公社解体对村民自治的影响

一、“公社解体”

从世界现代化浪潮来看，我们属于后来者。对于中国这类后发国家来说，构建民族—国家，实现国家的一体化，是现代国家建构的首要任务。作为一个农民国家，中国的现代国家建构的重要内容，就是国家政权向下延伸并实现对乡村社会的有效控制。通过国家权力向乡村社会渗透，一方面可以消除国家与社会的分裂状态，实现国家一体化和社会整合;另一方面也有助于国家从乡村社会汲取资源用以推进现代化，尤其是国家的工业化发展。自20世纪初始，尽管中国的国家政权几经更替，但国家在乡村社会政权建设的努力始终没有放弃。这一过程从清末开始，中经国民党政权的努力，最后由共产党政权完成。

新中国建立后，通过“政权下乡”和“政党下乡”，国家政权摧毁了乡村社会原来的组织体系和权力网络，成功地在乡村社会建立了新的国家政权组织——人民公社。通过人民公社体制，国家不仅成功地将政权组织建立在乡村基层社会，而且，农民也以社员的身份被组织进国家系统里。在“政社合一”的人民公社体制下，政权组织的权力集中和渗透能力也达到了前所未有的规模和深度，国家也得以将离散的乡土社会高度整合到政权体系中来。实际上，人民公社的“政社合一”体制，是一种在社会一体化基础上将国家行政权力和社会权力高度统一的基层政权组织形式。

人民公社体制，不仅使国家真正实现了对乡村社会的“全能主义”^[1]控制，而且也有利于国家对乡村社会的资源汲取。根据有关资料统计，1952—1986年间，国家从农业中隐蔽地抽走了5823.74亿元的巨额资金，加上农业为国家缴纳的税收1044.38亿元，两项合计6868.12亿元，相当于同期全民所有制非农企业固定资产原值的4/5^[2]。另据统计，人民公社时期全国农村为工业化建设提供了约5400多亿元的资金，年均高达210多亿元^[3]。应该说，人民公社体制，对于国家贯彻工业发展优先、农业支持工业的发展战略，推进国家的工业化和城市化是起到了积极作用的。

但是，值得注意的是，人民公社体制的建立，是国家强力介入乡村社会的结果，带有明显的强制性制度变迁的特点^[4];是以国家权力为后盾，通过自上而下的行政推动实现对乡村社会的整合。因此，人民公社体制存在着严重的弊端，主要表现为:

第一，人民公社体制是行政强力推动的产物，缺乏乡村社会内在动力的配合，违背了中国农村社会的基本状况和社会发展规律，不能为农村社会的发展提供持续的发展动力。在这种行政化的乡村整合过程中，国家处于主动地位，群众处于被动地位，往往并不能有效地保持国家与农民之间的联系和农民对国家的认同。一旦国家强制力松动，国家放松对乡村社会的控制，乡村社会权力结构必然会瓦解。

第二，人民公社体制生成所具有的“外力”推动的特性，决定了它的存续也必然离不开外部力量的强力支撑。因此，人民公社体制过分依赖政治权力、政治运动和意识形态来动员和控制乡村社会。但是，长期依靠外部力量来解决农村社会内部矛盾是难以持久的，而且会进一步加剧政治紧张和冲突，累积农民对国家的不满和反抗，增加国家对乡村社会的控制成本。(www.xing528.com)

第三，人民公社体制过分强调“整齐划一”和“一刀切”，制约了农民的自主性和乡村发展的多样性。在人民公社体制下，实行的是体制上的“一刀切”和治理上的“切一刀”的机制，赋予农民公社社员的统一身份，并按照工业组织的科层制和国家组织的统一性加以治理。在自上而下的科层制和全国高度统一的领导体制下，农民的自主性和乡村发展的多样性受到抑制。“一刀切”和“切一刀”的治理体制根本上说是将农民的主体性虚置化了，必然影响农民和乡村社会的主动性和积极性^[5]。

第四，人民公社体制在为我国工业化发展进程中向内积累创造有利条件的同时，也在一定程度上制约了乡村社会的经济发展。公社体制通过计划经济、统购统销、限制农业外就业等经济政策及政治上对社会的过度介入，导致了劳动力的大量密集，生产的低效率。将农民束缚在土地上的做法，使农村劳动力大量密集，进一步巩固了农村经济的“过密化”^[6]。在人民公社时期，所谓的“干活大呼隆”和窝工的现象是普遍存在的，劳动生产率比较低下。在林毅夫看来，公社体制下的中国经济发展受到两个方面的抑制:一是扭曲的产业结构，一是低下的微观经济效率，前者源于人为地推行重工业优先的发展战略造成的经济比较优势的丧失，后者则是计划经济和平均主义造成劳动激励不足^[7]。此外，国家对农村资源的过度提取，挫伤了农民的生产积极性，极大地影响了农民生活的改善和劳动生产率的提高。在向工业输送资源和积累的同时，公社未能为农民和农业发展留下足够的积累。相反，在部分地区，由于为保证工业建设，甚至将农民的口粮作为公粮上缴，引发了农民吃粮困难和地区性饥荒，严重影响了农民的生产生活，挫伤了他们的生产积极性，也由此加重了他们对公社体制的不满情绪。

第五，在人民公社体制的实际运作中，容易产生干群分化与权力过度集中的问题。“政权下乡”和“政党下乡”的重要后果，一是进行乡村动员，二是造就了一个新兴的农村精英群体，亦即依附于新政权的具有党员身份的农村干部。这些新的乡村精英群体虽然来自农民，但一旦取得权力地位之后，其身份日益被固定化和体制化，甚至成为了乡村社会的特权阶层。干群之间身份地位的差异化，容易产生干群分化。此外，人民公社体制还将一切权力集中于公社管理组织，公社管理组织实行党的一元化领导，党的一元化领导又具体体现为党的书记的一人化领导。乡村干部处于乡村治理的中心，甚至独占治理权力。群众缺乏独立的权力基础和生活空间，更没有力量通过自主参与改善干群关系，他们更多的是以消极被动的角色生活在公社体制之下。由此就产生了一个政治悖论:农民作为一个抽象的群众概念，他们获得了前所未有的政治主体地位，进入政治中心;而作为一个生活在乡村治理体制中的具体个体，他们又处于被支配性的地位，被挤压到乡村治理体制的边缘地带，对于实际的乡村治理并没有太多的发言权。换句话说，在人民公社时期，广大农民在制度上享有参与乡村民主管理的合法权利，但这种权利被“虚化”了，实际上并未得到有效落实。对此，另一项研究也有类似的判断:乡村民众对这种自上而下的现代化整合参与程度并不高^[8]。

在人民公社时期，国家建立的是以集体经济为基础、以行政控制为手段的“集权式乡村动员体制”^[9]。“集权式乡村动员体制”，是一种通过行政控制方式对乡村社会进行剥夺式动员的社会组织制度，是一种政治上高效率、经济上低效益的动员体制。这种体制通过“政权下乡”和“政党下乡”，以行政控制为手段，实现了对乡村社会的行政化整合。它有利于国家权力控制乡村社会、提取乡村资源，为国家的工业化发展积累了一定的经济资源。应该说，人民公社体制为国家的总体目标——工业化和城市化——做出了巨大贡献;但是，它压抑了农民的自主性和创造热情，不能为乡村社会的持续发展提供动力，反而造成了十分突出的社会问题，积累了农民对国家的不满，增加了国家的社会成本，违背了中国乡村社会的基本状况和现代化发展规律。因此，“这种社会组织形式最终被农民抛弃是符合落后国家社会经济发展规律的”^[10]。

随着经济贫困化以及由此而累积的社会矛盾越来越多，社会群体特别是广大农民的政治热情也在不断丧失，他们开始质疑人民公社体制，要求变革人民公社体制的呼声也越来越高。1978年春天，安徽省一些贫困地区的农民迫于生存压力，自发地冲破了公社体制的“一大二公”土地经营模式，实行包产到户等承包制。起初，对这一土地经营制度的改革，有关方面认为，包干到户“基本上与分田单干没有多少差别，所以是一种倒退”，对那些“搞了包干到户的地方要积极将农民组织起来”。然而，这股改革春风迅速地席卷神州大地，得到了正在为寻求改善其生存环境进行顽强努力的广大农民的积极响应。面对农民的改革要求和这一改革所产生的实际成效，在以邓小平为代表的主张改革领导人的坚持下，中央的政策进行了某些重大的修改。到1979年9月中共十一届四中全会正式通过《中共中央关于加快农业发展若干问题的决议》时，认可了包干到户的合法性。1980年9月，中共中央批转了省、市、区第一书记座谈会纪要《关于进一步完善农业生产责任制几个问题》，提出在一些边远贫困地区“群众对集体经济丧失信心，因而要求包产到户的，应当支持群众的要求，可以包产到户，也可以包干到户，并在一个较长时间内保持稳定”。1981年3月，中共中央办公厅转发了杜润生《关于农村经济政策问题的一些意见》，进一步提出，“困难地区实行包产到户，稳定几年，大有好处”。据统计，从1980年初到1981年6月短短一年多时间，全国农村实施承包的农户已经发展到农户总数的86.7%^[11]。到1982年6月，实行家庭联产承包责任制的生产队占全国农村生产队总数的99.2%，其中实行大包干的又占实行责任制队数的67%。到1983年底，实行大包干的生产队数有576000多个，占当年实行责任制的生产队586300个的98.3%^[12]。至此，家庭联产承包责任制已在全国普遍建立。

家庭联产承包责任制的一个突出特点是以家庭为单位进行生产经营，这不仅使农户拥有了生产经营的自主权，而且也使他们从经济上摆脱了对人民公社的依附。“承包制的实行，使农民有了明晰的土地使用权，同时解构了一切归集体所有集体使用的公有制;承包制的实行，使农户有了自主支配劳动成果的权利，解构了劳动贡献与劳动报酬分立的平均主义分配制度;承包制的实行，使农村土地制度与政治制度相对分离独立，解构了公社‘政社合一’的管理体制。”^[13]家庭联产承包制的推行，从根本上改变了公社的政治关系、经济关系和生产关系，改变了公社制度的内核，使公社体制名存实亡。1983年10月12日，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，则标志着人民公社体制正式终结。