政权下乡：乡村自治进程

二、“政权下乡”^[28]

中国的传统社会，是一个“超稳定系统”^[29]，它在传统专制王朝治乱兴衰历史更替的过程中不断重复着自己的“历史”。直至近代，这种“超稳定”的结构，才在西方列强的隆隆炮声中被粉碎。自晚清开始，西方列强的洋枪洋炮轰开了中国闭锁的国门，震醒了沉睡的“东方巨龙”，更彻底击碎了华夏帝国“惟我独尊”的千年美梦。古老的中华帝国，被一股强势的外部力量拽向了现代化的历史进程，开启了“千年未有之大变局”。尽管在晚清“大变局”的原因上历史学家还存有争议，但不可否认的是，代表着工业文明的西方列强的“兵临城下”，开启并推动了中国社会的现代转型。

晚清时期，腐朽清王朝的专制统治已是风雨飘摇，岌岌可危。西方列强的入侵，进一步动摇了清王朝本已十分脆弱的专制统治，传统国家的合理性和合法性也因此而受到了极大的质疑和挑战。“帝国主义入侵下部分主权的丧失，王朝政权的衰落和崩溃，以及军阀割据”^[30]的背景下，内忧外患的清王朝，为了延缓自己的灭亡，被迫开始实行“新政”。清末“新政”的推行，也标志着中国开始了从“传统国家”向“现代国家”过渡的国家转型。

清末“新政”的重要目的之一，就是“国家权力企图进一步深入乡村社会”^[31]。它主要包括:建立新式学校、实行财政革新、创建警察和新军、划分行政区域以及建立各级“自治”组织。促使改革的动力有多方面，其一是义和团起义以后，帝国主义列强期望中国有一个强有力的国家政权;其二是列强向财政崩溃的清政府勒索巨额赔款，使它不得不加强权力以向全国榨取钱财。所有这些因素都汇合起来，要求建立一个“现代化”的国家政权^[32]。为了能够有效控制乡村社会，以期巩固自己的专制统治和强化自己向乡村社会汲取资源的能力，“所有的中央和地区政权，都企图将国家权力伸入到社会基层”;“不论其目的如何”，“他们都相信这些新延伸的政权机构是控制乡村社会的最有效的手段”^[33]。“政权下乡”由是而始。

“政权下乡”是现代国家建构的重要途径，是一个国家政权逐步向乡村社会渗透，并进而实现国家政权对乡村社会控制的过程。其核心内容是要建立合理化的官僚制度，使国家的行政权力深入基层乡村社会，加强国家对乡村社会的监控和动员能力。“政权下乡”的目的主要有两个:一是将政治权力从散落于乡里村落集中到国家，纵向集权，形成统一的国家“主权”;二是从统一的权力中心发散，纵向渗透，使政治权力的影响范围在地理空间和人群上不断扩大，覆盖整个领土的人口，渗透到广泛的社会领域，特别是分散的乡里村落^[34]。通过这个过程，实现从传统国家向现代国家的转型，构建起现代民族—国家，并强化国家对乡村社会的控制。

“政权下乡”尽管始自清末，但却展开于民国时期，是清末民国时期的一个巨大历史进程。它不仅“改变了乡村社会中的政治、文化及社会联系机制”^[35]，也促使传统中国的国家与乡村社会的关系解体。由于国家政权机构的向下延伸，致使原来由乡绅实现的自我管理和国家通过绅士完成的“部分”管理机制被打破。在传统模式下，实际管理乡村的乡绅，在一般时候，可以代表乡村社区的利益，扮演“保护型经纪”的角色，反对国家的经济压榨。但是，伴随着“政权下乡”，新的管理乡村社会的公职人员的任命，却都掌握在上级官僚的手中。与传统时代的乡绅比较，此时区乡的领导人与乡村社会的联系大大减弱，他们的权威不是来自于他们在乡村社会享有的学识、声望、地位和技能，其合法地位完全来自于上级官僚机构的授予。因此，国家有能力要求他们与乡村利益脱钩，而服务于国家目标与利益。随着“政权下乡”的日益深入，传统社会的地方权威也日益“官僚化”^[36]。(www.xing528.com)

“政权下乡”不仅导致了地方权威的“官僚化”，而且也冲破了传统乡村社会的文化网络。在传统社会，乡村的文化及价值体系具有十分重要的作用，乡村基层的运作是在士绅所维护的文化网络中进行的。杜赞齐曾指出，“传统国家政权是由儒家思想交织在一起的行为规范与权威象征的集合体。从这一角度来说，国家最重要的职能便体现在一系列的‘合法化’程序上:掌握官衔与名誉的封赠，代表全民举行高层次的祭礼仪式，将自己的文化霸权加之于通俗象征之上。对乡村大众来说，文化网络中的国家政权正是通过这些途径体现出来的”，“家长制封建国家也严重依赖象征性代表来维持乡村秩序。反过来它又使国家和地方利益融为一体成为可能。”^[37]随着清末“新政”的实行，根源于西方经验的诸多现代因素被“嵌入”到了传统的乡村社会。代表着工业文明的所谓现代化意识形态，猛烈冲击着乡村社会传统的文化网络。与此同时，出于所谓现代化的意识形态的偏见，国家希望撇开传统的文化网络，建立起新的“现代”的政府权威。国家企图同传统的文化和价值体系一刀两断，在原有的文化网络之外迅速建立起一套政治体系，但这只是国家统治者的一厢情愿^[38]。“国家在竭尽全力放弃甚至摧毁文化网络之时，其建立新的沟通乡村社会的渠道又进展甚微，这只能削弱国家政权本身的力量”^[39]。“政权下乡”似乎并未产生出如人们所预期的“强化国家对乡村社会的控制”的效果。

“政权下乡”还使国家和乡村社会之间形成了所谓的国家经纪体制^[40]。要实现国家政权向乡村社会的有效渗透，比较理想的做法是将下沉的行政机构及其人员正规化，纳入国家官僚体系。但是，这种做法势必会引起国家规模的急速膨胀，需要足够的资源做后盾。在缺乏足够资源支持的条件下，一种比较可行的办法，就是“通过地方上和村庄里的显要人物来控制农村”^[41]，仍然依靠传统乡村精英来实行间接治理。这些传统精英摇身一变又进入了新的体制，继续把持地方和乡村的统治权，扮演着国家与乡村社会之间的中介角色。与此同时，晚清以来的乡村精英已经发生了重大变化，和传统社会的乡村精英存在着明显的区别。首先，他们的权力与地位并不取决于乡村社会，而是由上级官僚机关任命，逐渐脱离了乡村社会的传统文化网络，呈现出与乡村社会日益疏离的趋势。他们可以避开乡村社会的约束，拒绝服从于乡村社会的共同利益。其次，任命式的产生方式，也导致他们中的相当多数不再是借助于国家功名和乡土威望的“道德权威”，而是基于“法理权威”获得“公职”身份。“道德权威”的淡化，极易造成这些人的“劣绅化”。甚至，这些人中相当一部分本身就来自于地痞无赖。最后，由于国家不能将乡村精英纳入正式的官僚队伍，又无法提供必要的经济报酬，所以，国家缺乏对这些人的有效约束。与此同时，国家面临着巨大的资源需求，以此应付沉重的财政压力;国家政权向乡村社会的渗透，更多地是为了从乡村社会榨取资源。国家只要这些乡村精英能够完成税收任务，对其行为也只好放纵不管，甚至“默许(乡村精英)从百姓身上收取‘礼物’而不受严厉惩治”。这些乡村精英“从事这些令人厌烦且地位低下的职位的主要动机在于有利可图，其目的是要利用其职权捞取最大的利益”^[42]。这些在国家与乡村社会之间扮演着“代理人”角色的乡村精英，日益“经纪化”。

国家与乡村社会之间的经纪体制的产生，改变了国家和乡村社会之间的传统关系模式，使国家和乡村社会的矛盾进一步恶化。由于代理人脱离了来自国家和乡村社会两方面实质性的约束，可以将完成国家的税收任务作为经纪行为来处理。这些处于国家和村民之间的经纪人，一方面依仗国家赋予的权势，加大对乡村社会的经济压榨;另一方面利用各种办法隐瞒截留税收，使国家的提取大大减少^[43]。在逐利动机的驱使下，这些乡村精英通过欺上瞒下的经纪行为，从中牟利，逐渐蜕变为“赢利型经纪”^[44]。“赢利型经纪”，使乡村社会在经济遭受更大压迫的同时，国家也无法正常提取农村的剩余经济资源。

这种经纪体制一经形成，国家便失去了对这些“国家经纪”的有效控制，从而酿成了这样一种“怪胎”:国家对乡村社会的统治依赖“国家经纪”，“国家经纪”同时又阻碍了国家对乡村社会的有效治理和整合。“政权下乡”的结果，是“国家财政收入的增加与地方上无政府状态是同时发生的，换句话说，即国家对乡村社会的控制能力低于其对乡村社会的榨取能力，国家政权的现代化在中国只是部分地得到实现”^[45]。杜赞齐将这种“既有成功又有失败、税收增加而效益递减”的奇怪现象，称为“国家政权的内卷化”^[46]。在国家政权内卷化的过程中，政权的正式机构与非正式机构同步增长。尽管国家政权可以依靠这些非正式机构来推行自己的政策，实现自己的部分治理目标，但它却无法有效地控制这些机构。在内卷化的国家政权增长过程中，乡村社会中的非正式团体代替过去的乡级政权组织成为一支不可控制的力量。内卷化的国家政权不能通过政权的有效官僚化、合理化渠道，消除赢利型经纪体制——而后者正是国家对乡村社会增加榨取的必然后果。

事实上，与“经纪体制”相共生的“政权下乡”，极大地激化了乡村社会民众与国家之间的对立情绪，造成了农民与国家的疏离，直接危及到国家政权赖以存在的社会基础;从长期来看，更为严重的社会经济后果，是农民的破产、资源基础的枯竭、“国家政权内卷化”。“政权下乡”的“现代国家建构”的结果，不仅未能实现国家对乡村社会的有效整合和控制，相反，却破坏了国家自身在乡村社会的权力基础。国家不仅未能有效凝聚与整合乡村社会，反而失去了对乡村社会的有效控制，乡村社会遂成为20世纪持续达半个世纪的大动荡之源。处于政治边缘的农民并没有因为“政权下乡”而进入国家政治中心，大量游离于政治之外的农民，正是民国政府的重要颠覆性力量。这或许就是民国政府被人民抛弃的原因之一。