村民委员会：村民自治的生长

一、村民自治的组织载体:村民委员会

村民自治具有基层群众性自治的属性，是一种社会自治形式。村民自治的主体，是特定区域的村民群众。在国家法律法规许可的范围内，村民群众行使村民自治权，开展自治活动，实现自我管理、自我教育、自我服务。村民群众行使自治权，是借助于自治组织载体来实现的。经过二十多年的发展，我国农村基层已经建立起自治组织系统，各类自治组织在村民自治中居于不同的地位，扮演着不同的角色。村民自治的组织体系主要由村民会议、村民代表会议、村民委员会和村民小组组成。徐勇教授将这四类组织分为两种类型，一类是村民自治的权力机构，即村民会议和村民代表会议，一类是村民自治的工作机构，即村民委员会和村民小组^[1]。

村民自治是一种基层直接民主形式，即农村村民群众直接管理与自己利益密切相关的基层社会事务。但是，直接民主并不意味着每个人都是具体事务的管理者;村民享有直接民主权利，并不等于村级的一切事务每一个村民都直接参与和实施。这不仅在理论上做不到，事实上也难以实现。而且，从工作效率和可操作性而言，要想完全实现村内一切事务都由村民会议或村民代表会议作出决定是不太现实的，村民自治需要一种常设性机构来处理大量的日常事务。这或许就是在村民自治实践中，自治活动的开展需要借助于一定的自治组织的理论根源和现实依据。事实上，村民自治也正是村民群众通过自治组织依法办理与村民利益密切相关的村内事务，实现村民的自我管理、自我教育和自我服务的一项农村基层民主制度。

村民自治的组织载体是村民委员会，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”^[2]。在村民自治的组织体系中，居于核心地位的就是村民委员会，它担负组织自治活动、管理村庄事务的职责。

关于村民委员会的组成，1987年试行的《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》(以下简称“试行法”)和1998年修订颁行的《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称“正式法”)都有明确规定，即“村民委员会根据需要设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会。村民委员会成员可以兼任下属委员会的成员。人口少的村的村民委员会可以不设下属委员会，由村民委员会成员分工负责人民调解、治安保卫、公共卫生等工作。”“从实际情况来看，我国的村民委员会一般均下设有人民调解、治安保卫、公共卫生、计划生育和社会福利等工作委员会，有的地方除了上述5个委员会外，还根据当地的实际设立了民主理财委员会、农业科技普及领导小组、精神文明建设委员会、经济指导委员会或生产服务委员会等”^[3]。这些专门委员会是村民委员会的下设机构，接受村民委员会的领导。同时，“试行法”和“正式法”也都有村民委员会可以设立村民小组的相关规定^[4]。特别是在村民委员会设置于行政村一级后^[5]，村民委员会管理范围扩大，为了有效解决村级工作和农民之间有可能出现衔接断层的问题，便于自治活动的有序开展，各地普遍设立了村民小组。“正式法”第10条规定:“村民委员会可以按照村民居住状况分设若干村民小组”。一般来讲，村民小组大都在原生产队的基础上设立。也有一些地方，根据变化了的村民居住情况，从尊重历史、便于管理的原则出发，打破原生产队界限，重新划定村民小组。村民小组一般设有小组长一名，由村民小组会议推选产生，在村民委员会领导下开展工作。近年来，为减轻村级财政负担，各地都削减了村组干部的职数，普遍采取了村委会成员兼任下设委员会成员及村民小组长的办法。

根据“正式法”的规定，村民委员会一般由主任、副主任和委员共3－7人组成。村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生，每届任期3年，可连选连任。村民委员会成员虽然要对村务进行管理和为村民服务，但并不是脱产的专职干部，不属于“国家干部”序列，身份上仍然是农民。根据情况，村民委员会成员可以获得适当的经济补贴。当前，一些省区为调动村干部的工作积极性，提高了村民委员会成员的待遇标准，有的地方甚至为符合一定条件的村干部购买医疗保险和养老保险。为不增加农民负担，这些资金主要来自于地方财政和中央财政的转移支付。

关于村民委员会的性质，“正式法”第2条规定为:“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。村民委员会的性质，重要表现为三个方面:第一，村民委员会是一种基层组织。乡、镇作为我国最低一级国家政权机关，村民委员会不在此序列。村民委员会是以基层群众自治组织的性质与国家政权发生关系，是国家意志在农村得以落实的基石。第二，村民委员会是一种群众组织。这由其基层性所决定。无论是从其组成人员还是从其产生、运作和管理模式来说，都突出了群众性特征。第三，村民委员会是一种自治组织。体现在村民委员会的权力是由村民群众通过选举村民委员会成员、组成村民委员会所赋予的。村民委员会对村民负责并报告工作，与乡镇政权是指导与被指导的关系，协助乡镇开展工作^[6]。

关于村民委员会的职能，“正式法”的第2、4、5、6、7、26条进行了界定。具体说来，村民委员会的职能主要包含:(1)因地制宜办理本村的公共事务和公益事业。(2)调解民间纠纷，协助维护社会治安。(3)向人民政府反映村民意见、要求和提出建议，协助乡镇人民政府开展工作。(4)支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济组织和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和社会主义市场经济的发展。(5)维护以家庭联产承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙组织的合法财产权及其他合法权利。(6)依法管理本村属于村民集体所有的土地和财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。(7)宣传宪法、法律、法规和国家政策，教育和推动村民履行法律规定的义务，爱护公共财产，发展文化教育，普及科学知识，促进村和村之间的团结、互助，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动。(8)在多民族村民居住的地区，要教育和引导村民加强民族团结、互相尊重、互相帮助。(9)召集和主持村民会议、村民代表会议并报告工作，执行村民会议、村民代表会议的决议、决定，接受村民的监督。(10)协助有关部门，对依法剥夺政治权利的村民进行教育、帮助和监督。(www.xing528.com)

总的来讲，村民委员会的职能大体可以分为两大部分:一是自治范围内的职能，也就是办理“村务”。村民委员会依据宪法和法律的相关规定，依法履行自治职能，办理涉及本村村民利益的“村务”。二是协助乡镇政府履行行政性职权，协理“政务”^[7]。

如果从1982年《宪法》对村民委员会进行确认，从而村民委员会获得法定地位算起，村民委员会建设已经走过了二十余个春秋。在这二十余年的时间里，村民委员会从小范围试行到全面推行，从村民自发组织到获得宪法和法律确认，村民委员会由“静悄悄的革命”到“花开四处”，走过了一条艰难曲折的道路，并在农村政治、经济、文化等各方面都发挥了重要作用。

其一，有力地维护了农村的稳定。村民委员会就是在填补人民公社体制松动后农村政治权威缺失的基础上，由农民自发组织而后获得国家正式确认建立和发展起来的。村民委员会的设立，重新将包产到户后“原子化”了的、离散的广大农民组织了起来。广大农村群众依据《中华人民共和国村民委员会组织法》和村规民约等法律和制度的规定，进行自我管理、自我教育和自我服务，在民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等活动中，对村级事务行使当家作主的民主权力。广大村民群众对关乎自身切身利益的村级事务享有当家作主的民主权利，有利于增强他们对政治秩序的认同感。同时，由于村民委员会由村民直接选举产生，对村民负责，村民对村民委员会享有监督制约权等，有利于密切村民委员会与村民之间的关系。作为在农村的基层自治组织，村民委员会负有宣传国家法律和党的方针政策、教育农民的职责，使农民懂法守法和了解党的方针政策并在实际中自觉遵守。对于一些现实中发生的农村民间纠纷，村民委员会在其中也起了重要的调解作用，从而将农民纠纷化解在农村基层，防止了矛盾的激化和扩大，在预防犯罪方面起到了重要作用，将社会不稳定因素尽力控制和消灭在萌芽状态，有力地维护了农村的稳定。

其二，大力地促进了农村经济社会的发展。由于村民委员会在农村中的权威，能够将农民组织起来，在基础设施建设如架桥、筑路、兴修和维护水利等方面发挥组织和领导作用，为农村经济社会的发展作出了积极的贡献。同时，村民委员会还在村庄规划建设、村级土地管理和生态环境保护中发挥积极作用，在带领村民进行产业结构调整，兴办村集体工矿企业，进行对外招商引资上也扮演着重要角色。这些都有利于农村社会经济的发展。

其三，有效地促进了农村精神文明建设。村民委员会领导村民制定了村规民约，许多村规民约都有提倡节俭、反对铺张浪费，主张婚、丧新办，破除旧习，禁毒、禁赌、禁黄，提倡文明礼貌，注重家庭、邻里关系和谐等内容。有的地方，村民委员会还组织成立了禁赌协会或红白喜事理事会等组织来推进农村文明新风建设。许多村民委员会还想方设法在村里兴办了图书室、娱乐活动室，为村民提供健康的文化活动阵地。有的村民委员会还举办了农民夜校，对农民进行教育和扫盲。这些有力措施极大地防止了封建迷信和黄、赌、毒等丑恶现象的沉渣泛起，促进了农村精神文明建设，为农村和谐社会的构建、社会主义新农村建设，提供了基本的思想道德和文化基础。

可以说，村民委员会“在整个村民自治组织体系中处于中心地位，是整个村民自治运作中的枢纽环节，也是村民自治与国家管理的联接点。村民委员会的状况与村民自治的状况联系最为直接和紧密”^[8]。村民自治的良性发展，必须加强其组织载体——村民委员会的建设。

在推进村民自治工作的过程中，党和政府历来十分重视包括村民委员会建设在内的村级组织。1986年《中共中央、国务院关于加强农村基层政权建设工作的通知》(中发【1986】22号)中，明确提出要“搞好村民委员会的建设”。1990年8月，中央组织部、中央政策研究室、民政部、共青团中央和全国妇联等五部门联合召开了“全国村级组织建设工作座谈会”，同年12月，中央下发了《中共中央关于批转〈全国村级组织建设工作座谈会纪要〉的通知》。1994年11月，中央又下发了《中共中央关于加强农村基层组织建设的通知》。1998年10月，中办和国办又联合下发了《中共中央办公厅和国务院办公厅关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》。2004年6月，中办和国办又专门下发了《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》。