制、明确工作重点，凝聚社会共识、形成扶贫合力，整合社会资源、定点清除贫困的创新性思路，是新时期扶贫开发工作的重大理论创新。

四、广东扶贫开发“双到”政策的重大实践创新

广东扶贫开发“双到”政策之所以能够在短期内取得显著成效，关键在于该政策解决了以往的扶贫开发政策无法解决的许多问题。在这次“双到”工作中，省委办公厅挂点帮扶阳山县大崀镇坑塘村。省委办公厅对该项工作高度重视，根据省委、省政府的工作部署，全力以赴，集思广益，上下协调，左右联动，取得了明显的效果。下面，结合省委办公厅的工作实践，就广东扶贫开发“双到”政策的重大实践创新作进一步的分析。

第一，该政策有效解决了扶贫者与被扶者信息不对称问题。在以往由政府相对单一主导的面上开发式扶贫模式之下，扶贫者与被扶者之间、扶贫的实施者与监管者之间，信息不对称。扶贫者不了解被扶者的基本情况和贫困原因，被扶者也不清楚扶贫者的项目情况和能否给自己带来真正的收益，彼此之间并不信任。“双到”政策实施“一村一策、一户一法”，明确要求将贫困村、贫困户的基本信息录入电脑，做到户有卡、村有册，建立动态档案，对贫困村和贫困户的基本情况实现了“数字化管理”，使扶贫者对被扶者的信息了如指掌；在此基础上，明确了“一对一”的帮扶要求，实施反贫困的“靶向疗法”，使被扶者明确了脱贫致富的目标和方向，增强了反贫困的思想意识，达到了扶贫者与被扶者之间的彼此信任与良性互动。(www.xing528.com)

省委办公厅挂点帮扶阳山县大崀镇坑塘村后，迅速派驻工作组进村入户进行了深入细致的调研，摸清了该村贫困户的基本情况：该村共有贫困户140户、贫困人口480人，其中有劳动能力的贫困户为92户、399人，无劳动能力的贫困户有48户、81人。在充分掌握情况的基础上，省委办公厅工作组对每户贫困户逐户登记造册，建立动态档案，实行电脑管理，同时经与村集体和贫困户协商，对村集体经济发展进行了整体规划，并对每户贫困户制定了具体的脱贫措施。在此基础上，明确提出了提出组建一个扶贫工作领导班子、制定一个帮扶工作方案、探索一个脱贫长效机制、创建一套干部培养办法、打造一个帮扶联系平台的“五个一”工作要求，努力建立持久稳定的脱贫机制。

第二，该政策提高了贫困人口的自我发展能力。以往的扶贫工作，大多数是以“输血”为主，把工作重点放在完成当时提出的扶贫经济指标上，而不是以“造血”为主，把重点放在提高贫困村、贫困户的自我发展能力上。虽然经过多次扶贫，时至今日，仍有许多贫困村的公共基础设施仍处于原始状态，至今没有通公路、通电、通自来水，贫困村的生产生活设施没有从根本上得到改善；许多贫困户的技术能力没有得到明显的提升，子女读书问题没有得到根本解决，自我发展能力没有得到加强，等等。授人以鱼，不如授人以渔。“双到”政策在制定具体的帮扶计划上，大部分都能根据扶贫对象的贫困原因、不同类型的需求和发展意愿，实行“一村一策、一户一法”的扶贫措施，达到了帮扶方与被扶方的良性互动、合作共赢，提高了贫困农户的自我发展能力。

省委办公厅在挂点帮扶阳山县大崀镇坑塘村过程中，为增加农民收入，针对坑塘村属南亚热带向中亚热带过渡的季风气候区，便于开展种植养殖业等特点，充分利用“山头、水头、林头、田头”等资源，组织、发动有劳动能力的群众采取多种形式脱贫致富。主要有以下几种帮扶模式：

一是专业户的带动模式：就是该村种养专业户本着“就近、就亲、就友、就项目”的原则，只要承诺捆绑帮扶若干名贫困户，同时把建好的鸡舍（或猪舍）抵押给县扶贫实业公司，就可申请互助资金解决发展养殖资金的问题，此举不但可以壮大专业户的发展规模，同时也提高了专业户带动贫困户的积极性。专业户对贫困户的带动主要有两种方式：一是专业户聘请贫困户做工，领取工资。待经营稳定（一般两年）后，让贫困户参股，共担风险，共负盈亏；二是在专业户帮助下，贫困户自主发展种养业，专业户以养殖场地等作担保向村互助社、县扶贫办、县农业银行等借取小额短期帮扶资金给贫困户，并为贫困户作技术指导。由于专业户与贫困户相互了解，互相信任，所以专业户帮助贫困户脱贫也就事半功倍，增强了帮扶实效。如岩塘村的养鸡专业户马国威，目前已招用同村的贫困户马火养、陈云、郭永城等来帮工，每月工资700元。油茶、鹰嘴桃等种植基地也聘请贫困户帮工，通过专业户的典型带动和规模经营，坑塘村加快培育了当地的特色产业，帮助了贫困群众脱贫，发挥出良好的示范效应和帮扶效果。

二是互助资金的启动模式：省委办公厅在坑塘村成立了互助资金合作社，把各种渠道筹集的资金聚在一起，让它互助有效地服务群众，从而产生一种“核变”效应的信贷方式。目前筹集的资金超过50万元，拥有53户社员。互助社成立了理事会和监事会，理事会由村干部和村里的专业户组成，监事会由乡镇财政所所长任会长，挂扶单位的驻村干部和村民代表任监事员。入股、借款和还款等由理事会按照管理章程规定的程序审批，监事会负责监督。互助资金的启动实施，一方面使贫困群众“无人担保、无物抵押”等贷款难的问题得到了有效缓解；另一方面增强了农民“借鸡生蛋、有借有还”的意识，提高他们的自我发展、持续发展能力。通过互助资金合作社的组织管理，其部分收入纳入村集体收入，确保村“两委”有钱办事、有钱干事。去年坑塘村的集体收入突破4万元，比上年翻了近1番。

三是基础设施的拉动模式：省委办公厅整合各项扶贫资金，进一步改善村中的生产生活条件。首先，落实帮扶资金71万元，解决近千人安全饮水问题；其次，筹资125万元，铺设自然村之间水泥道路共5公里；再次，筹资24.5万元，建设三面光渠道2公里，清理淤积渠道3公里，修复陂头一座，改善灌溉面积近千亩。今年是阳山县有气象记录以来同期雨量最少的一年，大部分地区遭遇旱灾，正是由于水利设施的改善，坑塘村受到的影响不大，只是约有100亩左右的水田改种玉米和花生等农作物，群众饮水难、用水难、行路难的问题得到了有效的改善。

四是劳务输出的促动模式：省委办公厅针对坑塘村贫困户普遍缺乏技能，即使外出打工也多为零工、散工，工资待遇低，收入极不稳定的现状，将劳务输出扶贫纳入扶贫战略框架中，按照“抓培训、强素质、重输出”的转移就业扶贫思路，结合省的“双转移”战略，促使劳务输出由盲目自发外流向有组织的输出转变，由打工型输出向技术劳务型输出转变，进一步提升贫困户自我发展的能力和脱贫奔康的本领。一方面是通过举办创业培训，加强贫困户脱贫意识，改变其脱贫思路，鼓励其走出家门创业致富；另一方面，加强劳务输出的信息传达与宣传动员工作，积极与有关部门联系，加大劳务输出的力度，如通过“南粤春暖行动”等用工招聘会，目前共有62户、76人到珠江三角洲务工。

坑塘村无劳动能力的贫困户48户、81人，其中“五保户”有12人，这些没有劳动力的贫困户，实质上已经失去了靠自身努力脱贫的机会，无法通过开发式扶贫解决其脱贫问题，几乎完全需要依靠社会的扶持和帮助。为此，省委办公厅在加大扶贫开发力度、增强村集体和贫困群众自身“造血”能力的同时，积极探索福利帮扶的扶贫新模式，通过“输血”救助，努力改善无劳动力贫困户的生活条件，提升了扶贫工作整体效益。如在村中建起占地面积2601平方米，建筑面积691平方米的福利院，把“五保户”集中起来供养，并把去年“扶贫日”活动中办公厅干部的捐款入股当地的水电站，专门用于福利院的日常开支，使鳏寡孤独者老有所依。帮助其余的36户贫困户纳入农村最低生活保障、参加农村合作医疗，并拿出专项资金确保他们的孩子不因贫困而辍学。

第三，该政策对社会资源进行了科学有效的配置。过去的扶贫方式基本上由政府负责，社会力量很少参与，呈现出“政府强主导，社会弱参与”模式。这既与过去我国的社会组织数量较少、发育不甚成熟等有关，也与大多数城镇居民虽然过上了小康生活、但总体收入水平还不够高等有关。“双到”政策，针对新时期社会力量日益壮大（即公民社会逐渐形成）和城镇居民生活水平大幅提高的实际，强调在政府继续起主导作用的同时，着力调动社会力量的积极参与，实现了扶贫开发由传统的“政府强主导，社会弱参与”向“政府强主导，社会广泛深入参与”的新方式转变，既大大弥补了单纯财政扶贫资金投入的不足，又激发了全社会关爱弱势群体、参与扶贫开发的积极性，更对充裕丰富的社会资源进行了科学有效的配置。

省委办公厅在推进坑塘村扶贫开发工作过程中，就充分发挥了社会力量的作用，弥补了自有资金的不足。如，为鼓励村民搞好种养业，省委办公厅领导三顾“茅庐”，特地请来了广东温氏食品集团有限公司、广东天龙食品有限公司发展养殖业、阳山丰华绿色农业有限公司发展油茶种植，让广大村民放下了思想包袱。为丰富村民的文化生活，省委办公厅联系香江社会救助基金会，向阳山县捐资建设160间“爱心图书室”。

第四，该政策促进了精神文明建设和创先争优活动的深入开展。贫困现象的存在，贫富差距的扩大，是影响社会和谐稳定的最主要因素之一。实施“规划到户、责任到人”，动员全社会积极参与扶贫开发，是培育良好社会风气、有效消除仇富心态的重要方法和途径。通过实施“双到”政策，让先富起来地区的机关、企业、个人等与贫困地区群众对口帮扶，使扶贫的过程成为提高人的素质、锻造人的精神的过程，从而让扶贫济困、团结互助蔚然成风，培育良好社会风尚。广大贫困群众也通过“双到”政策，深刻感受到了党和政府的温暖，深刻感受到了社会各界的关爱，有效增强了对党和政府的信任，促进了不同阶层的交流、理解和支持，促进了社会成员的谅解和包容，从而积极主动地化解矛盾，消除仇富心态，缓解社会冲突，最大限度地减少不和谐因素，促进社会和谐稳定。

在开展“双到”活动过程中，省委办公厅积极组织厅内各单位到对口帮扶户开展形式多样的结对帮扶活动和送温暖活动，初步统计，自2009年下半年至今，办公厅领导到坑塘村进行调研和慰问超过100人次，干部职工到坑塘村开展结对帮扶活动超过500人次，全厅16个局处共有92名党员干部分别与92户贫困户建立了结对帮扶关系，既沟通了机关干部与基层群众的感情，又使办公厅干部更深入地了解了基层实际，增强了服务基层、服务群众的主动性和自觉性。同时，省委办公厅筹资在坑塘村建起了“老少书屋”、“农家书屋”、“流动书屋”、“学生课外辅导室”，成立了学校篮球队、乒乓球队和鼓乐队，丰富了村民的精神文化生活。在去年开展的首个“扶贫日”活动中，全厅干部踊跃捐款达12.6万元，充分反映了省委办公厅机关干部对基层群众的深厚感情。

与此同时，省委办公厅积极把开展“双到”工作与争先创优活动有机结合起来，引导和支持村党支部创新组织活动方式，健全完善各类规章制度，抓好各项制度落实，着力抓好基层党建工作。同时，大力推进“四个培养”：把能人培养成党员，把党员培养成能人，把能人、党员培养成村干部，把村干部培养成带领全村致富的领路人。如，负责养鸡基地的养鸡大户马国威去年递交了入党申请书，成为入党积极分子，今年村委会换届选举中成为村干部；村支部书记陈九玲负责蔬菜基地的运作；村干部马开饲养生猪等，努力为坑塘村打造“永远不走的扶贫工作队”。

经过一年多来的努力，省委办公厅在坑塘村的扶贫开发“双到”工作取得了明显的成效。初步统计，截至去年底，省委办公厅共落实帮扶资金426万元，扶持发展集体经济项目12个，全村92户贫困户将近百分之八十一的农户实现脱贫，取得了良好的经济社会发展成效。

五、几点启示

启示一，重点是要科学认识贫困的根源。贫困问题是一个世界性难题，是一个动态性的问题。随着经济社会发展水平和人民群众生活水平的不断提高，贫困的标准与内涵也会不断变化，如，世界银行的贫困标准是每天人均收入低于1美元，中国目前的贫困标准是农民年人均纯收入低于1500元等，不一而足。这就使得扶贫工作是一项长期的艰巨的任务。但有一点是肯定的，那就是人的自我发展能力的高低，或者说获取收入、知识、技术和抵御疾病风险等能力水平的高低，永远是贫困的根源。所以，在当前经济社会转型新时期，在以提高人的综合素质、促进人的全面发展为核心的发展新时期，扶贫开发工作的重点就是要提高贫困人口的自我发展能力，提高人的综合素质，促进人的全面发展。正如省委常委、秘书长、办公厅主任徐少华同志所指出的那样，要努力使省委办公厅的对口帮扶村实现“既要摘掉贫困帽子，更要闯出致富新路”的目标，既要为了摘掉贫困帽子而扶贫，更要为了闯出致富新路而扶贫，只有这样，才能实现持久稳定的脱贫。这便是当今经济社会转型时期扶贫开发工作的重点所在，也是难点所在。

启示二，核心是要提高贫困人口的自我发展能力。让一部分人先富起来，先富帮后富、实现共同富裕，是中国特色社会主义的制度安排，也是深入贯彻落实科学发展观的内在要求。中国经过改革开放30多年的经济社会发展和政府推动的开发式扶贫工作，具备自我发展能力的个人和家庭，已经通过国家支持的生产资料进行生产或通过其他致富途径，逐步摆脱了贫困状况。但在新形势下，农村致贫和返贫的原因发生了很大的变化，在剩下的绝对贫困人口中，相当一部分人因老弱病残丧失了基本的劳动能力，从而丧失了进入劳动力市场的机会，开发式扶贫策略对他们脱贫难以凑效；部分绝对贫困人口和低收入人口因为教育水平较低和健康水平较低在劳动力市场处于不利的境地，缺乏获取更高报酬工作的机会，并且对子女教育脱贫产生了不良影响；低收入人口和普通农户缺乏应对大病致贫风险的能力，他们脱贫的基础极为薄弱，市场风险和疾病风险很容易使他们再度陷入贫困中。由于开发式扶贫难以有效惠及绝大多数剩余的贫困人群，能力贫困理论为我们提高扶贫政策的有效性提供了有益的启示：贫困主要是由于人们获取收入的能力或机会被剥夺或受损，从而在致贫风险面前异常脆弱，因此，应对贫困的有效途径是塑造和提升应对致贫风险的能力。

启示三，关键是要将扶贫开发工作的关口前移。扶贫开发“双到”政策，不仅是广东实施扶贫开发战略、创新扶贫方式的一个重大举措，从某种意义上说也为中国实现新时期扶贫开发工作的重大转变和突破探索了新路：即做好新时期的扶贫开发工作关键是要把扶贫的关口前移，做到因地制宜、因人制宜、科学规划、明确责任，关键是把政策关注的重点转移到提升贫困人口自身发展和应对贫困风险的能力上来，而不是在其陷入贫困之中不能自拔之后，再进行扶持和救助。

【注释】

(1)省委办公厅驻村工作组集体撰文，主要执笔人：韦龙，男，省委办公厅副巡视员；张秀中，男，省委办公厅综合一处调研员；郑培基，男，省委办公厅机要局副调研员，阳山县委常委、副县长。