村民自治与领导权的对立：解析两委矛盾

三、“两委”矛盾:领导权与自治权的对立

我国政权的性质是共产党领导的人民民主专政，共产党是国家的领导核心，在政治过程中居于至关重要的地位。在中国的现代国家建构的过程中，国家之所以能够将广阔的乡村社会和数以亿计的农村人口整合到国家政治体系中来，恰恰得力于政党向乡村社会的渗透^[20]。

新中国成立后，为实现国家的一体化整合，共产党政权采取了“政党下乡”的整合形式^[21]。在“政党下乡”的过程中，执政党在完成对乡村社会整合的同时，也将自己的组织体系下沉到了乡村社会。扎根于乡村社会的党的基层组织，是国家与社会的重要连接纽带，为国家的乡村整合和资源汲取提供了重要的组织保障。

在“政社合一”的人民公社时期，乡村社会的政治结构表现为党的一元化领导，党的基层组织代表着“国家的存在”，主导着乡村社会的管理。人民公社体制解体后，国家的实体性权力从乡村社会退出，乡村社会开始实行社会自治。村民自治的推行，尽管是一个国家主动向社会的“赋权”的过程，但在这个过程中，乡村社会获得了自主性空间，享有了自治权。作为基层群众性自治组织，村民委员会的出现打破了乡村社会原来的一元化权力格局。党的基层组织和村民委员会的共同存在，使乡村社会形成了二元化权力格局，并由此而产生了村民自治实践中的另一个突出问题——“两委关系”问题。所谓“两委关系”，简单地讲，就是指村党支部与村民委员会两者的关系。在村民自治实践中，因“两委”之间的矛盾和冲突而引发的治理困境，就是所谓的“两委关系”问题。“两委关系”问题，是当前村民自治实践中的又一重点难题。

从制度文本来看，党的基层组织和村民委员会，在性质和职能方面略有不同。村党支部是党在农村的基层组织，是党在农村全部工作和战斗力的基础，也是村域范围内各种组织和各项工作的领导核心。根据《中国共产党农村基层组织工作条例》，村党支部的主要职责包括以下六个方面:(1)贯彻执行党的路线、方针、政策，和上级党组织及本村党员大会的决议;(2)讨论决定村经济建设和社会发展中的重要问题;(3)领导和推进村级民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，支持和保障村民依法开展村民自治活动;(4)搞好支部委员会的自身建设，对党员进行教育、管理和监督;(5)负责村组干部和村办企业管理人员的教育管理和监督;(6)搞好本村的社会主义精神文明建设和社会治安、计划生育工作。村民委员会是村民“自我管理、自我教育、自我服务”的基层群众性自治组织，实行“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，行使自治权。依据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，村民委员会的主要职责，是自我管理村庄社区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，维护社会治安等。

村党支部和村民委员会的关系，现行的法律和制度都有着明确的界定。《中国共产党章程》(以下简称《党章》)第32条规定:“街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织，领导本地区的工作，支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权”。《党章》不仅强调了村党支部对“本地区工作”的领导，亦即其领导核心地位;而且也明确了村党支部要“支持和保证”群众自治组织(村民委员会)充分行使职权。从《中国共产党农村基层组织工作条例》的规定来看，要“领导和推进村级民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，支持和保障村民依法开展村民自治活动”。这一规定包含着两层意思:一是规定了村党支部要“领导和推进”村民委员会依法开展的自治活动，强调了村党支部的领导地位;二是明确了村党支部要“支持和保障”村民委员会依法开展的自治活动。《中华人民共和国村民委员会组织法》也有明确的表述，该法第3条规定:“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用;依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”这一规定，也强调了村党支部在村民自治中的领导核心地位，也明确了村党支部要“支持和保障”村民委员会依法开展自治活动。根据以上规定，我们不难发现，从制度文本上讲，村党支部和村民委员会的关系应为:村党支部在村民自治中处于领导核心的地位，它与村民委员会的关系具体体现为“支持和保障”。

但是，事实上，“两委关系”远比制度文本的规定复杂得多，甚至存在着严重的偏差。从村民自治实践来看，“两委关系”有四种型态。第一种类型是“理想型”。“理想型”的“两委关系”，表现为“两委”都能依照法律和制度的规定来规范自身的行为，和谐相处。在村民自治实践中，这种情形尽管不多见，但我们也能在一些村民自治模范村和示范村中看得到。第二种类型是“融合型”。“融合型”的“两委关系”，表现为“两委”不分彼此“融为一体”，共同主导村庄治理。第三种类型是“一元型”。“一元型”的“两委关系”，表现为“两委”中的一方主导村庄治理，另一方处于附从地位。在村庄事务中，或由村党支部“说了算”，或由村民委员会“说了算”。第四种类型是“冲突型”。“冲突型”的“两委关系”，表现为“两委”都想独享“话语权”，独掌村务，互不买账，彼此冲突，关系紧张。

从长远来看，后三种类型的“两委关系”，都不利于村民自治的规范运作和良性发展。“融合型”的“两委关系”，表面上“两委”之间不存在着矛盾，能够和谐共处，但如果这种“融洽”的关系是以村民委员会牺牲其作为自治组织的自主性为代价的话，就不利于村民自治的健康成长。“一元型”的“两委关系”，不管哪一方“说了算”，都是有背于现行制度和法律规范的。而且，如果处于附从地位的是村民委员会的话，就会制约村民自治权的有效行使。“冲突型”的“两委关系”，容易造成“内耗”，影响村民自治的实践绩效。

从当前村民自治的实践来看，比较突出也最为常见的就是“冲突型”的“两委关系”。我们通常讲的“两委关系”问题，就是指这种“冲突型”的“两委关系”。当前，在一些宗族派性相对复杂和资源条件比较优越的村庄，“两委”的矛盾和冲突较为突出，有的甚至会以一些比较激烈的方式表现出来。如山东莱西市望城街道办事处某村，村主任因不满村支部书记大权独揽，就撬开村会计的抽屉，拿走村民委员会的印章，带在自己身上^[22]。

总的来讲，当前因“两委”矛盾和冲突引发的“两委关系”问题，主要表现为三种情形。

一是村民委员片面强调“自治”，否认“党的领导”。有的村民委员会干部认为，所谓自治就是村民委员会代表村民来管理村内的事务，党支部管好自己那十来个党员就行了，村里的事情用不着党支部来插手，从而出现了“村委直选，支部靠边;村委领导，支部放倒”的现象。村里的大小事情都是村民委员会几个干部决定甚至是村主任一个人决定。这种认识在每一轮选举之后的一段时间内特别突出^[23]。(www.xing528.com)

二是村党支部片面强调“党的领导”，否认“自治”。村党支部片面强调党支部的领导核心地位，撇开和取代村民委员会的职能，包揽一切具体事务。有的党支部书记认为，共产党是执政党，党支部先于村民委员会存在的时间长，所谓党在农村起核心领导作用，就是村里的大小事情就应该由党支部说了算。于是常常以加强党的领导为名，对村里的各项事务都由党支部(实质是党支部书记)说了算，包办本该由村民委员会承担的工作，或者以领导、监督为由干预村民委员会的工作。

第三种较为极端的是“两委”各自为政，各行其是。由于“两委”之争的结果是谁也不服谁，因而最后“两委”分裂，各拉一帮人马，各搞一套制度。村里出现问题时，相互推诿，互“踢皮球”;有好处时，互相竞争，各不相让。相互拆台的结果常常是两败俱伤，组织瘫痪，村务荒怠。

“两委关系”问题的存在，不仅直接影响了村民自治的实践绩效和健康发展，而且也不利于乡村社会的稳定和发展。

其一，“两委”的对立可能造成村庄内部的分裂。通常情况下，彼此对立着的“两委”，都是村内一部分村民利益的“代言人”，都有自身的拥护者。在围绕着利益展开的权力争斗中，往往也容易导致村民之间的对立与分裂。严重的地方，甚至会导致村民之间的流血冲突，影响村庄的稳定和秩序。其二，“两委”的矛盾制约了农村经济社会的发展。在一些“矛盾”尖锐的村，由于对立的“两委”和分裂的村民的存在，使得在村内决策中很难协调一致，达成共识，进而影响到村庄经济社会的发展。其三，“两委”矛盾也会牵扯“两委”干部的精力，使他们无心工作。由于“两委”矛盾，“两委”干部都把大部分的时间和精力花费在了与对方的纠缠上，彼此身心俱疲，懈怠了正常的工作。如《灰村纪事》里的村主任崔联在与党支部一班人马的“斗争”中，彼此心力憔悴、两败俱伤^[24]。其四，“两委”矛盾导致村民委员会的功能难以正常发挥，村民自治流于形式;或者由于村民委员会否定了党的领导，从而“没有以先进思想为指导、由先进分子组成的党组织的引导，村民自治很难自动地规范化运作，甚至会走向封建性的‘土围子政治’”^[25]，广大村民的民主权利和各项权益无法实现。

那么，造成“两委”矛盾和冲突的原因是什么呢?近年来，学界对此问题也已进行过深入的讨论，并不乏真知灼见^[26]。在此，我们也想换一种视角，尝试将“两委关系”问题置于“国家—社会”的分析范式下，运用国家建构理论来重新阐释这一问题，探求问题的深层次根源。

人民公社体制消退和村民自治实行后，随着国家实体性权力从乡村社会的撤出，村域范围内形成了一种由村党支部和村民委员会共同主导的二元村庄权力结构。在这种二元村庄权力结构中，村党支部享有的是“领导权”，村民委员会拥有的则是“自治权”。说到底，“两委关系”问题的实质，就是村党支部享有的“领导权”与村民委员会拥有的“自治权”的对立和冲突。由于中国共产党在国家政治架构中处于执政党的地位，村党支部的“领导权”从本质上讲仍然是一种国家权力。而村民委员会的“自治权”，则是国家让渡给社会的一部分“治权”，是一种社会权力。从这个意义上讲，“两委关系”问题，也是转型时期中国国家与社会矛盾的表现，是国家权力与社会权力在乡村“场域”紧张关系的反映。

在中国的现代国家建构中，国家的一体化整合，采取了“政党下乡”的整合路径。政党在中国的国家建构中，扮演着十分重要的角色，起着至关重要的作用。通过政党的下渗，国家将广阔的乡村社会和数以亿计的农村人口整合到国家政治体系中来，实现了对乡村社会的一体化整合。作为党的基层组织，村党支部对村庄社会和组织的“领导权”，实际上是国家通过政党向乡村社会渗透、整合乡村社会的“副产品”。村党支部“领导权”，其背后是国家的强力支撑，代表着国家权力在乡村社会的存在。所以，在村庄二元权力结构中，尽管“两委关系”问题表现为具有国家权力属性的村党支部“领导权”和具有社会属性村民委员会的“自治权”的冲突和博弈;但是，如果我们深入问题的实质，仍然可以看到“两委关系”问题的深层根源在于国家与社会之间的张力。

如前文所述，中国的现代国家建构具有双重性，是一个民族—国家和民主—国家双重建构的过程。而且，中国的民族—国家的建构与民主—国家的建构具有非均衡性和非协同性的特点。这种非均衡性和非协同性，决定了在着重于国家的一体化时，要强调国家对社会的“控制”;而在侧重于国家的民主化时，又要强调国家给予社会一定的“自主性”。如果从“社会”的角度来看，国家就会摇摆于对“社会”的“控制”与“放权”之间，形成内在的紧张关系。正是由于现代国家建构的内在紧张关系，造成了乡村社会“场域”的村党支部“领导权”与村民委员会的“自治权”的冲突和博弈。

近年来，一些地方探索出“两票制”或“一肩挑”等模式^[27]来试图化解“两委”矛盾问题。毋庸置疑，这些制度创新，在化解“两委”紧张关系方面起到了一定的积极作用。但是，“两票制”解决不了乡镇党委与村党支部的上下级绝对服从与负责关系，容易使刚刚摆脱“两委”矛盾问题的村民自治又陷入“乡村关系”问题的困境。“一肩挑”则使得两委的性质、分工与职责更加模糊，“把肩负领导核心职责的执政党基层组织，混同于基层群众性自治组织，重新形成‘政社合一’的局面，既不利于加强和改善党对村民自治的领导，又伤害了村民自治的原则。”^[28]因而，“两票制”和“一肩挑”不能从根本上解决村“两委”关系不和谐的问题，只是在制度的设计上掩盖了“两委”的直接冲突。