村治变迁与村级财政-村民自治的生长

一、村治变迁与村级财政

财政问题是乡村治理的基础性问题，财政能力影响和制约着乡村治理的绩效。在我国不同的历史时期，乡村财政来源略有差异，由此形成了不同的乡村治理格局。

在传统中国，乡村社会的治理，是由国家政权和乡村社会权威两者结合而成的，“实际上存在两种形式，一种是官方的行政控制系统;另一种是非官方的控制系统”^[3]。国家政权只延伸到县一级，即所谓“皇权不下县”，县以下的乡村社会实行“非官方治理”。在传统社会时期，乡村治理表现为两个方面:一是保长、甲长等政府代理人或称“乡里组织领袖”^[4]代表政府履行教化、税收和治安等职能;二是真正意义上的民间治理，即由士绅、族长、长老等传统权威主导的乡村“自治”。这些传统权威积极参与民间活动，发挥组织、协调、劝诫等作用。对于保、甲长等政府代理人来说，他们的主要职责在于税赋征缴和社会控制，而忽视乡里社会的建设与发展^[5];与此相反，传统乡村精英则更多地重视乡里社会各项事业的发展，并通过组织与动员，带领乡民或宗(家)族投身于乡里活动。因此，在传统中国，乡村治理的财政资源，主要来自于热心于乡里建设的士绅、族长及长老等的个人出资捐助以及乡民、族民的摊派集资，也有一部分来自于公山、公林、公地、公产等的收益。这一传统一直延续到清末。

民国时期，国民政府政权虽然极力向乡村渗透，但由于战乱频仍等诸多因素的制约，实际上并未能真正管理和控制乡村社会，乡村社会享有一定的“自治”空间。民国时期的乡村社会，出现了一定程度的自发管理和自我组织的局面，乡村治理所需财政资源也大都由农民自行承担。“民国时代，修建的水利极少，多是农民自发组织，政府很少过问。”^[6]而此一时期的中国共产党领导的革命根据地和抗日根据地政权，则由于政权建立在农村，中国共产党领导人民当家作主，政权之内的乡里组织领袖“比较重视乡里社会的民主、平等、自治和福利建设”^[7]，乡村治理的各项支出也大多由根据地政府承担。

新中国成立后，经过短暂的“后革命”调整，中国农村社会遭受了前所未有的现代国家改造，先后经历了土地改革、合作化运动以及长达二十余年的人民公社运动。在新的乡村改造过程中，传统的乡里领袖和乡村权威很快就在新政权的冲击下不复存在。随着新政权在农村的设立，乡村中的新领导者更新为由上级下派的干部或从原村里提拔的积极分子。这些干部拥有正式的国家权威，代表国家管理乡村社会。“政社合一”的人民公社体制建立后，农民被统一组织到公社中，由公社对农民实行军事化管理。这一时期，乡村治理的财政资源主要来自上级政府调拨或在公社内部“平调”。

上世纪80年代初人民公社解体后，随着“村民委员会”在广西宜山的萌生，在我国农村基层逐渐形成了“乡政村治”的治理格局。村民自治的实行，意味着国家权力从乡村社会“撤出”，农村基层实行社会自治。村民自治是具有现代民主政治特色的社会自治，其组织载体——村民委员会不是一级政府组织。因此，实行村民自治后，村级财政来源有别于人民公社时期，有自身的特点，经历了三个不同的阶段:“农村税费改革前、农村税费改革后到免除农业税前、免除农业税后”^[8]。(www.xing528.com)

第一个阶段，村民自治制度的建立到农村税费改革前。这一时期，村级财政收入主要来自于三个方面:(1)“三项提留”。农村改革后，为解决乡村社会治理的财力问题，国家允许向农民征收“三提五统”^[9]。其中，五项“乡统筹”需要上缴乡政府，而三项“村提留”则留作村级组织开支，成为村级组织(特别是中西部农业地区)的主要财政收入。(2)“三乱”收益。从1990年代中后期开始，农民负担逐渐加重，很大程度上是因为基层政府的乱罚款、乱收费、乱摊派所造成，这其中村委会干部也主动或被动地有所参与，而“三乱”所得也部分以返还或奖励形式作为了村级组织财政收入。(3)经营性收入。在一些地区，通过经营公共资产(如出租公共田块、鱼塘等)或村级集体企业获得较为稳定和丰厚的财政来源。也有少数近郊农村则通过搞开发、卖土地而使村级组织获得巨额收入。但对于大多数村庄而言，村级财政收入主要依赖于“三项提留”和“三乱”。总的来看，这一时期村级财政收入相对比较稳定。

第二个阶段，农村税费改革后到取消农业税前。1990年代末以后，由于农民负担的加重引发了许多涉农事件，农民上访、干群冲突、农民自杀等时有发生，而这背后的原因几乎都由农业税费的征收所引起。因此农业税费问题已经不是一个单纯的政策性问题，而是一个事关社会稳定、党在农村威信的政治问题。党中央也对此极为关注。1998年9月25日，在中国改革开放20周年的时候，时任中共中央总书记的江泽民同志来到安徽省调研时，就中国的农业、农村和农民问题提出了六大课题，其中特别指出:“改革和规范农村税费制度，探索减轻农民负担的治本之策。”这是党的总书记第一次坚定而明确地倡导和鼓励农村税费制度的改革。经过几年时间的调研与探索，2000年3月2日，中央正式发出了《关于进行农村税费改革的试点工作的通知》，“通知”指出:“中央确立在安徽省以省为单位进行农村税费改革试点。其他省、自治区、直辖市可根据实际情况选择少数县(市)试点，具体试点工作由省、自治区、直辖市党委、政府决定和负责，试点方案报中央备案。全国农村税费改革在试点的基础上摸清情况，积累经验，逐步推开。”由此拉开了农村税费改革的大幕。经过改革试点，2003年3月27日，国务院发出《关于全面推进农村税费改革试点的意见》，决定2003年在进一步总结经验、完善政策的基础上，全面推进农村税费改革试点工作。从此，农村税费改革工作在全国范围内全面推进。

就农村税费改革本身而言，其基本方式是“并税制”，主要内容包括以下方面:(1)把改革前向农民收取的各种税费，包括乡统筹、农村教育集资、村提留等统一并归为农业税，原来由乡统筹费开支的乡村两级9年义务教育、计划生育、优抚和民兵训练支出，由各级政府通过财政预算安排;(2)取消统一规定的劳动积累工和义务工，村内进行有关村级公益所需劳务，实行“一事一议”制度，由村民会议民主决定;(3)改革村提留的征收和使用办法，凡由农民上缴村提留开支的，采用新的农业税附加方式统一征收。农业税附加比例最多不超过农业税正税的20%。用农业税附加方式收取的村提留属于集体资金，实行“乡管村用”，由乡镇经济管理部门监督管理。村内兴办公益事业所需资金，不再固定向农民收取村提留，实行“一事一议”，由村民会议民主讨论决定。实行农村税费改革后，村级组织财政收入除了一些村庄原有的村集体企业经营、发包所得外，主要来源之一就是由改革前的“村提留”转变而来的“农业税附加”。而且，由于“农业税附加”的征收仍然困难，以及“三乱”等不合理的、非法的收费项目被堵死等因素的影响，相比于农村税费改革前而言，村级组织的财政收入大为减少，增大了村级财政的紧张度。特别是，在一些地区尤其是在中西部农村地区，沉重的村级债务，也严重削弱了村级组织的财政能力。同时，农村税费改革后，乡镇政府依然担负着税收职责，单靠基层税务部门和税收征管人员，显然是无法面对成千上万分散的农户的，更无法完成非农业税的“搭车”征收任务，因此，村级组织依然要承担来自于“上级”——乡镇政府下派的任务。但是，乡镇政府虽然将“事权”压给村民委员会，却并没有给予相应的财政补贴，村民委员会还得“自己掏钱”办理乡镇的事务。在这一阶段，村级财政问题依然很突出。及至国家免除农业税后，村级组织财政困难才有所缓解。

关于第三个阶段的情形，我们将在下一节进行讨论。

纵观历史，我们会发现，中国的乡村治理在不同的时期，形成了不同的乡村治理格局，其财政基础也略有差异。但是，不管是在哪一时期，村级财政都在乡村治理中起着十分重要的作用。实行村民自治后，村级财政状况更是直接影响着村民自治实践及其绩效，也影响和制约着村民自治的发展。一方面，村级财政是村民自治组织存在和正常运转的基础;另一方面，村级财政也是村民自治组织开展自治活动，举办村内各项事业的前提。但问题是，对于我国绝大部分农村地区(尤其是中西部落后地区)而言，村级财政往往捉襟见肘，难以为继。从村民自治发展和农村发展的角度来看，这似乎是一个必须认真对待并加以妥善解决的难题。