通过示范活动推进村民自治

二、“达标示范”

中国的改革，是国家主导下可控的放权式改革^[11]。人民公社解体后，农村基层治理体制的重构，也是国家主导下的放权式改革。说到底，村民自治的推行就是国家主导下的赋权于民的过程，也是国家还权于社会的过程。尽管，村民自治的基本制度模式的萌生带有社会自发的特性，但其制度在全国的推行则是在国家主导下有组织、有计划、有步骤地在农村逐步实施的结果。

1988年6月1日，《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》在全国正式开始试行。该法试行后，在一定程度上改变了以往村民自治活动的不平衡性、随意性和表面化，从而使全国上下出现了村民自治活动的新高潮。一时间，村民自治成为了国家政治生活中的一件大事，村民自治的基本精神和原则，开始渐渐地深入到广大农村地区，深入到乡村干部和村民的心中。但是，村民自治作为一种新的治理模式，其在全国范围内的普遍有效的推行，并不是颁布了一部法律就能一蹴而就的。而且，当时人们对于实行村民自治还有过一场激烈的争论，赞成者、反对者、怀疑者，众说纷纭。最后是中央领导同志高瞻远瞩，及时发出了“不要争论，要注重实践”的要求，才平息了这场争论^[12]。评论村民自治的是非曲直，关键在于村民自治实践的效果。正如中国的改革开放采取“摸着石头过河”，注重改革试点的路径取向一样，为了使村民自治能够获得全面、深入、健康和有序的发展，国家采取了通过“达标示范活动”的方式推进村民自治。

赵秀玲女士认为，村民自治达标示范活动的思想最早源自彭真同志^[13]。早在《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》酝酿的过程中，彭真委员长就指出:“我们要严肃认真地、积极负责地、深入细致地做群众工作，组织群众酝酿，跟群众商量，创造条件，经过试验，逐步推广，条件成熟一个搞一个，成熟一批搞一批，不成熟就继续酝酿，继续进行工作，不要在形式上、进度上互相攀比，不要搞形式主义、走过场。”^[14]彭真同志虽然没有直接论及“达标示范”，但是其基本思想已很明确。

1990年8月5日—10日，中共中央组织部、中央政策研究室、民政部、共青团中央和全国妇联等中央五部门联合召开了《全国村级组织建设工作座谈会》，中共中央专门转发了座谈会纪要(即中共中央(1990) 19号文件)。“座谈会纪要”强调要认真实施《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》，加强基层民主政治建设，还特别提出“每个县都要选择几个或十几个村，开展村民自治示范村活动，摸索经验，树立典型”^[15]。这是较早明确提出要“开展村民自治示范活动”的中央文件。座谈会上，时任民政部副部长的连尹同志发表讲话，要求开展村民自治示范活动，树立示范村、示范乡镇、示范县，而重中之重是抓好示范村。

随后，为了进一步加强对《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》实施工作的指导，有组织、有计划、有步骤地在农村基层逐步实现村民自治，主管村民自治工作的国家民政部决定正式在全国农村开展村民自治示范活动。1990年9月26日，国家民政部发出了《民政部关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》。《通知》指出，村民自治示范活动是深入贯彻《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》的有效措施，广泛开展村民自治示范活动，对于统一思想认识，积累村民自治经验，推进《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》的深入贯彻实施，具有重要意义。各级民政部门要选择有一定基础的县(市)、乡(镇)、村作为示范单位，组织示范活动。民政部决定把山东省莱西县定为全国村民自治示范县。《通知》还对村民自治示范活动的基本内容、示范单位的标准及加强领导和监督等做了规定^[16]。《通知》发出后，一些省份积极响应，认真开展村民自治示范活动。截至1990年12月，湖北省、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区、浙江省、辽宁省、河北省民政厅都发出了通知，要求尽早对村民自治示范活动做出安排部署，提高认识，加强领导，逐渐铺开，取得成效^[17]。从这以后，村民自治示范活动在全国一些地方相继展开，也涌现出了吉林省梨树县、湖南省临澧县等一批先进单位。

村民自治示范村5项标准:

(一)村委会干部由村民民主选举产生，村委会领导班子健全;

(二)村委会各工作委员会和村民小组健全，工作职责和规章制度明确，切实发挥作用;

(三)定期召开村民会议或村民代表会议，实行村民民主参与制度，坚持村务公开、民主办理、群众监督原则;(www.xing528.com)

(四)经济发展，安定团结，公益事业办得好，村容村貌整洁;

(五)村民依法履行公民义务，全面完成国家交办的各项任务。

——摘自民政部《关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》

村民自治示范活动，是一些地方在贯彻《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》的过程中开展的。追根溯源，先于国家的统一部署，最早启动村民自治示范活动的是辽宁省沈阳市^[18]。早在1989年春，沈阳市就在全市6个县区创建了26个示范村，还采取了一系列的具体措施。一是培训村干部，提高他们的思想认识。为了让村干部真正理解《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》的精神和村民自治的实质，他们先从示范村入手，培养示范村主任，在1989年7月至1990年8月先后两次培训示范村主任，大见成效;二是建立和完善村民代表会议制度。建立了联户代表参加的村民代表会议制度，即每个村的代表不能少于50人，每位代表联系的户数不能多于10个，村庄的重大事情由村民代表会议讨论决定;三是加强村委会组织建设。为了更好地发挥村委会的地位作用，1989年5月，沈阳市制定了《村民委员会建设标准》，提出“五有一能”的六项标准，其中将村民委员会工作分为20多款项，每一条款都以量化的方式打分，采用百分制进行考核，每半年考核一次，分数达到90分的为“示范村”，以标准化和量化的方式衡量村民自治的成效，从而确定是否达到“示范村”的标准。1990年5月，沈阳市在一年的实践基础上，又对村民自治示范村的标准进行了修改，增加了一些村民自治基础工作的内容，如村民代表人数是否符合市定标准，村委会的人员是否齐全，分工是否明确等^[19]。沈阳市的村民自治示范活动收到了较好的效果，有力地推动了当地村民自治工作的深入开展。

从全国的情况来看，自从民政部发出《民政部关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》后，村民自治示范活动在全国逐渐普及，贯彻村委会组织法的工作取得了很大的进步。随着村民自治示范活动的深入开展，村民自治工作也进入了一个依法建章立制、全面提高村民自治水平的新阶段。据统计，截至1993年，全国共有25个省、市、自治区确定了45个村民自治示范县(市、区)，大部分省(市、自治区)初步形成了省级有村民自治示范县(市)，地级有村民自治示范乡(镇)，县级有村民自治示范村的格局^[20]。

为了进一步推进村民自治示范活动，1994年2月，民政部又发出了《关于印发〈全国农村村民自治示范活动指导纲要(试行)〉的通知》，强调了开展村民自治示范活动的积极意义，要求各地民政部门一定要将这项活动扎扎实实地开展下去，并注意发挥典型的作用，做到点与面的有机结合，进一步推进农村村民自治和农村基层民主政治建设，促进农村两个文明建设的发展。《全国农村村民自治示范活动指导纲要(试行)》，对村民自治示范活动的目标和任务、村民自治示范单位的标准、村民自治示范活动的工作原则和指导方针、开展村民自治示范活动的措施及村民自治示范活动的领导和指导等，进行了具体的规定^[21]。同年12月，民政部办公厅又印发了《〈关于全国农村村民自治示范单位命名管理工作的意见〉的通知》，就村民自治示范单位的命名管理做出了相关规定^[22]。

1995年2月，国家民政部在《关于进一步加强村民委员会建设工作的通知》中再次强调要深入开展村民自治示范活动^[23]。同年11月20日，全国村民自治示范经验交流暨城乡基层先进集体和先进个人表彰会在北京举行。这次会议的主要内容是进一步提高对村民自治工作的认识，命名和表彰首批全国村民自治模范县及城乡基层先进集体和先进个人。大会根据村民自治示范单位的标准，表彰了31个“全国村民自治模范县(市、区)”，16个“全国最佳乡镇”，200个“全国模范村民委员会”，200个“全国优秀村民委员会主任”^[24]。截至1995年，全国被确定为示范乡(镇)的有3 917个，示范村有82 266个，分别约占全国乡(镇)村总数的12%和10%^[25]。

毋庸置疑，经过数年的村民自治示范活动的推动，中国农村的村民自治工作取得了突破性进展。如果说，在达标示范活动前，村民自治还处于初级发展阶段，许多地方村民自治工作开展得并不理想;那么，在经过达标示范活动后，村民自治就开始进入规范有序的发展轨道了。首先，村民自治示范活动在全国声势浩大地推行，不仅有效地宣传了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》，而且也使得该法的贯彻实施更加广泛、深入和有效。其次，村民自治示范活动的开展，规范了村民自治活动。村民自治是新生事物，对于什么是村民自治，怎样实行村民自治，当时人们的理解和认识都是相当模糊的。开展村民自治示范活动，尤其是确立村民自治示范单位的标准，规范了村民自治实践活动。再次，村民自治示范活动的开展，树立了模范典型，起到了示范带动作用。开展村民自治示范活动的目的是树立典型，通过示范单位的典型效应发挥引路、带动和辐射的作用。最后，特别值得一提的是，开展村民自治示范活动的积极影响不仅表现在“硬件”方面，而且也表现在“软件”方面，表现在人们对村民自治的理解和认识水平有了较大的提高。