中国共产党推动乡村自治

三、“政党下乡”

1949年，中华人民共和国成立，中国的历史翻开了崭新的一页。新成立的人民共和国也面临着紧迫的现代国家建构的任务。一方面，新成立的人民共和国“脚跟未稳”，为巩固新生的人民政权，必须加强现代国家的一体化建设，而农民国家的国家属性，尤其需要国家强化对乡村社会的整合。另一方面，新生的人民共和国及其领导人，具有强烈的振兴中华、实现国家现代化的使命感，在工业优先的发展战略的主导下，国家需要加强对乡村社会资源的提取能力，以便推进国家的工业化乃至社会主义现代化进程。只是，与晚清民国时期国家的乡村整合不同，共产党政权的现代国家建构采取的是“政党运动”的策略，通过“政党下乡”^[47]，将外在于政治的广大农民整合到国家政权体系之中。中国共产党巧妙地将现代“政党运动”与乡村整合结合起来，通过党的组织向基层下延来实现国家的乡村重建与整合，从而实现国家对乡村社会真正而有效的控制。

关于政党组织在现代国家建构中的作用，亨廷顿先生曾有过精辟的阐释。他通过研究发展中国家的政治体制与乡村动员，认为“一个政党如果想首先成为群众性的组织，进而成为政府的稳固基础，那它就必须把自己的组织扩展到农村地区。”“政党是一个现代化组织，为成功计，它又必须把传统的农村组织起来”^[48]。从这个意义上来看，国民党之所以未能有效地实现国家的乡村整合，固然受着诸多因素的影响，但或许与国民党的构成属性有着重要的关联。国民党作为“一个由上层人士组成的精英型而不是群众性的政治组织”，缺乏与广大底层农民群众的有机联系，从而也很难“将乡村动员起来支持国民革命和之后的民国政府”^[49]。与国民党不同，共产党则十分注重发挥政党的作用，走的是另外一条截然不同的道路。“在国民党忙于以城市为中心自上而下的建立政权体系之时，后崛起的中国共产党得以将中心移向农村，通过动员农民，在农村建立革命根据地，以在全国获得政权。中国共产党得以将农民带入国家政治生活的成功之处，不在于自上而下的建立政权体系，而在于‘政党下乡’，通过自下而上的底层革命，以从根本上改造传统的精英统治的结构。”^[50]

建国后，中共的“政党下乡”，有力地推动了新国家的乡村重建工作。中国共产党所具有的其他政党无法比拟的优势，是促成新政权得以迅速在乡村基层建立起自己的执政基础的重要原因。首先，中国共产党的党员多数来自于农村，使他们和农村有一种天然的联系和“亲和力”;其次，中国共产党作为一个无产阶级政党，是“穷人”的政党，更容易得到乡村社会的认同;最后，在民主革命时期，中国共产党十分注重做好农村和农民的工作，很多政策都是惠及广大贫苦农民，因而在乡村社会有着广泛的群众基础。

建国初期，最初的土地改革以及随后的人民公社制度，都是一种现代国家建构的行为。当时党和政府曾提出这样一个口号，即“土地改革的过程即建政过程”，把土地改革与国家政权建设视作有机统一的过程。这完全符合建国初期的实际。新的政权建设基本上遵从马克思主义的国家学说，从经济基础的改造入手，推及上层建筑的变革。新政权对乡村社会的整合，首先从农村土地关系的改革开始，进而对乡村社会权力进行重组，将国家政权直接延伸到村庄内部，自上而下建立起严格的支配体系，从而将农民完全整合到国家政治体系之中。实际上，在这个时期，国家政权建设与政治一体化是合二为一的，国家政权建设的过程也是政治一体化过程^[51]。

土地问题是中国革命的核心问题，从民主革命时期的土地革命到建国后的土地改革，都反映出中国共产党对这一问题的准确把握和高度重视。土地改革之初，国家在分配给农民土地的同时，增强了农民对新政权的认同，使农民第一次具体意识到这一政权是属于贫苦大众的。作为土地改革的领导者之一的杜润生深刻地认为，土地改革是“农民取得土地，党取得农民”。此外，在土地改革的过程中，国家一方面通过土地改革及相伴随的清匪反霸，推翻了实际控制乡村社会的地主势力，为新生政权深入乡村基层社会铺平了道路;另一反面，国家借机将农民组织起来，将一部分积极分子吸收为共产党员，取代没落的传统乡绅和旧的乡村“精英”成为乡村社会的新领导者。这些以贫下中农中积极分子为骨干的新乡村领导者，因其大多加入了中国共产党的基层组织，从而在政治上和组织上都与党和政府保持着紧密的联系，成为国家深入乡村社会的一支主要力量。尽管建国之初，国家政权只设在区、乡一级，但是这些新崛起的依附于党的基层组织的乡村权力精英却把国家的政治权力延伸到村庄之中。通过土地改革，长期把持农村政治的豪绅势力、宗族势力，让位于中国共产党领导下的政府和民众组织，使政府在乡村的权威和组织动员能力空前提高。土地改革的成功推行，“彻底推翻乡村的旧秩序，使中国借以完成20世纪的历史任务:‘重组基层’，使上层和下层、中央和地方整合在一起。使中央政府获得巨大组织和动员能力，以及政令统一通行等诸多好处。这对于一个向来被视为‘一盘散沙’的农业大国来说，其意义尤为重大。”^[52]通过土地改革，不仅政权组织第一次真正地下沉到乡村，而且摧毁了非正式权力网络的根基。(www.xing528.com)

土地改革使农民获得了土地权。但出于对分散经营的传统农业改造、防止新的社会分化和为工业化提供积累的需要，土地改革完成不久就开始了对农业的社会主义改造。其重要内容就是将农民组织起来，实行集体化。农业合作化高潮之后，整个农村的社会经济与政治结构发生了更加深刻的变化，功能齐全而又拥有很大权力的高级农业生产合作社，不仅在经济上将分散的农户组织起来，也将农民的社会生活和家庭生活纳入了集体的控制。随着农村的组织化和政治化程度日益提高，“政社合一”的人民公社应运而生。

人民公社是全新的政权组织形式，其突出特点是政权组织建设与经济组织建设合为一体。它的重要功能是使农民社会前所未有的国家化了，建立了一个上下垂直，纵向高度集权的治理体制。首先，通过生产资料的集体所有，将分散于农民之中的经济权力集中于政权组织体系。如果说土地改革只是将乡村的政治统治权集中于国家手中，那么，经过集体化建立的公社体制，则将散落于农民社会之中的经济社会权力也高度集中在国家手中。乡村权力的集中程度达到从未有过的程度。其次，公社体制将所有的农村居民都改造为统一的公社社员。这种社员身份没有亲缘、地缘之分，也弱化了对家族和地方的认同。农民作为公社社员，不仅是生产者，同时也是政权组织体系的成员，并因此具有国家身份。第三，公社体制实行科层制和标准化管理。公社同时属于政权组织，并统一生产、统一分配，因此按照科层制和标准化加以组织和管理。第四，公社制使农村基层政权的功能大大扩展了。公社是一个无所不包的组织体系。公社体制的建构过程，也是政权组织的功能扩展过程。除了政治统治功能以外，还包括组织生产、宣传教育、社会服务等功能。由此在乡村建构起功能性的权力网络。这种权力网络尽管不是正式的国家政权组织，却具有服务于国家意志的功能。农民更多的是通过功能性的权力网络感受到国家的“在场”。所以，在公社体制下，政权组织的权力集中和渗透能力都达到了从未有过的程度，国家终于将离散的乡土社会高度整合到政权体系中来^[53]。

“政社合一”、“三级所有、队为基础”的人民公社体制，进一步巩固了国家对乡村社会的强力整合与控制。这一时期，村庄的组织体系基本上是由国家“嵌入”的，农民直接处在国家政权的严密控制之中，这种控制表现出较强的政治“全能主义”^[54]的倾向。政治“全能主义”，使得乡村社会“泛政治化”，社会生活军事化，经济生活行政化，精神生活一统化。人民公社体制，最终导致“国家”覆盖“社会”、“政治”淹没一切，国家权力成为了无所不能的东西，国家的乡村整合也达到了前所未有的程度。

人民公社体制，不仅使国家真正实现了对乡村社会的全能控制，而且也有利于国家对乡村社会的资源汲取。诚如外国学者的论述，此时“虽然地方仍追求最大的利益，但是中央从地方抽走了比以前多得多的资源”^[55]。根据有关资料，1952—1986年间，国家从农业中隐蔽地抽走了5823.74亿元的巨额资金，加上农业为国家缴纳的税收1044.38亿元，两项合计6868.12亿元，相当于同期全民所有制非农企业固定资产原值的4/5^[56]。应该说，人民公社体制，对于国家贯彻工业发展优先、农业支持工业的发展战略，推进国家的工业化和城市化是起到了积极作用的。

但是，值得注意的是，人民公社体制也存在着严重的弊端。首先，它过分依赖政治权力、政治运动和意识形态来动员和控制乡村社会，很难持久。其次，它过分强调“整齐划一”和“一刀切”，制约了农民的自主性和乡村发展的多样性。再次，它容易导致干群身份的固定化和体制化，干部独占治理权力，群众在实际的乡村治理中没有太多的发言权。最后，它实行的是党的一元化领导，容易导致权力集中于公社党组织，从而集中于公社党的书记^[57]。此外，人民公社体制不但压抑了农民的积极性，破坏了农村生产力的发展，最终必然会引发一场规模宏大的农村“革命”——以家庭联产承包制为主要内容的农村改革。这项改革又直接促使人民公社体制的瓦解、崩溃。