村民自治发展需完善法制建设

一、“法制建设”

现代国家机器越是日益广泛地覆盖和深入地渗透到社会，就越是需要以稳定的法律制度规范公共权力，界定和保护公民权利。因此，现代国家的建构过程，同时也是政治制度化的过程。而当现代国家对乡村社会进行一体化整合时，更需要以制度加以规范。在人民公社体制解体后，国家推行村民自治的目的，就是试图通过引入新的组织形式和治理机制来重建乡村社会组织、重构乡村社会秩序。作为人民公社体制的替代性制度，村民自治的成长，既离不开国家的行政推动，也更有赖于国家的法制化规范。村民自治的发展，需要进行法制建设，建立起相应的法律法规体系，以国家制度规范村民自治进程。

因此，在村民自治推行之初，“建章立制”就显得尤为重要。尤其是与村民自治的原发地区相比，其它地区村民自治制度的导入带有明显的外部“嵌入”的特性。在制度“植入”的过程中，就有可能受乡村社会各种因素的制约和影响。如果当地乡村社会存在着与国家意志不相一致甚至相背的内生因素的话，就会影响到国家主导的村民自治制度向乡村社会的“输入”。特别是村民自治作为一种历史上从未有过的民主化治理机制，在缺乏民主传统的中国社会推行时，广大农民群众对这一带有现代民主特色的新机制的学习、理解和接受难免需要一个过程;村民自治作为一种新生的制度形式，其制度的完善与规范也需要有一个探索、调整和完备的过程;而且，村民自治作为一种替代性制度，也存在着与原人民公社体制相衔接，和自上而下的政权和政党治理机制相磨合的问题。在新旧机制转换的过程中，必然会出现自行其是甚至扭曲村民自治原则精神的状况。因此，中国在实行村民自治一开始，就十分强调制度建构，以国家制度规范村民自治进程，特别是强调将村民自治纳入法制化的轨道。

村民委员会组织在农村社会萌生后，就引起了政府高层领导的关注与重视。早在1982年7月，彭真就在全国政法工作会议上提出，“村民委员会如何搞，包括和基层政权的关系问题，各地可以根据实际情况采取多种形式试验，待经验比较成功后，再作比较研究，并修改居民委员会条例，制定村民委员会条例”^[2]。1983年10月，《中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》就明确指出;“各地在建乡中可根据当地情况制订村民委员会工作简则，在总结经验的基础上，再制订全国统一的村民委员会组织条例。”在这个通知中，国家首次明确地提出了要制订村民委员会组织条例，开展立法工作。随后，村民自治立法工作得以展开。

从1984年上半年开始至1987年底前后，在长达3年多的时间里，国家为制订《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》，投入了大量的人力、综合了无数人的才智，几经磋商、数易其稿^[3]。1987年11月24日，第六届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》。该法的颁行，恰逢其时，弥补了村民自治发展初期法律制度建设不足的缺陷。虽然这一法律条文明确限定为“试行”，但它对于确立村民自治组织的性质和法律地位，对于扩大农民群众通过村民委员会参与基层治理，提供了基本的法律保障，有力地促进了村民自治在全国的推行。

《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》，是一部较为系统全面地规范了村民委员会组织的法律。它既规定了村民委员会组织的内部结构关系，也明确了村民委员会组织与外部各方面的复杂关系。《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》共分21条，不足3000字，包含四个方面的内容:一是村民自治的主体、范围;二是村民委员会的性质、任务和构成;三是村民委员会与上下左右等各方面的关系;四是村规民约等的规定。但是，由于该法制订之时，尚处于村民自治发展的初期，人们对村民自治的认识尚不够深刻，村民自治需要规范的问题暴露也不充分，因此，《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》存在着一些不足和缺憾。这主要表现在以下几个方面:一是，该法规定过于笼统，面对差异化的中国农村实际，存在着难以操作和实施的问题。规定过于笼统的初衷，是出于对中国农村复杂状况的考虑，而留给各地以创造的空间。对此，彭真同志曾指出:“一个法搞得很宽很细，势必难于在全国通用。”^[4]但是，过于笼统也就意味着缺乏可操作性。正因为如此，一些省份在《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》颁行之后，又结合当地实际情况，制定了有关村民委员会组织法的实施办法，针对性更强，更具体。二是，对程序民主重视不够。该法由于没有规定具体有效和操作性强的程序，一定程度上影响了村民自治实践。三是，缺乏村民自治的监督保障机制。《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》只规定了“应当”怎样做，但没有规定对“不这样做”或损害与破坏了“这样做”，应当如何处罚。没有相应的违规处罚制度做保证，影响了该法的实施效果。四是，该法存在立法局限。《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》，实际上只是一个有关村民委员会的“组织法”，而非“村民自治法”。显然，这二者有明显的区别，前者的范围比后者要小得多，也简单得多;而后者的范围比前者要大得多，也复杂得多。这些问题，有些在1998年《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》修订时进行了完善，有些则仍然未能解决好^[5]。

从1987年起，在《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》的框架下，由于国家的积极推动，村民自治工作得以顺利推进，以村民自治为主要内容的基层民主政治建设成为了社会主义民主政治建设中的一道亮丽的“风景线”。1997年，党的十五大对以村民自治为主要内容的基层民主给予了高度的评价，指出“扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义民主最广泛的实践”。为了进一步规范和推进村民自治，1998年11月九届全国人大常委会根据十五大精神，对《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》进行了修订，并通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》。这部法律的通过，是村民自治法制化进程中的重要阶段，也标志着中国的村民自治进入到一个国家整体推进的全新阶段。2002年，中央下发了《中央中央办公厅、国务院办公厅关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》，明确指出“由村民直接选举村民委员会，是法律赋予村民的一项基本民主权利，是基层民主的重要体现。搞好村民委员会换届选举，必须充分发扬民主，切实保障广大村民在选举各环节中的权利，使村民委员会的选举真正体现农民群众的意愿。”^[6]2004年，为了推动“民主决策、民主管理、民主监督”等“后三个民主”的发展，中央又下发了《中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》，明确提出了“进一步健全村务公开制度，保障农民的知情权;进一步规范民主决策机制，保障农民群众的决策权;进一步完善民主管理制度，保障农民群众的参与权;进一步强化村务管理的监督制约机制，保障农民群众的监督权”^[7]。(www.xing528.com)

在中央积极为村民自治立法建制的同时，各省、市和自治区也结合当地实际开展了相关立法建制工作。考虑到《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》规定的过于笼统及各地的差异性，各地也结合自身实际因地制宜地制定了相关的地方性法规。如在《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》颁布和实施后，各省也先后出台了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》的实施办法。

最早颁布“实施办法”的是福建省。1988年9月2日，福建省第七届人大常委会第四次会议通过了《福建省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法(试行)〉办法》。这个“实施办法”将《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》的21条简化成17条，在内容方面则突出了以下几点:一是强调立法的依据是《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》，如第1条规定“为了充分发挥村民委员会的作用，逐步做到群众自己的事情由群众自己依法办理，根据《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》第20条的规定，结合我省实际情况，制定本实施办法”。二是强调村民群众是村民自治的主体。如第4条规定:“村民自治的主体是村民群众，在遵守宪法、法律和法规的原则下，村民会议具有本村最高决策的权力。”如此强调村民会议的地位和作用，这是《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》所没有的。三是对村委会成员任职资格的重视，如第11条规定，关于村民委员会成员的资格，除了保留《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》的规定外，特别补充增加了由“勇于开拓创业的人担任”的条件，这比《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》有关条款又有所细化。1993年，福建省根据实践需要对“实施办法”又进行了较大修正，使其更具有可操作性，最突出的是增加了有关村民代表会议的内容条款，如第5条规定“村民会议根据工作需要，可以设立村民代表会议，并授予一定职权”。第6、7、8等条，则分别对村民代表会议的组成方式、职责范围、召集方式、议事原则等作了具体规定^[8]。

继福建省之后，其他各省、市、自治区也相继颁布了“实施办法”。据统计，截至1995年11月，全国共有24个省、市、自治区制定并通过了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》的“实施办法”，分别是福建省(1988年9月2日)、浙江省(1988年11月28日)、甘肃省(1989年7月20日)、贵州省(1989年7月26日)、湖北省(1989年8月26日)、湖南省(1989年12月3日)、河北省(1990年6月20日)、黑龙江省(1990年8月24日)、辽宁省(1990年9月21日)、青海省(1990年11月3日)、陕西省(1990年12月28日)、天津市(1991年1月29日)、山西省(1991年5月12日)、四川省(1991年5月28日)、吉林省(1991年7月13日)、新疆维吾尔自治区(1991年8月31日)、宁夏回族自治区(1992年5月10日)、山东省(1992年5月10日)、河南省(1992年8月25日)、内蒙古自治区(1992年10月10日)、安徽省(1992年12月29日)、西藏自治区(1993年12月26日)、江苏省(1994年6月25日)、江西省(1994年10月24日)等^[9]。

1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》颁布实施后，广东、安徽、江西、陕西、河北、山西、浙江、贵州、湖南、云南、辽宁、内蒙古、甘肃、福建、上海、宁夏、山东等省、市、自治区又制定了《〈中华人民共和国村民委员会组织法〉实施办法》。山东、广东、甘肃、湖北、安徽、青海、新疆、上海、陕西、天津、河北、黑龙江、浙江、贵州、云南、辽宁、福建、湖南、江苏、北京、宁夏、吉林等省、市、自治区还制定了《村民委员会选举办法》。1999年5月27日，河北省制定了《河北省村务公开条例》。1999年5月21日，广东省制定了《广东省农村集体经济审计条例》^[10]。

各省级行政区制定的“实施办法”、“选举办法”和“村务公开条例”等地方性法规，既具有权威性，又有地方特色;既符合国家法律法规的精神，又具有可操作性。这些地方性法规，不仅更加完善和丰富了村民自治的法律法规体系，促进了村民自治的法制化建设，而且也有力地推动了各地村民自治实践的健康发展。

国家层面的《中华人民共和国村民委员会组织法》和各省级行政区制定的《村民委员会组织法实施办法》、《村民委员会选举办法》颁行后，从而基本形成了中央立法与地方立法相结合的村民自治法律制度框架。这标志着村民自治自此步入了法制化的轨道。