财政与村治：村民自治的生长

二、财政新格局与村治新困境

农村税费改革是我国农村建国后继农村土地改革、实行家庭联产承包经营之后的第三次重大改革，也被视为是减轻农民负担的治本之策。毋庸置疑，农村税费改革后，广大农民群众的负担确实得以减轻。但农民减负的同时，随之而来的是乡镇和村一级的财政减收。作为利益受损的一方，乡镇政府和村都存在着弥补财政损失的冲动，甚至重又变相违规收费。农民负担在总量减少的同时，农民税费负担的绝对额仍然较高，而且存在着反弹的可能^[10]。“从全国来看，有关部门对100个县的监测调查结果显示，2002年农民人均直接负担的各种税费比上年增长6%，其中收费、集资、罚款等增长高达21%”^[11]，农民负担问题尚未从根本上解决。湖北省的调查表明，税费改革后，农民负担出现向四个方面转移:一是农民负担由农业税费向行业税费转移，二是由乡村两级的统筹提留向乱收费转移，三是乱收费的对象由整体向部分农户转移，四是由直接要钱向强迫提供服务转移^[12]。因此，本意是要“治本”的农村税费改革，到头来仍然难以摆脱“治标”的窠臼，“仍属传统框架内的改制”^[13]，实质上并未解决农民的负担沉重及其带来的农村治理危机问题。据中央某些部委2003年的一份文件透露: 2002年下半年到2003年上半年，全国共发生涉及农民负担恶性案件和严重群体性事件15起，死亡14人。15起案件和事件全部查结，142人受到党纪、政纪处分，县级干部30人，另有6人被移送司法机关^[14]。

另一方面，我们应关注以下一组数据:新中国成立初的1950年，农业税占全国财政税收的41%，到2004年农业税下降到占全国财政收入不到1%; 2004年，全国农业税收入232亿元，而到2005年，减少到15亿元。对比以上数据，我们不难判断，从农业税占国家财政收入的分量来看，即使是全面取消农业税也不会对中国财政收入构成重大影响。而如果为这不到国家财政收入1%的农业税，引发农村治理危机则实在是得不偿失。对此，党和政府有着清醒的认识。2004年3月，温家宝总理宣布取消烟叶外的农业特产税，从2004年起，逐步降低农业税税率，平均每年降低1个百分点，5年内取消农业税。2005年3月，他又再次宣布，决定把原计划提前两年，于2006年全面取消农业税。2005年12月29日，十届全国人大常委会第十九次会议经表决，全票一致通过将一届全国人大常委会第九十六次会议于1958年6月3日通过的《农业税条例》自2006年1月1日起废止。这意味着9亿中国农民从2006年的第一天开始，将依法彻底告别延续了2600年的“皇粮国税”——农业税。

取消农业税后，村级组织的财政收入主要来源于政府转移收入和经营性收入。与前两个阶段略有不同，这一阶段的村级财政状况呈现以下特点:

第一，乡镇财政普遍困难，债务沉重，严重影响村级财政增收。乡镇财政在农业税免除前，一般由三部分组成:(1)财政部门收取的农业税费，主要是农业税;(2)地税。包括工商、企业税和个人所得税;(3)国税(增值税)收入部分。其中农业税要占到30%以上，农业地区则要占到70—80%，地税和国税部分则比例较低。农业税的取消，无疑削减了乡镇特别是农业地区乡镇的重要收入来源，因此，这一阶段乡镇普遍存在财政短缺。不仅如此，在税费收取时期因各种原因产生的乡镇的负债也因农业税的取消而无力偿还。据农业部农村合作经济经营管理总站的调查统计，全国的乡镇负债总额已超过2 000亿元，全国负债乡镇占乡镇总数的84%^[15]。由于乡镇自身财政困难且债务沉重，在没有合理收入来源的情况下，就会考虑通过种种办法来缓解财政压力。其一就是减少甚至克扣对村级的财政转移支付或应当给予的村级其他支出。一些经由乡镇下拨给村里的费用常常被乡镇所截留，从而使得村里得不到这部分资金而财政上变得更为困难，这无异于“雪上加霜”。令人堪忧的乡镇财政局面，由是也给村级财政带来严重的负面影响。

第二，村级财政收入减少，债务沉重，财政状况进一步恶化。如果说农村税费改革中村级组织财政尚能从农业税附加中获得些许保证得以勉强维持的话，那么在农业税完全取消后，则村级组织连这一点微薄的财政保证也失去了。同时，有些村级组织也因此前的公共工程建设、升级达标、高息借钱交税费等原因，而负债累累。我国村一级的债务，虽然目前还没有一个较为准确的统计数据，但根据2006年11月15日举行的“中国财税改革年度论坛——中国促进减贫的财税改革与社会主义新农村建设会议”上传来的消息表明，按照农业部2006年上半年的抽样调查，估计有4000亿^[16]。乡镇和村两级的债务加总大概在6000亿左右，数额庞大。在收取税费时期，乡镇和村级也是经常在负债中运行，但却可以通过收取税费和一些不当收益来偿还。而在取消农业税后，多数乡镇和村不再有此方面收入而失去财政来源，因此负债问题也随之凸显。财政状况也随之进一步恶化。

村级财政困难的直接后果，就是严重影响到村民自治活动，使村治陷入新的困境之中。(www.xing528.com)

其一，村民委员会自身运转困难，功能难以发挥。一定的经费是一个组织正常运转的根本保障。组织的正常运转，包括办公条件及设施的具备、相关人员的基本工资保证、组织活动的必需经费等，这些都需要一定的财政支持，没有必需的财政保证，组织便不可能存在和运转下去。村民委员会作为基层群众性自治组织，担负着维护村庄社区秩序，提供村庄社区公共产品，促进村庄社区发展的重任。村民委员会要想履行好各项职能，首先必需确保自身能够运转正常。但在免除农业税后，当前的村级组织运转陷入困境。一是办公经费没有着落。由于村级财政的短缺，有的村办公设施无法维修，电话费无法交，差旅费无法报，甚至有的村干部反映，取消农业税后，现在连必备的办公用品如笔墨纸砚都买不起，开会时连茶水也没得喝^[17]，更不用说会议的误工补贴了。二是村干部误工补助减少甚至拖欠村干部工资。如有学者对安徽省合肥市肥西县的董岗乡的调查发现，该乡的村干部工资上年未发完，当年的又开始拖欠^[18]。这对本来工资就偏低的村干部来说，很容易使其丧失工作热情，从而造成这样一种局面:一方面，村级有限的财政难以用于公共服务或确实无钱办理公共服务;另一方面，村干部也没有了办理公共服务的内在动力，一般情况下只办理乡镇下压的不得不办的“政务”而疏于“村务”。

其二，村级财政“空壳化”，影响村级民主发展。村级财政状况良好的村庄，财源充足，村干部工作有足够的财政支持，工作上就有极大的便利，可以充分实现自己的工作思路和设想，展示自己的才能。因此，这些村庄的村民对于参选村干部就会报以较大的兴趣，竞选程度激烈。也只有在激烈的竞选中，村民的民主训练才会得到较大锻炼，民主素养才会得以提高。但对于“空壳化”了的村级财政，村委会自身难于运转，村干部待遇很差，村干部的许多承诺、诸多设想无法开展和实现，村民就难以对竞选村干部感兴趣，从而陷入“无钱办事、无人管事、无人愿意当村干部”的局面。这种局面，对于刚刚开展民主实践不久的中国农民来说，实在是一个灾难性的打击。这样的农村有可能涣散或重新为“恶人”所控制。

其三，村级负债难偿还，影响村干部形象和威信，治理绩效差。村级负债中，有相当大一部分是民间私人债务，其中有的还是高利贷欠款。这些债务的产生，主要缘于前些年村干部为完成来自乡镇政府的刚性税费收缴任务而迫不得已向民间借的高利贷。随着农业税的取消，村级组织的财政收入锐减，偿还债务的能力也随之减弱。村干部不仅难以支付高额的贷款利息，就算是本金的偿还也难以保证。糟糕的村级财政状况，更是令债权人十分担心，债权人只能是想方设法加紧追债。为追讨债务，有的债权人经常性地向村干部讨要，特别是在逢年过节之时，到村干部家登门索债。许多村干部颇为为难:“欠账那么多，上面不管，集体没有，又不敢向群众伸手，就是神仙也没办法。”但“没有办法”也得面对债主的一次次追逼，以致于村干部特别害怕滞留在家，有的被逼无奈只好四处躲避，成了现代的“杨白劳”。债务纠纷不仅令村干部十分为难，也严重影响了他们在村民群众中的威信。村干部的公信力和权威的降低，使得农村社会的治理生态更加恶化。村民群众对村级组织的许多话语、许多承诺难以相信，行动上常常不予配合，从而出现“干部怕群众，群众也怕干部”的局面，这势必严重影响农村社会的有效治理。

其四，村干部的减少使村级工作难开展。农村税费改革后，一些地方为了实行财政紧缩后的配套改革，进行了较大规模的合村并组、减少村组干部职数的改革。这项改革在农业税取消后力度更大。一些地方如四川等地甚至连村组长也一并取消了，村干部一般只有村支书、村委会主任及文书三人，有的甚至实行“一肩挑”，村支书和村委会主任由一人兼任。这种改革从财政支出上来说确实是减少了，但由此也带来了一些新的负面问题，其中之一就是人数更少的村干部要面对更多的村民。目前，经过村组合并，一般中等规模的村庄为300—400户，大的甚至达到近1 000户，按户均4人计，即中等规模村庄1 500人左右，大型村庄3 000—4 000人。两三个村干部要面对这么多的农民，其工作强度与难度可想而知。当前，尽管没有了“天下第一难”的税费收取任务，村干部工作压力比以前相对要小，但仍然有许多事务要做，小的如调解村民之间的纠纷、会议通知、发放宣传单等，大一点的、较为复杂的如生产组织、工程建设、村民大会的组织、村委会换届选举等，三两个村干部实在是难以应付。因此农业税免除后，农村社会有组织的共同生产、公共工程建设、“一事一议”等集体行动更为艰难，村级工作难开展。而村民又往往认为村干部不做事，对村干部越来越不满，甚至赌气地认为，干脆“一个村只要一个村干部就够了，反正他们又不做事”^[19]。这种局面容易激化干群之间的矛盾，不利于村民自治的良性发展，也将影响到乡村治理的绩效。

其五，村级财政的严重短缺将使村级组织重新依附于乡镇政府，制约村民自治的发展。在收取税费时，由于农民负担的不断加重，农民的抵抗情绪也日益增强，税费收取也因此而逐渐成为“天下第一难”。由于要直接面对千家万户，日益精干的乡镇干部难以独立完成这一艰巨繁重的任务。如果没有村干部的有力支持，乡镇干部甚至连农民的门都摸不清。在压力型体制下，乡镇政府为了使以税费收取为主的上级下达的各项任务快速有效的完成，只有借助于村干部的力量，并进而将村级组织“行政化”。“行政化”的村级组织，事实上成为了乡镇政府的“一条腿”，并与乡镇政府之间形成一种依附关系。在这种依附关系中，作为自治组织的村民委员会及其成员村干部的自主性日益丧失。这也是村民自治实行二十余年后，尽管上上下下寄予厚望，但体制性障碍的存在却使得其实践效果总是难遂人愿的原因之一。正因为如此，有专家把农村税费看作是村民自治的一大障碍^[20]。依此逻辑，农业税的取消，似乎为村民自治的“本我”复归和良性发展创造了条件。但是，另一方面，农业税免除后，村级财政高度短缺，多数村庄陷入财政困境，村级组织正常运转的维持只有依靠于政府的财政转移支付，而村级的财政转移支付由乡镇发放。这就等于将村级组织的“生死存亡”置于乡镇的掌控之中。同时，为加强对村级财政的管理，当前许多地方实行“村财乡管”，进一步使得乡镇政府可以通过控制村级的财政来控制村级组织，村民委员会重又沦为乡镇政府的“下级”单位。从乡镇政府角度来看，乡镇政府在取消农业税后将村级组织纳入控制之中主要还是缘于自身财政困难，总有重新向其直接管理的广大农民“抓钱”的内在冲动，这仍然需要农村基层组织(干部)的配合。而这又进一步强化了乡镇政府与村级组织之间的依附关系。

总之，免除农业税后，一方面是村民群众的负担进一步减轻，农业与农村得以获得新的发展契机，但另一方面，新的村级财政格局却又制约着村民自治的发展，制约着农村社会的进步。