村民自治的生长：机制创新与深化

三、“机制创新”

中国农村村民自治是一项前所未有的伟大事业，作为新生事物，它的茁壮成长，除了需要国家从政策上大力推进、从法律法规上加以规范和保障外，更离不开在国家引导下进行村民自治机制创新，建立起村民自治制度体系。只有积极开展村民自治制度体系建设，村民自治活动才不至于落空，才能获得坚实可靠的基础，也才能长久持续健康地发展下去。对于新生的村民自治制度而言，其制度体系的建立和完善势必需要有一个逐步发展的过程。从一定意义上讲，村民自治的成长过程，就是不断通过机制创新深化和完善自身的过程。

尽管，村民自治发轫于广西合寨的小山村时，已经有了一些制度规范^[26]，但作为一项国家制度而言，这些制度规范还相当的粗浅，需要进一步的丰富与完善。在村民自治发展的最初阶段，国家就十分重视各地村民自治的实践经验，并进行总结、提升，形成相应的制度规范。在总结村民自治实践经验的基础上，六届全国人大常委会于1987年11月通过了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》。但是，该法对村民自治只作了一些原则性的规定，并没有建立起一个完备的制度体系。一方面，是缘于该法是第一部有关村民自治的法律，立法初衷之一就是不宜规定得过细;另一方面，也是缘于村民自治实践发展尚短，有些问题的暴露和制度的创制还需要有一个过程，人们不可能事先设计好方方面面的制度安排。随着村民自治的发展，在村民自治实践中就难免会出现新情况，产生新问题，而这些问题的解决就需要人们发挥才智，进行制度创新。在村民自治的发展历程中，一些新的制度规范，大都是在这样的背景下，由人民群众创造出来的。在这里，限于篇幅的原因，我们着重讨论比较有影响的“村民代表会议制度”、“海选”、“两票制”等制度的创制过程。

在《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》中，并没有村民代表会议制度的提法。所谓“村民代表会议制度”，是“指由村民选举出村民代表组成村民代表会议。讨论决定村中的重大事务，并对村委会工作实行监督的制度。这是广大村民直接参与自治，行使民主决策权、民主管理权和民主监督权的制度。这项制度的基本内容是:由全体村民代表组成村民代表大会，并定期召开村民代表会议;村民代表会议行使决策村务的职权，讨论决定村中的重大问题，管理本村的事务，监督村委会干部的工作。”^[27]村民代表会议制度，是在村民自治过程中，被一些地方逐渐探索和创造出来的，从而成为村民自治的决策机构和监督机构，具有广泛性、民主性、决策性、监督性、协调性等特点。

村民代表会议有一个发展演化过程。初始，可以追溯到80年代初期。当时，河北、四川等省，为加强农村党支部和村委会建设，在一些村设立了“党员议事会”、“村民议事会”，“联户代表会”等组织，主要作为党支部和村委会的参谋部、智囊团。这实际是村民代表会议的雏型。《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》试行后，由于村民会议难以召集，在河北、山东、辽宁、黑龙江，湖北、四川等地，出现了由村民选举代表，组成村民代表会议，代行村民会议职权的组织形式。这一制度，有的是以乡(镇)党委和政府名义予以确认，有的是由县人大通过。之后，在湖北、黑龙江、陕西、吉林等省人大常委会通过的贯彻《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》实施办法中，正式把村民代表会议或村民代表议事会制度列入条款，成为法规条文^[28]。

村民代表会议制度的产生，其原因是多方面的，既有其制度渊源，也有着诸多现实的原因。从制度背景方面来看，有三大制度直接影响和作用于村民代表会议的产生:第一种制度是人民公社时期的大队社员代表会议;第二种制度是人民代表大会制度，县乡人民代表都是由选民直接选举产生，代表们可以议决政务，对村民议决村务的程序也是有益的启发;第三种是村民自治制度的确立，这一制度确立后，要求基层实行民主自治。村民如何在村中当家作主?法律上要求召开全体村民会议或户代表会议，基层索性再进一步，从户代表到联户代表，这就直接导致了村民代表会议的产生^[29]。

村民代表会议制度之所以确立，其直接的原因在于村民会议实际运行困难。一是村民会议召集难。村民会议作为村民自治组织的最高权力组织，在村民自治中需要发挥出重要作用。但是除一些人口较少且居住较为集中的村比较容易召开会议外，许多村在实践中遇到会议召集难的问题。我国农村村民居住较为分散，一个村委会管理的村民，有的远至几里，在一些地区，户与户相距甚至达几十里之远。特别是由于村务繁多，活动频繁，村民会议更是难以经常性组织。二是村民会议议决难。20世纪80年代，村委会设置规模，基本是在原生产大队基础上设立的，规模大，人口多，一般的村委会下辖人口都在1 000－3 000人左右，有的多达8 000－9 000人，个别村达到万人以上。即使以户代表而言，全国有近2亿农户，按全国100万个村平均，每村也有200农户，户代表也不少于200人。由这么多人直接参与讨论决策村庄事务，很难确保其实效性。人口过多，开会不便议事，反而使议事流于形式。在当时，此种情形比较突出。如山东省招远市玲坎镇鲁格庄村，有400多户人家，几年来集体经济发展较快。1990年初，不少人建议要重新搞村建规划，拆旧房，盖小楼，集体给予补贴。对此等大事，村委会不能擅作决定，随即发了400多张票，一户一张，投票表决。结果是，1/3的票收不上来，1/3的不同意，1/3的赞成，致使决议无法形成，村民议论纷纷。后来，该村实行了村民代表会议制度，代表们重新集中讨论研究，最后表决否定了拆房建楼的方案，使事情很快得到了解决，村民的情绪也就安定下来了^[30]。三是村民会议定期开会难。农业生产季节性很强，农民忙闲不均，一般在农忙季节，要定期召开村民会议相当困难。实行以户为单位的家庭联产承包责任制后，使农业生产出现了个体经营的特征，村民们活动分散，劳动时间不统一，难有准确、固定的闲暇时间，难以定期召开村民会议。农村实行分户经营后，促进了农民的分工分业，外出做工、经商的村民很多，定期召开村民会议也较难。正因为以上原因，造成初期的村民会议多流于形式。为了有效地解决问题，一些地方肯定了村民代表会议的做法，并在实践中推广了村民代表会议制度，有的省份还在制定的《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》“实施办法”中规定了村民代表会议制度的内容条文。

“海选”也是人民群众在村民自治实践中的伟大创造。所谓“海选”，是指一种产生村委会候选人的方式，其特点是放手让有选举权的村民自由提名自己认可的候选人，上级部门的领导、村党支部不加干涉^[31]。“海选”的产生，首先是缘于村委会选举引入竞争机制后，人民群众对农村社会由上面指定和安排干部的惯习的挑战。1988年初，辽宁省铁岭市所辖的铁法镇胡家村村民李春保等4人，针对村干部的“终身制”，联名向铁法县政府写信，提出通过竞争选举村委会主任的要求。李春保甚至提出愿意以万元的家产作抵押，自荐竞选村委会主任。根据《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》的精神，也考虑到胡家村的实际，铁法县和铁法镇领导采纳了这一提议，在该村实行民主竞争选举的试点。结果，李春保没有竞选成功，原村委会主任以微弱优势当选。这件事的成败本身姑且不论，最重要的是它第一次向“铁板一块”的村干部指派制度发起挑战，具有划时代的意义。村委会选举竞争机制的引入，打破了乡村社会长期僵化不变的干部任用制度，使村委会选举进入了一个不断创新的局面，为村民自治注入了新的生机和活力。在实行竞选的地方，以往由领导干部指派村干部的积习已荡然无存，歪风邪气也大为减少。正如王仲田先生所评价的:“这种中国式的竞选尽管在内容和形式上与西方国家的竞选有本质区别，但它毕竟体现了自由选举、平等竞争的原则，这对于落后的中国农村来说，对于过去死气沉沉的形式主义选举来说，无疑是一重大的、历史性的突破，也可以说它是整个中国农村选举中最大胆、最重要的突破。”^[32]

村委会选举竞争机制引入后，打破了农村社会由上面指派和安排干部的积习，村民可以直接参选或选举自己认可的村干部。尽管《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》也明文规定村委会的干部由村民直接选举产生，但如何具体操作却没有相应的程序规定。1986年，吉林省梨树县北老壕村的乡亲们创造了“海选”的形式。北老壕村是当时有名的后进村。原村委会主任已经任职17年，经济上不干净，班子间不团结，群众意见很大。怎么办?经过民意测验，有80%以上的村民要求民主选举村委会干部。乡政府顺从民意，当众宣布，当年的村委会换届选举乡政府不划框子、不定调子、不提候选人，谁当村委会干部完全由群众民主投票选举决定。结果，经过两轮预选和一轮正式选举，在11名候选人中选出了9名村委会干部，原村主任落选，村民们把原来当过小队会计，有文化、懂科学、有开拓精神的孙国清选为村委会副主任。新当选的干部都在会上作了就职演说，表示要为村民干好哪些事。新班子上任后心里想着群众，一门心思干工作，这个村很快就由后进变为先进。这次选举中采用的由选民直接提名、确定候选人的选举方式，被群众形象地称作为“海选”^[33]。(www.xing528.com)

著名村民自治问题研究专家余维良先生，对梨树县北老壕村的这次民主选举给予了较高的评价。他认为这次民主选举“虽然它由户代表推选候选人，虽然它是在村民代表会上确定村委会成员的正式候选人，虽然它是等额选举村委会成员，虽然它还有这样或那样的不规范。但是它首先提出‘不定调、不划框、由村民提名候选人’的做法;它首先民主选举了村委会干部，确实是一次直接民主的尝试，是‘海选’的萌芽。为梨树县今后的村委会选举蹚了路子，为‘海选’在梨树县产生铺垫了基石，它的影响是不可估量的。”^[34]梨树县委、县政府，及时总结并推广了北老壕村的做法，并不断丰富和完善了“海选”制度。

梨树县的“海选”模式确立后，在全国产生了重要影响，一些地方推行了“海选”模式。1994年末至1995年初，在吉林省进行的第三次村委会换届选举中，“海选”率达到了15.8%。其中，梨树县336个村全部“海选”，桦甸市“海选”率达70%，吉林市9个县、市、区“海选”率达到55%以上^[35]。在1995—1996年全国村委会换届选举中，不少地方采用“海选”方式。例如，甘肃省采用“海选”方式提名初步候选人的村占全省村民委员会总数的76%;河北省为40%;湖南省委18.5%。其中，湖南省永州市实行“海选”、预选的村达60.1%，湘潭市达到100%。此外，河南、山西省的部分县(市)也采用了“海选”模式^[36]。

同“村民代表会议制度”和“海选”模式一样，“两票制”也是在村民自治实践中的重要制度创新。“两票制”分为两种类型，一是村委会选举中的“两票制”选举，二是村党支部换届选举中的“两票制”选举^[37]。本文主要探讨村委会选举中的“两票制”，其含义是指中国农村的村民委员会选举，有选举权的村民先投第一票，即预选票(村民称为“白票大选”)确定候选人，然后再投第二次票，即选举票，选出村民委员会成员^[38]。

从村委会选举的角度而言^[39]，“两票制”最早出现在山西省河曲县南坞乡南坞村。1989年，河曲县民政局在南坞乡南坞村进行了村民自治试点。在来南坞村蹲点的县民政局干部的指导下，创造了“大差额”的“空白票大选”模式。这一选举模式包括三个环节:(1)在候选人提名阶段，实行“人人提名、一视同仁”的办法;(2)张榜公布所有候选人，采用无记名秘密投票的形式决定候选人;而且候选人实行大差额，即候选人数多于实选职数一倍以上;(3)正式选举。在后来的经验总结中，南坞村的“大差额”、“空白票大选”模式，即预选模式，被概括为“人人提名，一视同仁，投票决定”，该县的城关镇和旧县乡则正式命名为“两票制”中的第一票。因此，南坞村的选举模式便成为“两票制”选举模式的原始形态^[40]。1991年，河曲县人大十届六次常委会出台了《河曲县村民委员会选举办法》。该办法借鉴了南坞乡南坞村试点时的“白票大选”和“差额大选”的经验，明确规定村民委员会成员的候选人“村民联名提名的人与村党支部推荐的人具有同等效力，最后要经过村民‘白票大选’确定正式候选人”。这样就将“两票制”选举制度化了。

随后，“两票制”选举模式，又被河曲当地政府用于解决干群关系紧张的城关镇岱狱殿村的村党支部改组中，并收到了积极的效果。1992年，河曲县委、县政府进一步推广了“两票制”经验，用“两票制”直接改选村党支部。同年3月15日，河曲县委组织部制定并发布了关于“两票制”的两个文件，一个是《关于推行“两票制”建设农村党支部的实施方案》，另一个是《关于推行“两票制”建设农村党支部的选举办法》。河曲县将“两票制”的应用范围进一步扩大了，由村委会选举扩大到了村党支部选举。河曲县的“两票制”始于村委会选举，止于村党支部及其他组织的选举、考评及后备力量的培养，从而出现离村委会选举越来越远的趋势，这可能是始料未及的，也是为人们所忽略的^[41]。但是，“两票制”在村委会选举制度方面所作的有益探索和积累的宝贵经验，仍然是有益于中国农村村民自治向前发展的。

回望村民自治二十多年的发展历程，我们不难发现，制度创新一直伴随着中国农村村民自治的成长。在上文中，我们撷取了其中的“村民代表会议制度”、“海选”模式、“两票制”等，做了简单的介绍。事实上，在村民自治的发展历程中，人民群众的制度创新远不止于这些。如萌生于山东莱西县的“村务公开制度”^[42]、浙江温岭的“民主恳谈会”^[43]、湖北随州的“两会决策制”^[44]、浙江武义的“村务监督委员会制度”^[45]等，都是人民群众在村民自治实践中，进行的制度创新。这些制度，不仅为化解村民自治发展进程中出现的新问题做出了积极的贡献，而且也丰富和完善了村民自治的制度体系。在这些制度中，有些制度后来上升为国家的制度规范，被写入法律条文中，如“村民代表会议制度”和“海选”原则，都被写入1998年修订通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》中;有些制度也引起中央的重视，并在全国积极推行，如村务公开制度，2004年中央下发了《中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》，成立了跨部门的全国村务公开协调机构，开展村务公开民主管理示范活动;还有些制度，则在各地的村民自治活动中被广泛实践着。

值得一提的是，尽管这些制度创新的“发明权”大都属于广大人民群众，但其被总结、提升和制度化，则总能看到政府的影子。或许，正是由于政府的积极作为，才使得这些制度得以较好地被完善、有效地被推行。