村民自治：社会民主的成果

三、“民主下乡”

从第一个村委会诞生的史实来看，村民自治的萌生具有社会自发和自我组织的特点，是人民群众的伟大历史创造。但是，村民自治从社会自发上升为国家制度、并在全国范围内的普遍推行，则是国家行政推动的结果。作为一项底层自发的社会民主制度，其在全国范围的展开，“是一个社会民主依赖国家力量提升和推进的过程”^[21]，也是国家赋权于民、“民主下乡”的过程。

村民自治制度在果作、果地萌生后，迅速在广西壮族自治区的宜山、罗城两县推行开来，两县的一些地方相继建立了村委会组织。1981年下半年，宜山县委及时对这一新生事物进行调查研究，总结经验，并肯定了群众创造的这种新的组织形式。为此，宜山县委采取了两项措施:(1)召开会议讲解村民委员会的作用，同时指出建立过程中存在的问题，使其逐步完善起来;(2)向河池地委汇报，提出了推广建议。宜山县所在的河池地委对合寨村成立村民委员会的经验高度重视，地委书记高宝生同志直接关注，派人专程调查。中共河池地委于1981年发出《转发宜山县合寨大队村委会、罗城县牛毕大队新回村委会情况调查的通知》(【26】号文件)，指出“村委会建立后，发挥了较好的作用”，希望各地“组织干部社员学习讨论，并根据各地情况从实际出发，参照执行。”截至1983年5月，宜山县已建立村民委员会847个，罗城县建立507个^[22]。

宜山县在农村改革中出现的新的村级组织形式——村民委员会，也引起了广西壮族自治区领导的关注。时任广西壮族自治区党委书记的肖寒同志带人到河池地区调查，了解到宜山县实行责任制过程中农民自发地组织起来修水坝，保证了正常生产，认为这是实行生产责任制后出现的新事物。后又组织了区委政策研究室、区办公厅、区农委、区公安厅、区民政厅等8家单位再次进行了专门的实地调查。1982年4月15日，调查组完成调研报告《关于宜山、罗城两县村委会的调查报告》。这篇近万字的调查报告对村委会的由来与发展、作用与问题、反映与意见，作了详细的阐述。调查报告充分肯定了村委会的作用，但也反映了由于对村委会认识的不同，一部分人认为村委会只是权宜之计，不宜倡导的意见。《广西日报》专门编发了《村委会办了十件好事——宜山县调查》一文，但为慎重起见，此文只是刊载在由该报群工部主办的内部参考上。由于中央没有明确的意见，地方领导人对此心存疑虑^[23]。

但事实上，20世纪80年代初，随着农村经济改革的深入发展，中央就在思考农村的管理体制和基层组织建设问题，对农村改革中出现的新组织形式给予了相当的关注。1981年6月20日，广西自治区区委研究室主办的《调研通讯》第4期上，刊载了随肖寒同志调查的自治区农委干部宋毅同志的调研报告《宜山县冷水村建立村管理委员会管理全村事务》。这份报告很快引起彭真等中央领导同志的重视。随后，中央政法委、全国人大、民政部等单位专门赴宜山调查。在大量调查的基础上，彭真在1982年7月22日全国政法工作会议的讲话中专门谈到:“村民委员会过去是有过的，中国一个时期没有，近几年有些地方又建立起来了，是群众自治性组织，大家订立公约，大家共同遵守，经验是成功的，应普遍建立。”“有些地方村民或乡民委员会搞乡规民约，规定不准偷、不准赌、不许会道门活动、不许游手好闲不务正业等，很解决问题，群众很高兴。”并提出“居民委员会、村民委员会如何搞，包括和基层政权的关系问题，各地可以根据实际情况采取多种形式试验，待经验比较成熟后，再作比较研究，并修改居民委员会条例，制定村民委员会条例。”^[24]彭真同志的讲话，事实上是肯定了村民委员会这种新的组织形式。

这一时期，中央的许多重要文件、法规和领导人的讲话等，都对基层民主自治和村民委员会的有关内容做了直接规定，为村民自治制度的确立提供了法律保障和政策支持。1981年6月召开的中国共产党第十一届中央委员会第六次全体会议通过的《中国共产党中央委员会关于建国以来党的若干历史问题的决议》，将逐渐建设高度民主的社会主义政治制度，作为社会主义革命的根本任务之一。决议明确指出:“必须根据民主集中制的原则加强各级国家机关的建设，使各级人民代表大会及其常设机构成为权威的人民权力机关，在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主，特别要着重努力发展各城乡企业中劳动群众对于企业事务的民主管理。”《中国共产党中央委员会关于建国以来党的若干历史问题的决议》，是中国共产党在结束“文革”、粉碎“四人帮”后，进行全面拨乱反正的重要文件。尽管，这个决议中并没有涉及村民自治和村民委员会，但是，关于“在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主”的提法，却与村民自治的原则精神一致。1982年9月召开的中共十二大指出，“社会主义民主要扩大到政治生活、经济生活和社会生活的各个方面，发展各个企业、事业单位的民主管理，发展基层社会生活的群众自治”。中共十二大报告首次提出了“基层社会生活的群众自治”。据此，1982年宪法充分肯定了加强民主的原则精神。在1982年宪法中，对于村民委员会的设置、产生和职责作了规定，这是我国第一次以法律的形式充分肯定了村民自治。

为适应经济体制改革要求和落实基层直接民主的原则，1982年宪法第111条规定:“城市和农村居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。”“居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”1983年初，时任全国人大常委会委员长的彭真在浙江杭州对村民委员会建设状况做了调查，随后，他在中央政法委员会扩大会议上讲话时指出:“各地都要按照宪法的规定，采取措施，充分发挥居民委员会和村民委员会的作用，由人民自己办理自己的事情，真正做到人民当家作主。”^[25]1983年6月21日，彭真在第六届全国人民代表大会第一次会议上指出:居民委员会和村民委员会“作为人民群众自我教育、自我管理、自我服务的组织，办理公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安。这些工作中有许多由它们来做比由政权机关来做更适当、更有效。”^[26]在此，彭真同志充分肯定了村民委员会组织在“办理公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安”等方面的作用和效力。

1983年10月12日，中共中央、国务院发出了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，其中对村民委员会作了细致的规定，认为它“是基层群众性自治组织，应按居民居住状况设立。村民委员会要积极办理本村的公共事务和公益事业，协助乡人民政府搞好本村的行政工作和生产建设工作，村民委员会主任、副主任和委员要由村民选举产生。各地在建乡中可根据当地的情况制定村民委员会的工作简则，在总结经验的基础上，再制定全国统一的村民委员会组织条例。有些以自然村为单位建立了农业合作社等经济实体的地方，当地群众愿意实行两个机构一套班子，兼行经济组织和村民委员会的职能，也可同意试行。”这个“通知”，推动了村民委员会组织在全国范围内的普遍建立。此后，全国农村开始进入撤销人民公社和生产大队、生产队建制，普遍建立乡镇政府和村民委员会的阶段。(www.xing528.com)

有学者考证，全国范围内村民委员会的普遍建立，主要集中在1982年至1984年，尤以1984年为盛^[27]。继广西之后，北京、山西、河北、吉林、山东、江苏、安徽、福建、四川、甘肃等省市在推行政社分开、建立乡政府的同时，在试点乡建立了村民委员会组织。据有关部门统计，1982年，全国共有人民公社5.4万多个，生产大队71.9万多个，生产队597.7万个; 1983年建立乡镇政府1.6万多个，建立村民委员会约20万个，从而使人民公社减少到了约4万个，生产大队减少到了约55万个，生产队减少到了457.5万个; 1984年，乡镇政府达到了9.1万多个，村民委员会达到了92.6万多个，平均每个村民委员会管辖201户，903人，从而使人民公社减少到了249个，生产大队减少到了7046个，生产队减少到了12.8万个; 1985年，乡镇政府达9.1万多个，村民委员会达到了94万多个，平均每个村民委员会管辖203户，897人，而人民公社和生产大队、生产队建制则全部撤销了^[28]。

村民自治从社会自发到在全国范围内的普遍推行，关键在于国家为适应农村经济体制改革后重构乡村秩序、重建乡村治理机制的现实需要。乡村社会从解决自身失序出发，构建了由乡村主体农民进行自我管理的体制雏形，并为承包后乡村面临的种种问题找到了一条行之有效的解决途径。同样的，为解决乡村失序，国家发现、认可了村民自治组织，并将其总结升华为全国农村普遍推行的乡村管理体制。村民自治不仅满足了乡村自我治理的需要，而且满足了国家管理乡村社会的需要。相较于原有的“政社合一”、高度行政化的人民公社体制而言，村民自治制度具有了明显的社会民主的特点。国家将发端于社会的村民自治制度加以提升并推行于全国，以这种颇具民主色彩的治理机制来重构乡村秩序，是一次“民主下乡”的过程，是以民主的方式来重新整合乡村社会。从村民自治制度发生来看，国家以民主化的方式来重新整合乡村社会，似乎有着某种偶然性，但事实上，从当时的社会政治经济环境来看，又有着某种必然性。

首先，“民主下乡”，以民主化方式重新整合乡村社会，是农村经济体制改革后，为适应经济体制变动而在乡村社会治理机制上的相应变革。“包产到户”的农村改革不仅最终造成了人民公社体制的废除，而且使农民有了生产经营和分配的自主权。这种农村产权关系的重大变革，使农民可以自主地安排自己的生产和生活，由此也带来了农民主体意识和自由意识的增强。“一个以农民人身自由和自主经营为特点的自主性农村社会得以发育生长”^[29]，并为村民自治提供了大量具有主体性和自主性的农民个体。此外，“包产到户”给农民带来的另一重大变化是“契约关系”的确立。在人民公社期间，国家、社队与农民之间是领导与被领导的关系，虽然法律上笼统地讲农民是主人，但实际上农民较少有自主权，更多的时候只是听命于国家、社队的安排。“包产到户”后，农民与国家、社队之间建立了“合同”关系，农民按照合同履行自己的义务，除此之外他们是自主和自由的。这种将农民与社队、国家关系建立在“契约”之上的做法，使农民的“个性”“平等”和“独立”意识得以彰显^[30]。在这种情形下，人民公社体制的集中统一、行政命令式的管理方式，难以有效地对获得了经济自主权和主体性的农民和农村社会进行组织和管理，必须代之以新的治理机制，只是这种机制必须得与“自主性农村社会”相适应。

其次，“民主下乡”，以民主化方式重新整合乡村社会，是“拨乱反正”后，国家政治生活日益民主化在乡村社会的“投射”。20世纪70年代末，以结束“文革”和粉碎“四人帮”为标志，中国的政治发展史翻开了新的一页。在“拨乱反正”、检讨“过去”的过程中，国家的政治生活日益民主化，并强调在农村政策和工作中要尊重农民的经济利益和民主权利。1980年9月14日，中共中央召开省、市、自治区第一书记座谈会，会议指出党在农村的政策和工作，都要考虑农民的经济利益和尊重农民的民主权利，要将坚持党的领导和尊重社队的自主权统一起来，既要发扬民主又要善于引导;要将扩大社队的自主权和加强社员的民主管理结合起来，充分发挥社员代表会议和各级管理委员会的职能，一切关系到社员利益的重大事项，包括建立生产责任制等，都要经过民主讨论，由集体做出决定。1981年6月27日，中国共产党十一届中央委员会第六次全体会议通过了《关于建国以来若干历史问题的决议》，提出在基层政权和基层社会中要逐步实现人民的直接民主，要努力发展各城乡企业中劳动群众对企业事务的民主管理。这里，“人民的直接民主”和“民主管理”被提到一个相当高度来认识。国家政治生活的这种民主化趋向，为村民自治的确立准备了良好的政治环境。

事实上，国家在推行村民自治之初，不仅肯定了它在治理乡村社会中的有效性，而且也十分强调其民主原则。1986年9月，在中共中央和国务院发出的《关于加强农村基层政权建设工作的通知》中就强调，村民委员会要发动广大村民积极参加社会生活的民主管理。1987年召开的中共十三大更是明确地强调“基层民主生活的制度化”，“要充分发挥群众团体和基层群众性自治组织的作用。逐步做到群众自己的事情由群众自己依法去办”。对此，徐勇教授认为，中央决定设立村民委员会的重要目的就是以民主整合分散化的农民^[31]。1987年，彭真在全国人大常委会讨论《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》时发表了长篇讲话，其题目就是《通过群众自治实行基层直接民主》。该讲话表明了中央希望以民主的方式重新整合乡村社会、重构乡村秩序的动机。在该讲话中，彭真对于通过民主的方式重组农民做出具体的阐述。他首先指出，“实行基层群众自治，发展基层直接民主，既是宪法的规定，也是党的主张”。“通过群众自治，实行基层直接民主，早在1953年就提出来了”。“在基层实行群众自治，群众的事情由群众自己依法去办，由群众自己直接行使民主权利。”“没有群众自治，没有基层直接民主，村民、居民的公共事务和公益事业不由他们直接当家作主办理，我们的社会主义民主就还缺乏一个侧面，还缺乏全面的巩固的群众基础。”“至于说到群众的议政能力，这也要通过实践来锻炼、提高嘛。”“有了村民委员会，农民群众按照民主集中制的原则，实行直接民主，要办什么，不办什么，先办什么，后办什么，都由群众自己依法决定，这是最广泛的民主实践。”他还明确指出，“村民委员会是基层群众性自治组织，不是基层政权的‘腿’，乡、镇政权同它的关系是指导关系，不是领导关系。”要“把村民委员会同政府加以区别，使它真正成为基层群众性自治组织，依法办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护治安，向政府反映村民的意见、要求和提出建议。总之，涉及全村村民利益的事情，都依法由村民直接行使民主权利，按照民主集中制原则，自己决定，自己办理。”“办好村民委员会，实行村民自治，我们的社会主义民主进程就会加快，政府工作的很多困难会减少。”^[32]

总之，村民委员会作为基层群众性自治组织，实际是一种具有地域性和公共管理职能的国家基层组织单位。村民群众通过这一组织直接参与公共事务管理。村民委员会体现出“自我管理、自我教育、自我服务”的群众性自治组织的性质，体现了“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的民主原则精神，具有社会民主的特质。村民自治制度是在“政权下乡”和“政党下乡”过程中产生的，它是伴随“政权下乡”和“政党下乡”之后“民主下乡”的必然结果。它是在国家与社会分离过程中产生的，是为了解决国家与社会分离过程中出现的紧迫性公共问题而对治理体系的变革。治理体系变革的重要特点是向基层社会和公民让渡和下放部分治权，重新构造社会整合体系。以村民自治推行为主要内容的“民主下乡”，不仅是国家为适应农村经济体制变动后重建乡村社会治理机制的理性选择，也体现着国家以民主化方式重新整合分散化的农民、重构国家与农民之间联系的努力。